段發(fā)達

黨的十八大報告提出了“加強對政府全口徑預算決算審查和監(jiān)督”，這是首次在黨代會的報告上對預算審查和監(jiān)督工作提出如此具體的要求，充分說明了做好這項工作的必要性和緊迫性，也引起了社會各界的高度關注。那到底應該如何來理解這一精神，如何來貫徹落實這一要求，才能夠更快更好地實現這一目標呢？筆者對這些問題進行了分析、探討，從地方實際操作的角度提出了個人的一些意見。

應該如何來理解

這一要求，從廣義上理解，就是人大要依法采取行之有效的措施，對政府性所有收支的預算安排、資金使用和效益情況進行審查和監(jiān)督，并向社會公開。從實際工作情況來理解，就是要依法將政府的公共財政預算、政府性基金預算、社?；痤A算、國有資本經營預算和決算納入人大的審查和監(jiān)督范疇，并提高監(jiān)督效果，對地方來說，還應該包括政府性債務的預算決算。如果從預算審查監(jiān)督的現實需要來理解，就是要把握住兩個關鍵詞，一是“加強”，二是“全口徑”。筆者主要從這方面進行分析。

黨的十八大之所以提出了“加強”，其實說明了兩個層面的意思：一是近年來，各級人大在預算審查監(jiān)督工作中依法積極探索，取得的成績得到了黨委肯定，努力的方向符合黨委要求；二是各地雖然取得了一定成效，但這并不是說已經做得很好了，在一些方面做得還不夠，還不能滿足社會主義民主政治建設和依法治國的需要，還沒有完全實現憲法和法律關于預算審查監(jiān)督的精神，還應改進工作，增強監(jiān)督實效?！叭趶健痹谶@里的本意是政府性的所有收支，包括了地方每一塊預算的所有收支，它的提出也包含了兩方面的意思：一是以前還沒有做到對政府性所有收支的預算決算進行審查監(jiān)督；二是以后要改變思路、改進工作，依法督促政府編制全口徑的預算決算，行使好審查和監(jiān)督的權力。

為了更好地落實這一要求，各有關方面還應該明白一點，這是黨中央向全國人民做出的承諾，向全黨提出的要求，也意味著，做好這項工作，不僅是各級人大的事，也是各級黨委、政府要做的事。

目前是怎么做的

把目前地方開展預算審查監(jiān)督的實際情況分析清楚，有助于我們充分認識實際和目標之間的差距，引發(fā)新的思考，明確新的努力方向。我們知道，從2013年開始，全國人大審查和批準了國務院提出的公共財政預算、政府性基金預算、社?；痤A算和國有資本經營預算，從總體上開始實現了全口徑的審查和批準，今后的重點將轉向提高預算審查監(jiān)督的質量和效率上。因此，本文主要從地方的角度來分析。

一、從預決算編制來看?，F行預算法規(guī)定，預算編制屬于行政機關的職權，由各級人民政府編制、提交人大審查、批準。應該說，近幾年來預算的完整性得到增強，但是，也要看到，各地提交人大審查預算的類型還不一致，有的地方只提交了公共財政預算，有的地方提交了公共財政預算和政府性基金預算，也有的地方從總體上提交公共財政預算、政府性基金預算、社?；痤A算和國有資本經營預算。如果再從各地編制預算的廣度和深度分析，都遠遠不能滿足人大審查和監(jiān)督的要求，尤其是后3本預算在這方面的情況表現得更加突出。還有一個共性的問題，這就是幾乎所有的地方都沒有編制政府性債務預算，雖然有的地方將中央代發(fā)的地方政府債券和償還債務的利息納入了公共財政預算，也有的地方將融資平臺公司償還貸款的少量利息等債務納入了公共財政預算，但都是極小的一部分。從決算來說，目前，多數地方提交審議的決算僅為公共財政決算（有的地方同時提交了部門決算），并且內容上還不如年初預算詳盡，對應性也不強。因此，我們可以得出一個結論，各級地方政府還沒有向人大提交全口徑的政府預算和決算。

二、從審查批準來看。審查批準預算決算，是憲法和法律賦予人大及其常委會的一項重要職權，預算法規(guī)定了“縣級以上地方各級人民代表大會審查本級總預算草案及本級總預算執(zhí)行情況的報告；批準本級預算和本級預算執(zhí)行情況的報告”。目前，雖然多數地方法規(guī)（預算審查監(jiān)督條例等）對審查的時間和程序作出了明確規(guī)定，但是各地普遍做不到完全按照要求開展這項工作，表現最為突出的是審查的時限方面。比如多地規(guī)定了政府財政部門應在人代會舉行的45日前將預算草案的主要內容向人民代表大會財政經濟委員會報告，并提交本級總預算草案、本級預算草案和部門預算草案，還規(guī)定了人大要向政府財政部門書面反饋審查意見的要求。應該說，法規(guī)的規(guī)定為初審創(chuàng)造了一定條件。而實際上，各級政府擬提交的預算草案經過政府常務會、黨委常委會決策后，很多地方都不能達到這一時間要求，有的地方人大甚至只能在開會前的15天左右收到預算草案和報告，人大財經委初步審查的時間遠遠不夠，根本來不及細細地審查預算安排是否符合各地實際，是否滿足了人民群眾的迫切需要，只能按照中央經濟工作會議和各級黨委的精神，依靠財政提供的大數，形成一個審查報告，充分肯定政府上年的預算執(zhí)行情況和今年預算安排，提出批準預算的建議，再從宏觀上分析預算編制和管理方面存在的一些問題，中肯地提出一些改進工作的意見，寄希望于來年會更好。我們再從人大代表的審查過程來分析，政府提交的預算到了人代會上，代表在僅有的半天、一天時間里，面對復雜的預算草案（政府預算和部門預算），要看懂都不容易，更不要說提出什么修正預算的建議了。還有更重要的一點，現在的人大代表多數是黨政官員，提交人代會的預算草案就是由他們主導形成的，讓大家自己監(jiān)督自己，這是很難的一件事情，即使真有代表發(fā)現了應該修正的地方，在現有的議事程序下，也難以實現。就是這樣，最終形成了一種各方認可的慣例，政府提出的預算順利地得到了批準。另外，在批準過程中有一個細節(jié)應引起關注，這就是各地批準的決議的最后面都有一句話“批準?。ㄊ校┘夘A算”，已沿用多年，筆者認為，批準的是本級公共財政預算、政府性基金預算、社?；痤A算和國有資本經營預算，還是只批準了其中一種、兩種，從文理上顯得不夠明確。

預算法規(guī)定“審查和批準本級預算的調整方案，審查和批準本級政府決算”是各級人大常委會的職責，在實際操作過程中，各地的做法基本上與上述人大審查批準預算草案的程序和結果是一樣的，只是在審查批準決算時，有一個明顯的特點，即常務委員會每年審查和批準決算的同時，要聽取和審議本級人民政府提出的審計機關關于上一年度預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告，這是從法律層面為常委會審查批準決算提供幫助，這一規(guī)定在各地普遍得到遵守。但是，仍有兩方面的問題有必要引起重視：一是各級地方政府為了保證其決算得到批準，提交人大常委會審議的審計工作報告的全面性在有的地方沒有得到很好保證，在批準程序的頂層設計上還有待完善；二是每年的審計工作報告中，都反映了預算執(zhí)行存在的許多問題，不少資金沒有發(fā)揮出應有的效益。從法理上講，既然有這么多問題，人大常委會就可以不批準，即使批準也應該有一些制約性措施，督促政府改進工作，可實際上，并沒有做到這一步。

因此，我們可以得出一個結論，人大及其常委會審查批準預算決算與全口徑的要求還有不小的差距，多數地方目前主要還停留在程序層面，監(jiān)督的制衡作用并沒有得到很好發(fā)揮。

三、從監(jiān)督預算執(zhí)行來看。預算法規(guī)定，縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督本級總預算的執(zhí)行，結合常委會監(jiān)督法規(guī)定，監(jiān)督的主要方式就是聽取和審議預算的執(zhí)行情況報告，以及詢問和質詢、特定問題調查。目前，各地最常用的方式，還是聽取和審議預算的執(zhí)行情況報告。近年來，各地在監(jiān)督預算執(zhí)行方面，圍繞提高監(jiān)督實效，積極地進行了一些探索，努力實現法律意圖。如云南省2010年11月審議通過的監(jiān)督法實施辦法，規(guī)定了可以對重大建設項目、社會普遍關注的資金和項目采取視察、檢查、調查等形式進行跟蹤監(jiān)督；可以要求本級人民政府責成審計機關對社會普遍關注的資金和項目、關系國計民生的資金和項目開展專項審計，并向本級人大常委會報告審計結果；以及可以請會計師事務所、審計師事務所等中介機構或者有關專家提供咨詢和技術服務，從法律層面解決了如何監(jiān)督、提高監(jiān)督實效的問題，這不可謂不是一個突破。另外，陜西、云南選擇部分部門對其部門預算編制、執(zhí)行到決算的全過程進行為期一年的跟蹤監(jiān)督，也取得了較好效果。目前存在的主要問題是，人大監(jiān)督的重點還側重于地方公共財政預算，對政府性基金預算、社?；痤A算、國有資本經營預算涉足較少，政府性債務資金的使用情況基本上屬于人大監(jiān)督的盲區(qū)。還有一個令人擔心是，諸如上述地方法規(guī)規(guī)定的監(jiān)督手段到底能不能落實。監(jiān)督方式應該如何推進？以及監(jiān)督結果應該如何應用等一系列問題有待在實踐中予以解決。因此，我們可以得出一個結論，各地人大及其常委會對預算執(zhí)行情況監(jiān)督的方向已經基本明確，只是還沒有做到對全口徑的預算決算進行監(jiān)督，今后的關鍵是監(jiān)督的范圍能不能做到全覆蓋，現有的法規(guī)能不能落實到位、能不能真正發(fā)揮作用。

應該如何貫徹落實

地方要落實好黨的十八大關于“加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督”，這是一項涉及方方面面的系統(tǒng)工程，既不能一蹴而就，也不能停步觀望，需要在各級黨委的領導下穩(wěn)步推進，筆者認為，各有關方面可以結合自身職責、各地實際，試著從以下三個階段著手。

一、準備階段。這個階段主要應解決好法律依據和觀念轉變等方面的基礎性問題。一是法律依據問題。預算法在修改過程中應該把黨的十八大關于“加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督”的要求體現在條款中。具體就是，各級政府應當編制包括公共財政、政府性基金、國有資本經營、社?；鸬人惺罩У念A算和決算，提交人大及其常委會審查批準，接受監(jiān)督；對地方政府舉債的問題，也應有鮮明的觀點，從法規(guī)層面作些引導，筆者還是主張開個口子，實行比較嚴格的審批和監(jiān)督；另外，為了提高人大審查監(jiān)督的有效性，還應該賦予其對政府提交預算一定的修正權，反過來也有利于人大改進工作。各地也要積極發(fā)揮地方立法的靈活性，積極探索如何審查、如何監(jiān)督的問題，保證人大對預算的監(jiān)督能夠真正地發(fā)揮作用，實現憲法和法律意圖。二是思想意識問題。這是一個最廣泛而又最難解決的問題，涉及黨委、政府和人大三方面。關于各級黨委，應牢固樹立依法執(zhí)政的理念，統(tǒng)籌協(xié)調好各方關系，督促落實好憲法關于國家行政機關由人民代表大會產生，對它負責，受它監(jiān)督，以及人大審查批準預算的規(guī)定，領導人大依法監(jiān)督好政府預算、政府依法接受人大監(jiān)督預算，把政府編制的預算、決算真正地交給人大審查、批準，自覺接受人民監(jiān)督；關于各級政府，要牢固樹立依法執(zhí)政的理念，把人大及其常委會的監(jiān)督作為建設法治政府、法治社會，提高行政水平的推動力，確保預算安排更加符合人民利益，減少資金使用過程中違法違規(guī)現象的重大舉措，依法自覺接受監(jiān)督；關于各級人大，要牢固樹立依法監(jiān)督的理念，樹立監(jiān)督是為了督促政府改進工作、管好用好資金、實現人民利益最大化的觀念，按照憲法和法律規(guī)定、黨委要求，正確理解和認識全口徑的精神，積極探索提高監(jiān)督效果的方式、方法，構建一種黨委領導下對預算有效監(jiān)督的機制。

二、起步階段。這個階段的重點應該是實施全口徑預算決算，處理好在實際工作中“如何開始”的問題。在2013年的人代會上，國務院已開始向全國人大提交了公共財政、政府性基金、社保基金、國有資本經營預算，對中央來說，總體上做到了全口徑編制和審查，國家相關部門應該也會對地方提出一些具體的要求，這對地方將會起到極大的示范和推動作用，地方各級人大和政府應該都會效仿中央的做法，向這一目標做出積極努力。因此，各級人大預算審查監(jiān)督機構的主要任務就是要依法督促政府編制好這4本預算、決算，并改進審查和監(jiān)督，提高監(jiān)督實效?？勺盥闊┑氖?，地方和中央有一個不同之處，地方還有各種不合法、但實際存在的政府性債務，這一塊在地方金額比較大、社會關注度比較高，也是比較容易出問題的一類資金。因此，如何將其納入人大監(jiān)督視野，是目前最迫切需要解決的一個問題，也是實現全口徑目標最難的一步。筆者認為，在預算法沒有突破或者地方債務納入預算管理缺乏明確規(guī)定前，可以嘗試以下三種做法，一是按照監(jiān)督法規(guī)定，人大常委會可以每年聽取和審議政府關于債務安排使用情況的專項報告，督促政府把這些錢用好，并向社會公開，接受社會監(jiān)督；二是用地方立法的方式，把地方政府性債務納入人大監(jiān)督范圍，明確一些具體的監(jiān)督方式，加強對資金使用情況的監(jiān)督；三是要求政府每年向人代會報告擬舉借債務的情況，提請代表審議和審查，把舉債的原因、金額、方式講清楚，接受人民監(jiān)督。雖然，上述這些做法可能不完善，但是在現有法律框架內，監(jiān)督總比不監(jiān)督好，公開總比不公開好，畢竟向全口徑的目標邁出了艱難的一步。

三、完善階段。這個階段的重點應該放在如何加強監(jiān)督和完善工作這個層面，促使各級政府增強預算編制的完整性，促使各級人大提高預算監(jiān)督的水平。一是各級黨委應該按照黨的十八大關于“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力”的要求，提高基層人大代表特別是工人、農民、知識分子代表比例，降低黨政領導干部代表比例，創(chuàng)造一定的條件，從議事程序上保證代表能夠完全從人民利益的角度監(jiān)督政府的預算安排和資金使用情況。二是各級政府部門應該逐步轉變行政方式，按照中長期規(guī)劃或者行業(yè)規(guī)劃，提前做好工作計劃，安排好下年度組織實施的項目，進一步細化公共財政預算編制，尤其是項目支出預算應該基本細化到項目，自覺遵守先有預算后有支出的基本原則，按照預算法的要求維護好人代會批準預算的嚴肅性，同時政府性基金、社?；稹匈Y本經營預算的編制也應該基本達到公共財政預算決算的編制水平，讓代表基本能夠看清錢從哪里來，用到哪些項目上，為什么要花這么多，效果怎么樣等方面的問題，便于大家審查、批準。三是各級人大應該按照憲法、預算法的規(guī)定，秉承一個信念，只要是法律規(guī)定的、黨委要求的、符合人民利益的監(jiān)督事項，就應該積極地去探索，大膽地去嘗試，努力地去做，充分發(fā)揮人大監(jiān)督的積極主動性，提高監(jiān)督效果；要通過地方立法的方式把在起步階段取得的一些好做法、好經驗固定下來，把編制和審查全口徑預算決算的要求體現出來，把可以采取有效手段、組織有效力量實施部門預算決算審查監(jiān)督的方式明確下來，把代表和群眾對預算決算審查監(jiān)督的作用發(fā)揮出來。

地方落實黨的十八大關于“加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督”的要求，說難就難，因為它涉及政治體制改革、行政管理體制改革的方方面面，關乎社會關注的諸多熱點、難點問題，以及有關法律規(guī)定不明確等方面的困難。說簡單也簡單，因為，只要各級政府按照中央的要求，開始編制全口徑的預算決算，逐步把地方政府性債務提交人大監(jiān)督，每年完善一點，用不了多長時間，全口徑編制的目標也就慢慢實現了；只要各級人大依法加強對預算決算的審查監(jiān)督，積極探索有效的方式把“怎么監(jiān)督”這個問題解決掉，把人大代表的作用發(fā)揮出來，努力回應公眾關注的資金安排和使用情況，監(jiān)督實效也肯定會得到增強。

（作者單位：云南省人大常委會預算工委）