我國行政問責制的地方立法對進一步健全完善行政問責的制度和法律體系，科學規(guī)定問責的范圍、對象、事項、處理程序、懲罰措施，實現(xiàn)了由“權(quán)力問責”為主向以“制度問責”為主的轉(zhuǎn)變， 同時具有一定的立法共性。但是，地方立法行政問責制度還存在一些差異，反映出我國行政問責制度存在的一定分歧和暴露出的問題，這是今后立法需要考慮和完善之處。

1. 立法依據(jù)的缺乏統(tǒng)一性

云南省的《問責辦法》規(guī)定其立法依據(jù)是《公務員法》等相關法律、法規(guī)?！侗本┦行姓栘熮k法》只籠統(tǒng)地規(guī)定了其立法依據(jù)是有關法律、法規(guī)?！堕L沙市行政問責辦法》規(guī)定其立法依據(jù)是：根據(jù)《公務員法》《行政監(jiān)察法》《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》《湖南省行政程序規(guī)定》等相關法律、法規(guī)、規(guī)章?！陡拭C省行政過錯責任追究辦法》規(guī)定其立法依據(jù)是：根據(jù)《公務員法》《行政監(jiān)察法》等有關法律、法規(guī)的規(guī)定。一般來說，各地將《公務員法》《行政監(jiān)察法》作為立法的基本依據(jù)。

但是，各地立法依據(jù)很不統(tǒng)一，有的以黨紀，有的以法律，有的以地方規(guī)章為依據(jù)。立法依據(jù)的差異必然導致其實體內(nèi)容的區(qū)別。由于國家層面對行政問責的多種形式的規(guī)范，加劇了地方行政問責制度建設的分歧。什么法應當成為行政問責的合法、合理的依據(jù)這需要進一步明確。

2. 問責對象的分歧較大

《長沙市行政問責辦法》第二條規(guī)定其問責對象是：本市行政機關和行政機關的公務員、行政機關任命的其他人員。2004年10月1日起施行《行政監(jiān)察法實施條例》第二條稱：“國家行政機關任命的其他人員，是指企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體中由國家行政機關以委任、派遣等形式任命的人員。”《甘肅省行政過錯責任追究辦法》第二條規(guī)定其問責對象是：全省各級行政機關、法律法規(guī)授權(quán)和行政機關依法委托的具有公共事務管理職能的組織（以下統(tǒng)稱行政機關）及其工作人員。云南省的《問責辦法》規(guī)定其問責對象行政負責人具體包括：省人民政府所屬部門領導班子正副職和各州、市人民政府領導班子正副職?！都质⌒姓栘煏盒修k法》在附則中規(guī)定：國有和國有控股企業(yè)、事業(yè)單位中由行政機關以委任、派遣等形式任命的人員和專職從事社會團體工作的行政人員，以及比照公務員管理的部門、中直駐吉林省的單位及其工作人員參照本辦法執(zhí)行?！稄V西壯族自治區(qū)行政過錯責任追究辦法》第二條規(guī)定本辦法適用于本自治區(qū)各級國家行政機關和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織以及行政機關依法委托的組織（以下統(tǒng)稱行政機關）及其工作人員。前款所稱工作人員包括在編人員和聘任人員。

可見，有的地方立法將組織作為問責的主體，有的將人作為問責的主體；有的地方立法只將行政機關、行政機關公務員作為問責的主體，有的還將法律、法規(guī)授權(quán)、受委托的組織工作人員作為問責的主體；有的地方立法將公務組織及其工作人員作為問責的主體，有的還將國有和國有控股企業(yè)、事業(yè)單位中由行政機關以委任、派遣等形式任命的人員和專職從事社會團體工作的行政人員作為問責的主體；有的地方立法將領導作為問責的主體，有的將普通群眾作為問責的主體。

可見，誰應成為問責的主體，在我國各地立法中并不統(tǒng)一，有較大的分歧。

3.存在著重復立法的現(xiàn)象

如《甘肅省行政過錯責任追究辦法》第九條規(guī)定了行政機關及其工作人員在實施行政許可、審批行為過程中，應當追究行政過錯責任的各種情形。然而，2004年10月1日的《甘肅省行政許可過錯責任追究試行辦法》就類似問題，作了規(guī)定。如果對行政許可過錯責任問責，到底適用哪一個辦法，讓人無所適從。

長政發(fā)〔2008〕35號《長沙市安全生產(chǎn)行政問責辦法》的立法依據(jù)之一是2003年頒布的《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法的通知》，而2010年出臺《長沙市行政問責辦法》又廢除了2003年頒布的《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法的通知》，問責時，到底適用《長沙市安全生產(chǎn)行政問責辦法》還是《長沙市行政問責辦法》，讓執(zhí)行人非常費解。

重復立法，就會導致與其他法不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一的問題，造成政出多門、無所適從，一定程度上可能在實踐中弱化上位法的嚴格實施。

4. 地方立法中行政問責與相關問責制度存在銜接問題

同一行為一個法律規(guī)定可以提起行政問責，另一個法律規(guī)定可以提起行政處分，于是產(chǎn)生了法律競合的問題，那么到底給何種處理？如關于對行政許可中的違法行為，《甘肅省行政過錯責任追究辦法》第九條規(guī)定：行政機關及其工作人員在實施行政許可、審批行為過程中，有下列情形之一的，應當追究行政過錯責任。2007年6月1日起施行的行政法規(guī)《行政機關公務員處分條例》第二十一條規(guī)定要“給予警告或者記過處分；情節(jié)較重的，給予記大過或者降級處分；情節(jié)嚴重的，給予撤職處分”。 行政問責與行政處分是否能相互替代？行政人員按照《問責辦法》被予以行政問責，是否還要根據(jù)他所違法違紀的行為予以適當?shù)奶幏?？實踐中，執(zhí)法人員對法律競合現(xiàn)象難以分辨，在制作法律文書、確定案由及適用法律時，會把握不定，造成適用法律困難。

對行政機關及其公務員的違法、違紀行為，根據(jù)國家層面的立法《公務員法》《行政監(jiān)察法》和2007年6月1日起施行國務院頒布的行政法規(guī)《行政機關公務員處分條例》應當給予行政處分，而根據(jù)地方行政問責立法又要對其行政問責。那么這里的行政處分中的“警告”與行政問責中“告誡、通報批評”是否屬于一個等級？行政處分中“撤職”與停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職是否屬于一個等級？行政處分中“降級”是否能與行政問責中離崗培訓、調(diào)離執(zhí)法崗位、取消執(zhí)法資格適用？

地方立法行政問責與上位法的行政處分如何銜接，行政問責的期限是多長時間，許多地方立法對此問題留下立法空白。

2009 年5 月22 日中共中央政治局審議并通過了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》，行政問責與黨紀政紀處分是可以單一執(zhí)行，還是可以共同執(zhí)行？有的地方立法行政問責立法還面臨著使現(xiàn)有的黨內(nèi)問責相關法規(guī)和行政問責立法相互銜接配合的問題。

5. 行政問責本質(zhì)上是同體問責

《北京市行政問責辦法》第三條規(guī)定：“市人民政府統(tǒng)一領導本市行政問責工作。市人民政府工作部門、區(qū)縣人民政府及其工作部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處按照干部管理權(quán)限負責行政問責工作的實施?！?第四條規(guī)定：“市和區(qū)、縣監(jiān)察機關在行政問責工作中履行下列職責。”《長沙市行政問責辦法》第十七條規(guī)定：“對行政機關行政問責的主體是本級人民政府或者上級行政機關；對行政機關公務員和行政機關任命的其他人員行政問責的主體是本行政機關或者任免機關?！钡谑藯l規(guī)定：“監(jiān)察機關（機構(gòu)）按照管理權(quán)限負責行政問責的具體工作；沒有設立監(jiān)察機構(gòu)的，由行政機關指定相關部門負責行政問責的具體工作，履行與監(jiān)察機構(gòu)相同的職責。需要給予問責對象引咎辭職、責令辭職、免職處理的，由組織人事部門按照管理權(quán)限和規(guī)定程序辦理。需要取消執(zhí)法資格的，由發(fā)證機關按照有關規(guī)定辦理?！?/p>

從這些地方立法都可以看出問責的主體是人民政府、行政機關和監(jiān)察機關，地方立法行政問責本質(zhì)上是同體問責。這種既當裁判又當運動員的制度設計，忽視了社會力量對行政問責的監(jiān)督和問責信息的公開，會導致社會公眾對政府行政問責的公信力產(chǎn)生質(zhì)疑。同時，容易異化為權(quán)力斗爭和鏟除異己的工具。

6. 行政問責的自由裁量權(quán)過大

《長沙市行政問責辦法》第六條規(guī)定行政問責的方式可以視情況單獨或合并適用。在第七條和第八條又規(guī)定了從重、從輕的條件。什么樣的情況可單獨適用？什么樣的情況可以合并適用？從重的責任方式是什么？從輕的責任方式是什么？甘肅、北京、哈爾濱等地的立法都反映出這類問題。如此規(guī)定都表現(xiàn)出行政問責的自由裁量權(quán)過大，行政問責方式的采用缺少法定因素的制約。

7. 缺乏明確規(guī)范的問責程序

正當有效的問責程序是區(qū)分人治與法治的根本，是建立行政問責制度的關鍵，因此，必須追求問責程序的完善。只有具備了完善的問責程序，才能使行政問責在正當程序的框架內(nèi)有序地進行，防止行政問責的隨意性和制度的扭曲。雖然我國地方立法行政問責數(shù)量不斷擴大、內(nèi)容越發(fā)豐富，但是仍然存在著程序不夠完善的缺陷。如，監(jiān)察機關、人大、公民、媒體、社會組織如何啟動行政問責？啟動的標準和條件是什么？問責調(diào)查的程序是什么？調(diào)查機關的確立程序、調(diào)查人員的組成、調(diào)查的方式和調(diào)查結(jié)果的提交等是什么？調(diào)查確認過程中的申辯、聽證、申訴等程序是什么？等等問題，都缺乏詳細規(guī)定。

8.缺乏異體問責及相應問責措施

根據(jù)世界各國問責制的實踐，問責制既需要同體問責，也需要異體問責，但關鍵在于異體問責。我國目前的行政問責，以同體問責為主，主要是由黨委和政府來實施行政問責，人大、司法等異體問責相對比較薄弱，這些都嚴重影響了行政問責的效果。異體問責是一種更有效、更符合民主政治要求的問責方式，離開異體問責的行政問責制是蒼白無力、缺乏持續(xù)性的。缺乏外部約束，其問責的公信力和權(quán)威性令人質(zhì)疑。

造成這一問題的原因，也是因為地方立法的效力低下，國家權(quán)力之間的合理分配、相互制約的問題是個憲政問題，必須由中央立法作出規(guī)定。

9.對財政控制權(quán)沒有規(guī)定問責

在我國，政府權(quán)力的自我擴張、政府部門的自身利益追逐，是擾亂市場經(jīng)濟良性發(fā)展的禍亂之源。在財政方面，表現(xiàn)為大規(guī)模的預算超收、大規(guī)模的預算超支；一些行政機關巧立名目，亂收費、亂攤派、私設“小金庫”；“三公”消費猖獗、屢禁不止；年終突擊花錢、揮霍浪費嚴重等等現(xiàn)象。這些情況，由來已久，近年來還有屢禁不止、越演越烈的趨勢。國務院《政府工作報告》年年呼吁、年年提出批評和對策，有些地方和部門依然我行我素。而在西方國家對財政控制權(quán)進行監(jiān)督問責是對政府問責的“核心”的問題。如果沒有牽住財政控制權(quán)問責的這個“牛鼻子”，這個建設責任法治政府最核心和關鍵的要素，行政問責范圍的深度和廣度都是受到嚴重制約的，由此也導致對問責制的立法效果不能令人持有樂觀的態(tài)度。

綜上所述，地方立法對我國行政問責作了一定的規(guī)范，但是由于各地認識的差異，對問責的諸多問題存在不同理解，表現(xiàn)出種種立法不和的問題。同時，由于地方立法的局限性，不能對異體問責作出明確規(guī)定。這些問題都需要國家層面的立法去解決。

（作者系西北民族大學法學院教授。本文系甘肅省軟科學研究計劃“甘肅省科技立法后評估指標體系及評估機制研究”成果之一。項目編號：〔1105ZCRA218〕。本文本刊刊發(fā)時有刪節(jié)）