趙立新

何為法規(guī)清理？通俗地說(shuō)，就是相關(guān)立法機(jī)關(guān)對(duì)已頒行的法規(guī)通過(guò)一定的審查程序，作出修改、廢止決定的過(guò)程。就法理而言，法規(guī)清理是立法活動(dòng)的重要組成部分，一部法律經(jīng)由制定、修改、廢止，在邏輯上表現(xiàn)為一個(gè)合理的循環(huán)路徑，所以不可把法規(guī)清理和立法活動(dòng)分隔開(kāi)來(lái)。近年來(lái)，法規(guī)清理工作越來(lái)越得到有立法權(quán)的各級(jí)人大及其常委會(huì)的高度重視，實(shí)踐中各地也探索了不少好的經(jīng)驗(yàn)和做法。筆者擬以地方性法規(guī)的清理作為論述視角，對(duì)法規(guī)清理談一些個(gè)人的看法與思考，以求教于大家。

一般而言，下述三種情形是啟動(dòng)法規(guī)清理的必要條件：其一，上位法發(fā)生變化，地方性法規(guī)應(yīng)適時(shí)進(jìn)行清理，以保證與上位法不相抵觸。這里需注意的是，同一部地方性法規(guī)往往對(duì)應(yīng)著不同的上位法，法規(guī)清理時(shí)都要考慮到。舉例說(shuō)來(lái)，吉林省制定的實(shí)施道路安全法辦法，其直接依據(jù)是全國(guó)人大頒行的道路安全法及國(guó)務(wù)院頒行的道路安全法實(shí)施條例，但該法規(guī)內(nèi)存在的大量罰款、吊照等行政處罰條款也必須遵照行政處罰法的規(guī)定，涉及的行政訴訟內(nèi)容還要同行政訴訟法保持一致。所以，法規(guī)清理工作中所述的“上位法”是在廣義層面上的，只要上位法有了新的規(guī)定，就必須審查是否相互抵觸。其二，地方性法規(guī)頒布后通過(guò)一段時(shí)間施行，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法成本過(guò)高、可操作性差、執(zhí)法效果不好等各種問(wèn)題時(shí)，應(yīng)考慮法規(guī)清理。典型的一個(gè)例子是，上世紀(jì)九十年代，北京等各大城市制定了禁止燃放煙花爆竹的地方性法規(guī)，但各地在實(shí)踐中很難做到“完全禁放”，另外也要顧及到傳統(tǒng)習(xí)俗的因素，故各大城市又相繼對(duì)禁止燃放煙花爆竹的法規(guī)予以清理、修改，把“禁放”改為“限放”。其三，國(guó)家法律做出重大修正、政策做出重大調(diào)整，地方性法規(guī)必須及時(shí)清理，以保證法制的統(tǒng)一。例如，長(zhǎng)途販運(yùn)的營(yíng)利行為在上世紀(jì)九十年代初還曾被定性為打擊對(duì)象，各省市有不少地方也制定了懲處投機(jī)倒把的地方性法規(guī)。我國(guó)宣布建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尤其是1997年刑法修訂案正式去除“投機(jī)倒把罪”后，原來(lái)所謂“投機(jī)倒把”已視為合法行為，所以各地紛紛對(duì)有關(guān)“投機(jī)倒把”的地方性法規(guī)明令廢止。

從理論上講，法規(guī)清理關(guān)系國(guó)家法制統(tǒng)一，關(guān)系法律的權(quán)威與尊嚴(yán)，所以對(duì)這一工作應(yīng)有充分認(rèn)識(shí)，糾正“重制定、輕清理”的舊有觀念。在此，筆者不揣冒昧，提出三點(diǎn)建議：其一，把法規(guī)清理和立法后評(píng)估有效對(duì)接，發(fā)揮二者的合力作用?！傲⒎ê笤u(píng)估”也稱“立法后評(píng)價(jià)”，它是各地在實(shí)踐中探索的一種有益做法，通過(guò)定期、不定期地對(duì)已制定法規(guī)的執(zhí)法效果、社會(huì)滿意度的調(diào)研評(píng)判，從而對(duì)法規(guī)做出評(píng)價(jià)。筆者認(rèn)為，可以將立法后評(píng)估作為法規(guī)清理的前置程序之一，這樣既可以避免以往在評(píng)估后缺失處置結(jié)論的尷尬，又能使法規(guī)清理增附更多的科學(xué)性、民主性。其二，合理設(shè)置法規(guī)清理的周期。法規(guī)清理周期的設(shè)置應(yīng)考慮到多方面因素，周期過(guò)短，頻頻清理，有悖于法律的穩(wěn)定性；周期過(guò)長(zhǎng)，甚至對(duì)一些明顯失去效用的“死法”還任其存在，有損于法律的嚴(yán)肅性。考慮到目前各級(jí)立法機(jī)關(guān)的任期制，筆者以為，以“五年”作為法規(guī)清理的周期是可行的。說(shuō)明一點(diǎn)，雖然“五年”正好是一屆任期，但并不意味著法規(guī)清理針對(duì)的只是本屆內(nèi)制定的法規(guī)，現(xiàn)實(shí)的操作應(yīng)是累積滾動(dòng)式的，以“五年”作為清理周期只是強(qiáng)調(diào)在每一屆任期內(nèi)，立法工作至少要包括法規(guī)清理的內(nèi)容。其三，不斷總結(jié)和積累經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)專業(yè)人才，在未來(lái)?xiàng)l件成熟時(shí)可考慮成立專門(mén)的法規(guī)清理機(jī)構(gòu)。雖然法規(guī)清理從屬于立法工作范疇，現(xiàn)行體制下這一工作也是由各級(jí)立法機(jī)關(guān)的法制工作部門(mén)一體承擔(dān)的，但法規(guī)清理和制定法規(guī)畢竟有所不同，其所針對(duì)的對(duì)象乃至工作思路、思維方式都要有所改變，它的專業(yè)性將會(huì)越來(lái)越強(qiáng)。所以，至少在法制工作部門(mén)內(nèi)成立相關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是有意義的，也不難做到。

（作者單位：吉林省人大財(cái)經(jīng)委）