陳曉明

如何發(fā)揮制度的優(yōu)勢，一直是我們熱議的話題。在2013年3月的全國“兩會”上，全國人大常委會工作報告強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮“三個優(yōu)勢”：即黨是中國特色社會主義事業(yè)堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心的政治優(yōu)勢，國家一切權(quán)力屬于人民的制度優(yōu)勢，國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制原則的體制優(yōu)勢，引起了與會代表、社會輿論和新聞媒體等各方面的廣泛關(guān)注和討論[1]。筆者認(rèn)為，民主制度只是一種被設(shè)計(jì)出來的外在制度，而扎根其內(nèi)的公民個體的權(quán)利和意識才是民主的根本基礎(chǔ)。發(fā)揮民主制度優(yōu)勢，不但要提升人大行使職權(quán)的質(zhì)量，當(dāng)前更重要的是必須強(qiáng)化制度的“內(nèi)功”，著眼于民主基礎(chǔ)或民主“基因”即公民權(quán)利的培育和激活。如果不突出強(qiáng)調(diào)對每個公民個體權(quán)利的敬畏、落實(shí)和神圣不可侵犯，民主制度優(yōu)勢就會成為無本之木，日益褪色，難接地氣。基于此，筆者就如何更好發(fā)揮國家一切權(quán)力屬于人民的制度優(yōu)勢與公民權(quán)利的激活，談幾點(diǎn)認(rèn)識和思考。

從國家制度層面上看，在我國，國家一切權(quán)力屬于人民的制度優(yōu)勢，說到底就是人民代表大會制度的優(yōu)勢。小平同志曾經(jīng)指出：我們國家的制度有個最大的優(yōu)越性，就是干一件事情，一下決心，一作出決議，就立即執(zhí)行，不受牽扯。并說，這是我們的優(yōu)勢，我們要保持這個優(yōu)勢，不照搬別國政治體制的模式[2]。近60年來，我國的人民代表大會制度不斷得到鞏固和完善，顯示了強(qiáng)大的生命力和巨大的優(yōu)越性。尤其對我們這樣一個人口眾多的大國來說，這一點(diǎn)毋庸置疑。同時，對一個現(xiàn)代民主國家來說，認(rèn)識和評價一個國家制度的優(yōu)勢，最本質(zhì)、最核心的價值標(biāo)準(zhǔn)，是看它能否實(shí)現(xiàn)和保障國家一切權(quán)力屬于人民，并使這個權(quán)力在每個公民個體的合法權(quán)利上能否得到具體實(shí)現(xiàn)和保障。

從憲法法律的角度上看，我國憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！痹谖覈?，人民，只有人民，才是國家和社會的主人。一切權(quán)力屬于人民，揭示了我們的國家制度的核心內(nèi)容和基本準(zhǔn)則。人民當(dāng)家作主的途徑和形式多種多樣，最根本、最重要的是掌握國家政權(quán)、行使國家權(quán)力。我國人口13億多，人民掌握國家政權(quán)、行使國家權(quán)力不可能都直接掌握、直接行使，必須按照憲法法律的要求，通過一定的組織形式和制度來實(shí)現(xiàn)、來保證。依據(jù)我國憲法法律，人民代表大會制度主要從以下三個方面確保了人民當(dāng)家作主：一是各級人大都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督；二是各級人大及其常委會集體行使職權(quán)，集體決定問題，集中人民的共同意志，代表人民的根本利益；三是國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。由此，我國在國家頂層設(shè)計(jì)上以憲法法律的形式保證了人民當(dāng)家作主的制度優(yōu)勢，人民代表大會制度近60年的發(fā)展歷程也充分證明了其優(yōu)勢。

但是，漫漫歷史長河中，60年歷程又何足掛齒，我們所批判的中國歷朝歷代的專制，二三百年一個興亡更替的周期也不在少數(shù)。所謂“天下理無常是，事無常非”[3]。曾經(jīng)的優(yōu)勢不意味永遠(yuǎn)優(yōu)勢。民主作為一種國家形態(tài)、國家制度，只是一種被設(shè)計(jì)出來的外在制度，而扎根其內(nèi)的公民個體的權(quán)利和意識才是民主的根本基礎(chǔ)。民主制度的優(yōu)勢如果不通過公民具體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)得以落實(shí)，就會日益褪色；如果不突出強(qiáng)調(diào)對每個公民個體權(quán)利的敬畏，就會日益成為無本之木；如果不高揚(yáng)每個公民個體權(quán)利的神圣不可侵犯，就會始終難接地氣。在當(dāng)下，我們所稱道的人民當(dāng)家作主的民主，以及國家一切權(quán)力屬于人民的制度，要避免歷史周期的興亡更替，除要提升人大行使職權(quán)的質(zhì)量外，當(dāng)前更重要的是必須從強(qiáng)化制度的“內(nèi)功”開始，也即著眼于民主基礎(chǔ)或民主“基因”即公民權(quán)利的培育和激活才更有意義、更有生命力，人民民主才有了扎實(shí)的基礎(chǔ)，我們的制度優(yōu)勢才得以具體發(fā)揮出來、永不褪色，中國特色社會主義政治發(fā)展道路才能越走越寬闊。由此，筆者認(rèn)為，當(dāng)前最重要的，要突出強(qiáng)化三方面。

第一，國家公共權(quán)力及其行使者都要敬畏公民權(quán)利。無論立法者、執(zhí)法者、司法者以及其他一切公權(quán)力的行使者，都必須對公民權(quán)利樹立敬畏之心，這是我國國家一切權(quán)力屬于人民的制度的內(nèi)在要求。按照我國憲法和法律，公民依照法律程序，把部分權(quán)利“委托”或“讓渡”出去后，仍保留了公民部分權(quán)利，這些權(quán)利分基本權(quán)利和一般權(quán)利。基本權(quán)利是憲法規(guī)定的權(quán)利，是最高層次的權(quán)利；一般權(quán)利是法律權(quán)利，是基本權(quán)利的具體化。無論公民的基本權(quán)利還是一般權(quán)利的法律權(quán)利，都對國家公共權(quán)力有一個嚴(yán)格的約束力，這既表現(xiàn)為對于立法機(jī)關(guān)的約束，又表現(xiàn)為對司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的約束。所有的國家機(jī)關(guān)公職人員履行職責(zé)的時候，不得違背公民權(quán)利保護(hù)的要求和依法實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的原則，都必須把尊重、敬畏和保護(hù)憲法法律規(guī)定的公民權(quán)利作為最基本準(zhǔn)則，不能隨意越界，一旦越界，必須引發(fā)嚴(yán)重法律后果或國家賠償程序。這既是公民權(quán)利能否得到保護(hù)的基本底線，也是衡量一個現(xiàn)代民主國家是否堅(jiān)守一切權(quán)力屬于人民、是否體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的基本判斷標(biāo)準(zhǔn)。然而，在現(xiàn)實(shí)政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等領(lǐng)域，公共權(quán)力怠慢、漠視甚至嚴(yán)重?fù)p害憲法法律賦予公民權(quán)利的現(xiàn)象仍然很多，正在蠶食著制度優(yōu)勢的肌體。如果說，曾經(jīng)引起廣泛關(guān)注的孫志剛案件引發(fā)的對公民權(quán)利的漠視，換來了國家和地方有關(guān)收容審查制度的廢除，還讓人們看到人民當(dāng)家作主國家對公民權(quán)利的尊重、對國家理性糾錯機(jī)制的希望，那么，1995年被河北省高級人民法院以故意殺人罪、強(qiáng)奸罪判決并立即執(zhí)行死刑的聶樹斌案，當(dāng)10年后真兇出現(xiàn)并交代這一犯罪事實(shí)時卻仍遲遲得不到平冤，這個案件至今近20年懸而未決，則極大地?fù)p害了司法權(quán)威，使國家政法機(jī)關(guān)的臉面丟盡，被耗掉的不僅僅是人民群眾心中的司法正義，更是公眾對人民當(dāng)家作主國家的信任和民心。這個案子，社會關(guān)注度之大，引起高層重視也是前所未有。2013年2月，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)，要回應(yīng)人民群眾對司法公正公開的關(guān)注和期待，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。正如俗話說的，小洞不補(bǔ)，大洞二尺五。往往是小問題中蘊(yùn)含著大問題。沒有一切國家機(jī)關(guān)、國家公權(quán)對公民權(quán)利的敬畏，就沒有人民對國家一切權(quán)力屬于人民的心理認(rèn)同。公民權(quán)利至上，這是我國行使公共權(quán)力時應(yīng)當(dāng)恪守的根本原則。敬畏公民權(quán)利，這應(yīng)當(dāng)成為國家機(jī)關(guān)公職人員行使權(quán)力的最基本態(tài)度?？梢哉f，敬畏公民權(quán)利，就是敬畏憲法法律，就是敬畏人民代表大會根本政治制度，就是敬畏人民當(dāng)家作主的國家本質(zhì)。

第二，要有擴(kuò)大公民權(quán)利的胸懷和膽識。現(xiàn)代民主與封建專制的重大區(qū)別，就在于前者以個體為本位，后者以統(tǒng)治者為本位；前者專注個體的權(quán)利，后者強(qiáng)化統(tǒng)治者的權(quán)力；前者沒有明確的統(tǒng)治與被統(tǒng)治之別，統(tǒng)治的合法性源于公民的授權(quán)，后者卻把統(tǒng)治者與人民置于無可調(diào)和的對立面。反映在對待公民權(quán)利和智慧的態(tài)度上，以公民個體為本位，則會尊重個體的價值和尊嚴(yán)，因而必然會把培養(yǎng)、激發(fā)和擴(kuò)大公民的權(quán)利和智力放在首位。依民主制的合理邏輯，公民權(quán)利、公民智力的發(fā)展與國家的安康是相輔相成的。但依封建專制的眼光，將民智的開啟視為危及統(tǒng)治的禍因，民眾的愚蠢才是國家穩(wěn)定的可靠保障，“愚民術(shù)”恰是其邏輯結(jié)果。所謂“民之難治，以其智多”[4]。當(dāng)然，中國文化博大精深，無數(shù)志士仁人中不缺乏獨(dú)具慧眼者。被稱為明朝“一哥”的王陽明，就著眼于提升民德，開發(fā)民智，提倡人人都可成“知行合一”“致良知”的圣賢。只可惜其學(xué)說在當(dāng)時曾一度被稱為“偽學(xué)”遭受禁錮，卻被日本人搶先學(xué)到手，成了日本明治維新的精神先鋒，引領(lǐng)日本邁上工業(yè)革命步伐，從此跨入發(fā)達(dá)資本主義國家行業(yè)。而對這一點(diǎn)看得精辟入里的，則體現(xiàn)在梁啟超的那一聲痛哭之中。在致其友人徐佛蘇的信中，梁啟超曾經(jīng)寫道：“我國萬事不進(jìn)步，而獨(dú)防民之術(shù)乃突過于先進(jìn)國，此真可為痛哭也?！盵5]只有在現(xiàn)代民主國家，才有資格和自信把公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)、把制約公權(quán)力的公民權(quán)利，看成國家和社會穩(wěn)定的重要基石和本質(zhì)內(nèi)容。特別是在信息時代成長起來的新一代越來越睿智的社會公眾面前，有膽識善用群眾智慧、借力公民權(quán)利，國家一切權(quán)力屬于人民的制度優(yōu)勢才能得到落實(shí)，人民當(dāng)家作主的國家本質(zhì)才能彰顯其源源不斷的原動力和生命力?？尚牢康氖牵瑥狞h的十五大到黨的十八大，我們黨的最高文件都一直強(qiáng)調(diào)，人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心，要以保證人民當(dāng)家作主為根本，以增強(qiáng)黨和國家活力、調(diào)動人民積極性為目標(biāo)，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。正如當(dāng)前大家所熱議的，習(xí)近平總書記在勾勒出國家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福的中國夢的美好圖景時明確強(qiáng)調(diào)，“中國夢歸根到底是人民的夢，必須緊緊依靠人民來實(shí)現(xiàn)”。這不僅僅闡明了中國夢的核心價值，也指明了中國夢的動力源泉?！靶『佑兴蠛訚M”，正揭示了國家發(fā)展進(jìn)步的動力機(jī)制。每個人的自由發(fā)展是一切人自由發(fā)展的條件，個體夢想的實(shí)現(xiàn)，正是國家夢想實(shí)現(xiàn)的重要前提和必備條件。堅(jiān)持國家一切權(quán)力屬于人民的制度優(yōu)勢，要求我們經(jīng)濟(jì)、政治和社會生活各個層次、各個方面、各個領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在我們這樣的國家制度、國家本質(zhì)的背景下，我們應(yīng)當(dāng)而且必須要有這樣的勇氣、這樣的膽識和這樣的自信。

第三，要努力營造公民能夠有效批評監(jiān)督權(quán)力的氛圍，讓每個公民都成為權(quán)力關(guān)進(jìn)制度里的“監(jiān)督員”和“守門人”。公共權(quán)力本來就是人民所賦予的，接受公民的批評監(jiān)督自然是人民當(dāng)家作主國家的題中應(yīng)有之意。孟德斯鳩說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！盵6]這是基于權(quán)力和人性自身的弱點(diǎn)使然。對此，恩格斯也指出：“人來源于動物界這一事實(shí)已經(jīng)決定了人永遠(yuǎn)不能擺脫獸性。所以問題永遠(yuǎn)只能在擺脫得多些或少些，在于獸性和人性程度上的差異?！盵7]毛澤東在60多年前回答黃炎培關(guān)于如何跳出歷代王朝“其興也勃焉、其亡也忽焉”的周期率時說，“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息?！边@就是要把實(shí)現(xiàn)人民民主作為跳出歷史興亡周期率的根本途徑。幾千年中國歷史長河中，歷朝歷代封建王朝為什么不能跳出興亡的周期率？正是權(quán)力缺乏公民權(quán)利的有效監(jiān)督而被無限化、私有化和極端化，最后踏上不歸路，成為權(quán)力自身的掘墓人。鄧小平曾尖銳指出，“一個革命政黨，就怕聽不到人民的聲音，最可怕的是鴉雀無聲”[8]，并警告說，黨的“真正優(yōu)勢要表現(xiàn)在群眾擁護(hù)上。把優(yōu)勢建筑在權(quán)力上是靠不住的”[9]。我們對美國在國際事務(wù)中表現(xiàn)出的傲慢與霸道都深有同感，但我們不一定知道美國政府在面對國內(nèi)民眾時的謙遜甚至卑恭的態(tài)度。美國1776年通過的《獨(dú)立宣言》、1787年通過的憲法，以及1791年通過的《權(quán)利法案》等，從制度上宣布了美國公民神圣而不可剝奪的生命權(quán)、自由權(quán)和追求幸福等諸多的公民權(quán)利，更是從制度上對美國政府的公共權(quán)力進(jìn)行了根本性的限制。在面對每個公民都對權(quán)利充滿認(rèn)同感、自豪感和神圣感的國內(nèi)民眾面前，政府只能謙遜甚至卑恭地服務(wù)，否則只能導(dǎo)致其政府行為的合法性危機(jī)。這顯然應(yīng)了中國的一句古訓(xùn)：只有內(nèi)仁才能外霸。國家要真正強(qiáng)大，必須要讓國家公共權(quán)力在人民面前失去傲慢、變得謙遜甚至卑恭。況且，在現(xiàn)代民主社會，國家權(quán)力與公民權(quán)利常常是此消彼長，以權(quán)利制約權(quán)力有充足的原動力，有時會起到超出預(yù)期的效果和威力。只有建立在公民權(quán)利的廣泛監(jiān)督之下，公共權(quán)力才有可能變得非常謙遜甚至卑恭。習(xí)近平總書記指出，“要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制?！边@真是金石之音，振聾發(fā)聵、使人警醒。把國家一切權(quán)力屬于人民的制度優(yōu)勢發(fā)揮好，就是要在制度和實(shí)踐的各個層面，使公共權(quán)力的行使必須真正對人民負(fù)責(zé)并受人民監(jiān)督。在人民代表大會這個根本政治制度下，完全有條件也應(yīng)當(dāng)讓每個公民都成為權(quán)力關(guān)進(jìn)制度里的“監(jiān)督員”、“守門人”。如此，國家一切權(quán)力屬于人民的制度優(yōu)勢、人民當(dāng)家作主的國家本質(zhì)才能如愿、有效而又自豪地展現(xiàn)在國人和世人面前。

注釋：

[1]2013年3月9日北京市人大常委會主任杜德印在審議全國人大常委會工作報告時，建議要認(rèn)真研究人民代表大會的制度優(yōu)勢，“人大不能挾制度和黨委爭權(quán)力、爭地位”，引起與會代表、社會輿論和新聞媒體的廣泛關(guān)注和討論。參見3月10日《新京報》《北京晨報》等。

[2][8][9]《鄧小平文選》第3卷第240～241頁、第2卷第144～145、第1卷第10頁。

[3]引自《列子·說符》。

[4]引自《老子·道德經(jīng)》。

[5]《梁啟超年譜長編》第493頁。

[6]孟德斯鳩：《論法的精神》。

[7]《馬克思恩格斯選集》第三卷， 第140頁。

（作者單位：廣東省人大常委會辦公廳研究室）