祖海芹　趙艷霞　杜宏巍　連紅軍

摘 要：土地的節(jié)約和集約利用問題是農(nóng)村新民居建設(shè)的核心問題之一。文章從新民居建設(shè)的土地政策問題研究入手，結(jié)合對河北省農(nóng)村新民居建設(shè)中節(jié)約、集約用地情況的分析，提出了基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的農(nóng)村新民居建設(shè)節(jié)地建議：實施不同村莊分類發(fā)展，加強新民居建設(shè)用地規(guī)劃；樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展理念，制定農(nóng)村新民居建設(shè)節(jié)地制度；創(chuàng)新節(jié)約用地增值收益分配模式，激勵農(nóng)村新民居建設(shè)節(jié)地行為。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村新民居；公共政策；節(jié)約用地；增值收益分配

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2013）07-0074-03

新民居建設(shè)是改善農(nóng)村人居環(huán)境的現(xiàn)實需要，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的有效途徑，其作為推動城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的重要力量，也是在農(nóng)村踐行科學發(fā)展觀的有效載體。其中，土地節(jié)約集約利用問題是新民居建設(shè)的核心問題之一。樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展理念、制定農(nóng)村新民居建設(shè)節(jié)地制度，創(chuàng)新節(jié)約用地增值收益分配模式，激勵農(nóng)村新民居建設(shè)節(jié)地行為，具有十分重要的實踐指導意義。

一、農(nóng)村新民居建設(shè)的土地政策

公共政策是公共權(quán)力機關(guān)在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中，依據(jù)特定時期的目標、經(jīng)由政治過程所選擇和制定的行為準則。農(nóng)村新民居建設(shè)的土地政策就是政府在農(nóng)村新民居建設(shè)過程中對土地這種生產(chǎn)要素及其增值收益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中，依據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和全面加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)的目標，經(jīng)由各級利益主體參與的政治過程所選擇和制定的行為準則。

1.新民居建設(shè)用地政策的核心內(nèi)容及政策目標。當前我國農(nóng)村新民居建設(shè)用地政策的核心內(nèi)容是： 在確保耕地和基本農(nóng)田總量不減少、質(zhì)量不降低、建設(shè)用地總量不增加的前提下，經(jīng)批準新民居建設(shè)可先占一部分農(nóng)用地進行周轉(zhuǎn)，待村民入住新居后，將舊村址復墾，歸還周轉(zhuǎn)用地。同時按照舊村址復墾規(guī)劃，增加的耕地在歸還周轉(zhuǎn)用地、留足農(nóng)村發(fā)展用地后，其余部分可作為土地轉(zhuǎn)置換指標，置換城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

其政策目標是：依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。

2.新民居建設(shè)用地政策的執(zhí)行要求。新村規(guī)劃面積原則上應當控制在原村址面積的三分之二以內(nèi)；農(nóng)村居民人均占地面積原則上控制在120平方米以內(nèi)；居民建筑面積每戶不宜超過250平方米；一戶一宅。采取“先占后補”的辦法補充耕地面積為周轉(zhuǎn)用地面積的1.2倍；周轉(zhuǎn)用地不屬于新增建設(shè)用地不需要繳納新增建設(shè)用地有償使用費；周轉(zhuǎn)用地最多不超過50畝；使用年限為3—4年。

3.新民居建設(shè)用地政策的預期執(zhí)行效果。在新民居建設(shè)中，要將舊村址復墾為耕地，歸還周轉(zhuǎn)用地、留足農(nóng)村發(fā)展用地后，其余部分可作為土地置換指標，轉(zhuǎn)換城鎮(zhèn)建設(shè)用地。置換指標可以有償轉(zhuǎn)讓，原則上在縣域范圍轉(zhuǎn)讓。對確需在市區(qū)范圍內(nèi)進行置換的，必須經(jīng)省政府批準。置換指標的使用要把握好用地結(jié)構(gòu)和比例，統(tǒng)籌安排房地產(chǎn)開發(fā)、現(xiàn)代服務業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)項目用地。房地產(chǎn)開發(fā)項目中，要有一定比例的保障性住房、經(jīng)濟適用房、廉租房、中小戶型普通商品房。新民居建設(shè)節(jié)余出來的土地，不能用于“小產(chǎn)權(quán)房”。

二、河北省農(nóng)村新民居建設(shè)節(jié)約集約用地情況分析

1.河北省農(nóng)村住宅建設(shè)的現(xiàn)狀。隨著中國農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展和農(nóng)民收入水平的提高，廣大農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民建設(shè)住房、改善居住條件的愿望十分迫切。2009年河北全省農(nóng)村竣工房屋面積4450萬平方米，其中住宅面積4134萬平方米，占所有竣工房屋面積的92.90%。農(nóng)民用于居住的消費支出僅次于食品消費，居第二位。

通過1985-2009年河北省農(nóng)村住宅面積及住宅占所有住房面積比可以看出，從1985年到1997年，農(nóng)村住宅面積經(jīng)歷了增長—下降—增長—下降—增長的波動演進階段，從1998年到2009年處于基本穩(wěn)定階段。那么，住宅面積的增加，土地來源是什么？會不會影響耕地面積，能否達到新民居建設(shè)的政策執(zhí)行目標？

通過表1“河北省主要年份常用耕地面積變動情況”可以看出：河北省耕地總面積和人均常用耕地面積都在減少，主要原因就是建設(shè)占地。尤其是2008年，建設(shè)占地占耕地減少面積比重上升到43.66%。顯然，城市要發(fā)展，農(nóng)村要建設(shè)，耕地要保護，土地節(jié)約集約利用的問題十分關(guān)鍵。

2.河北省農(nóng)村新民居建設(shè)節(jié)約集約用地的理論分析。按照農(nóng)村新民居建設(shè)的要求，節(jié)約集約用地潛力很大。其主要計算方法如下：

方法一：從人均用地測算農(nóng)村新民居建設(shè)節(jié)約的用地

農(nóng)村居民點人均建設(shè)用地指標參照《鎮(zhèn)規(guī)劃標準》（GBS0188——2007），結(jié)合土地利用總體規(guī)劃確定表2，對照此表，將需計算地區(qū)人均實際建設(shè)面積與標準面積之差，乘以人口數(shù)，便是節(jié)約的用地。

方法二：從戶均宅基地規(guī)模測算節(jié)約的用地

根據(jù)國家及地方具體規(guī)定，確定合理戶均用地標準，用此標準和實際戶均用地面積并結(jié)合整理區(qū)域內(nèi)總戶數(shù)，即可計算出節(jié)約的用地。

3.河北省農(nóng)村新民居建設(shè)節(jié)約集約用地的實際效果。根據(jù)二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)，河北省村莊建設(shè)用地1761萬畝，人均占地達到295平方米，村莊建設(shè)用地占全部建設(shè)用地的58.4%。另外，全省不同程度存在“空心村”現(xiàn)象的村莊約有7500個，占全部村莊的15%左右，空心村面積平均在20%—30%左右，造成土地閑置浪費達60萬畝左右。

省國土資源廳按照國土資源部城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，提出了實行周轉(zhuǎn)用地政策。這一政策的主要內(nèi)容就是對列入省級新民居示范村的，經(jīng)批準可先占一部分農(nóng)用地進行新村建設(shè)，待村民入住新居后，將舊村復墾，再歸還周轉(zhuǎn)用地。同時規(guī)定，新民居建設(shè)中，在將舊村址復墾為耕地、歸還周轉(zhuǎn)用地、留足農(nóng)村發(fā)展用地后，其余部分可作為增減掛鉤指標，在縣域范圍內(nèi)有償轉(zhuǎn)讓使用。這一政策的執(zhí)行有利于推動農(nóng)村新民居建設(shè)土地的節(jié)約集約利用。

據(jù)統(tǒng)計，2010年河北省列入計劃的2000個省級新民居示范村，除原址拆建外，有928個村需要通過辦理周轉(zhuǎn)用地才能開工建設(shè)。目前村莊平均占地約為300畝左右，按節(jié)地50%計算，每個村可節(jié)余土地150畝。按一個行政村平均節(jié)地80畝（保守估算）計，到2012年全省完成7500個新民居建設(shè)示范村（扣除復墾部分），可為全省增加建設(shè)用地約50萬畝。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的運用，也為引進企業(yè)介入新民居建設(shè)創(chuàng)造了條件，形成了企業(yè)先下鄉(xiāng)幫建新村、復墾舊村，再回城拿地搞開發(fā)的新的市場化運作模式。

三、構(gòu)建基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的農(nóng)村新民居建設(shè)節(jié)地機制

基于上述調(diào)研分析，我們認為，在新農(nóng)村建設(shè)中必須高度重視新民居建設(shè)節(jié)約集約用地工作，采取切實有效的方略舉措，構(gòu)建符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求的農(nóng)村新民居建設(shè)節(jié)地機制。

1.實施不同村莊分類發(fā)展，加強新民居建設(shè)用地規(guī)劃。根據(jù)新民居建設(shè)的實際情況調(diào)查來看，行政村劃可分為七類：城中村、城邊村、城郊村、發(fā)展村、控制村、萎縮村和搬遷村。每種類型村的具體含義為：

（1）城中村指城市及建制鎮(zhèn)現(xiàn)狀建成區(qū)范圍內(nèi)的村莊。此類村莊一般區(qū)位條件較好，村莊周邊城市基礎(chǔ)設(shè)施較為齊全，近期具備納入城鄉(xiāng)一體化改造的條件。

（2）城邊村是指除了城中村以外，各城鎮(zhèn)總體規(guī)劃中確立的城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的村莊。

（3）城郊村是指位于城市發(fā)展備用地、城市遠景規(guī)劃控制范圍內(nèi)的村莊。

（4）發(fā)展村主要是指規(guī)劃中心村，現(xiàn)狀具有一定發(fā)展規(guī)模和基礎(chǔ)、未來具有較大發(fā)展前景的村莊。

（5）控制村主要指規(guī)劃基層村，依托中心村，需要對其發(fā)展規(guī)模進行一定的控制。

（6）萎縮村主要指規(guī)劃需要行政撤并的村莊。由于受到發(fā)展條件或特殊條件的制約而需要在行政撤并的基礎(chǔ)上進行部分遷移，依據(jù)實際情況可適當保留的部分農(nóng)居點。

（7）搬遷村主要指位于山區(qū)，村莊發(fā)展受到很大限制而考慮將其納入“下山脫貧計劃”的村莊；或因重大工程設(shè)施建設(shè)須拆遷、或位于風景區(qū)核心區(qū)和水源保護區(qū)內(nèi)而需要對其進行搬遷的村莊；以及有嚴重地質(zhì)災害影響需遷移的村莊。

新民居建設(shè)用地規(guī)劃要有利于農(nóng)村土地資源配置，拓展村級發(fā)展空間，應該遵循以下原則：不同類型的村莊采取不同的節(jié)地措施，村級區(qū)劃調(diào)整要從有利于發(fā)展、方便群眾生產(chǎn)生活出發(fā)。新的村址選擇要綜合考慮經(jīng)濟狀況、基礎(chǔ)設(shè)施條件、道路交通等因素；村級區(qū)劃的調(diào)整應規(guī)模適度，布局合理，節(jié)約用地。

2.樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展理念，制定農(nóng)村新民居建設(shè)節(jié)地制度。隨著我國社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，城市化、工業(yè)化快速推進，土地成為稀缺資源，形成了城市和工業(yè)“有錢買不到地”的情況。與此同時，農(nóng)村新民居建設(shè)雖然可以節(jié)省出大量的土地，但卻面臨著建設(shè)資金瓶頸的制約。一方面是城市建設(shè)有錢沒地，一方面是農(nóng)村新民居建設(shè)有地沒錢，這種情況，既制約了城市，又束縛了農(nóng)村。要解決農(nóng)村新民居建設(shè)資金難題，破解城市建設(shè)土地緊張困境，就必須樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展理念，建立農(nóng)村新民居建設(shè)節(jié)地制度。政府制定政策，盤活農(nóng)村土地，實現(xiàn)土地、資金等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間合理良性流動。

3.創(chuàng)新節(jié)約用地增值收益分配模式，激勵農(nóng)村新民居建設(shè)節(jié)地行為。核心思想就是“節(jié)地引資，錢隨地來”，以城帶鄉(xiāng)，以工補農(nóng)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，共同發(fā)展。具體操作方法是：首先要發(fā)揮政府的主導作用，成立“全省農(nóng)村新民居建設(shè)土地專用周轉(zhuǎn)基金。其次，該基金由省財政廳結(jié)合省國土資源廳利用政府拍賣城市建設(shè)用地和工業(yè)用地收入的一部分，用于政府購買農(nóng)村土地置換建設(shè)用地指標。該資金要預先墊付新民居建設(shè)，新民居建完后，農(nóng)村用節(jié)余的土地抵款。最后，政府應通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的辦法，把收儲的建設(shè)用地指標拍賣給城市開發(fā)商或工業(yè)企業(yè)。這樣形成良性循環(huán)，達到村民、農(nóng)村、城市、企業(yè)、政府多贏的目標。這里的關(guān)鍵點是建設(shè)用地指標的土地價格及分配問題。價格的制定應本著讓利于民、讓農(nóng)民得實惠的原則，對全省的地價收入進行綜合測算，就高不就低。

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[責任編輯：黎 峰]