曾傳國

摘 要：黨的十八大關(guān)于“健全黨員民主權(quán)利保障制度”這一命題的提出，標(biāo)志著黨的制度建設(shè)發(fā)展到了“體系建設(shè)”的新階段，揭示出發(fā)展黨內(nèi)民主的本質(zhì)要求，昭示了加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)和先進(jìn)性、純潔性建設(shè)的現(xiàn)實(shí)途徑。改革開放以來，我們黨在制度化保障黨員權(quán)利方面取得了長足的進(jìn)步，但也存在不足。以健全黨的代表大會制度為重點(diǎn)建立黨代表民主權(quán)利保障機(jī)制，以健全黨的委員會制度為重點(diǎn)健全黨委委員民主權(quán)利保障機(jī)制，以健全“五項(xiàng)制度”為重點(diǎn)建立普通黨員民主權(quán)利保障機(jī)制，是進(jìn)一步健全黨員民主權(quán)利保障制度的路徑選擇。要通過健全黨員民主權(quán)利保障制度，不斷提升制度化保障黨員民主權(quán)利的能力和水平，使廣大黨員真正在黨內(nèi)當(dāng)家作主，共同推動黨的事業(yè)蓬勃發(fā)展。

關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨；黨員民主權(quán)利；黨內(nèi)民主；保障制度；健全

中圖分類號：D26 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2013）07-0032-06

在黨的制度建設(shè)方面，黨的十八大報(bào)告首次向全黨正式提出“健全黨員民主權(quán)利保障制度”的命題，強(qiáng)調(diào)要“保障黨員主體地位，健全黨員民主權(quán)利保障制度，開展批評和自我批評，營造黨內(nèi)民主平等的同志關(guān)系、民主討論的政治氛圍、民主監(jiān)督的制度環(huán)境，落實(shí)黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。[1]“健全黨員民主權(quán)利保障制度”這一命題的提出意義重大、影響深遠(yuǎn)。

一、“健全黨員民主權(quán)利保障制度”這一命題提出的重要意義

黨員民主權(quán)利，是指黨員依照黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，平等地參與和管理黨內(nèi)事務(wù)，對黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部和其他成員進(jìn)行有效監(jiān)督，維護(hù)自身各種合法權(quán)益等方面的權(quán)利。在一般意義上，保障黨員民主權(quán)利，主要是指保障普通黨員的知情權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，存在著“黨員—黨代表—黨委委員”層層授權(quán)關(guān)系，因此，除了保障普通黨員在黨內(nèi)的知情權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)等以外，還要保障黨代表在黨代會上、黨委委員在全委會上的權(quán)利。由此可以定義：黨員民主權(quán)利保障制度是指以保障黨代表、黨委委員、普通黨員等主體的民主權(quán)利為目標(biāo)，以保證《黨章》《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等黨內(nèi)法規(guī)以及黨的代表大會制度、黨的委員會制度等基本制度順利實(shí)施為重點(diǎn)，按照一定原則所構(gòu)建的，由一系列具體制度和工作機(jī)制所組成的制度體系。提出“健全黨員民主權(quán)利保障制度”這一命題的重要意義體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）這一命題的提出標(biāo)志著黨的制度建設(shè)發(fā)展到了“體系建設(shè)”的嶄新階段

新時期黨的建設(shè)的突出特點(diǎn)就是越來越注重制度建設(shè)。早在1980年，鄧小平就指出“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”。[2] 黨的十二大通過的黨章成為我們黨的現(xiàn)行黨章，為黨加強(qiáng)制度建設(shè)提供了根本依據(jù)。黨的十三大明確提出“在黨的建設(shè)上要走出一條不搞政治運(yùn)動，而靠改革和制度建設(shè)的新路子”，黨的十四大再次強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)制度建設(shè)，堅(jiān)持和健全集體領(lǐng)導(dǎo)制度”，黨的十六大報(bào)告第一次提出黨的“四大建設(shè)”并指出“一定要把思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，把制度建設(shè)貫穿其中”，黨的十七大報(bào)告第一次提出了黨的“五大建設(shè)”即“思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)”。黨的十八大報(bào)告重申了黨的“五大建設(shè)”，指出要“全面加強(qiáng)黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)”。在全面建設(shè)小康社會的新階段，黨的制度建設(shè)的重要性進(jìn)一步提升。胡錦濤同志在慶祝建黨90周年的講話中強(qiáng)調(diào)指出：“在新的歷史條件下提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，必須堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，健全民主集中制，不斷推進(jìn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化?！绷?xí)近平同志在十八屆中央紀(jì)委二次全會上的講話也強(qiáng)調(diào)要“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。經(jīng)過30多年的不懈努力，我們黨在制度建設(shè)上取得了重大成就，方方面面的規(guī)章制度都已經(jīng)建立起來了。但疑問也跟著產(chǎn)生了，為什么制定了這么多規(guī)章制度卻沒能遏止住腐敗易發(fā)、多發(fā)的勢頭？為什么在一些腐化變質(zhì)了的黨員干部面前，這些規(guī)章制度顯示出“無力感”？原來“制度”一詞有兩層含義：一是規(guī)章守則；一是組織體系。“加強(qiáng)制度建設(shè)，不僅要制訂一系列切實(shí)可行、具體實(shí)在的規(guī)章守則，而且要建立健全保證這些規(guī)章守則得以堅(jiān)決貫徹施行的組織體系?！盵3] 由此，黨的制度建設(shè)發(fā)展到“體系建設(shè)”階段。體系建設(shè)具有極為重要的意義，因?yàn)椤爸贫戎挥薪y(tǒng)一起來，構(gòu)成體系，才能發(fā)揮整體效應(yīng)”。[4] 體系建設(shè)要求按照內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的原則，對各制度進(jìn)行統(tǒng)合、配套、細(xì)化，最終形成一個沒有漏洞、沒有沖突、有機(jī)統(tǒng)一的制度體系?！敖∪h員民主權(quán)利保障制度”這一命題是在總結(jié)和汲取我們黨制度化保障黨員民主權(quán)利的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上提出來的，既體現(xiàn)了“體系建設(shè)”的原則和要求，又是黨的制度建設(shè)發(fā)展到“體系建設(shè)”階段的顯著標(biāo)志。

（二）這一命題的提出揭示出發(fā)展黨內(nèi)民主的本質(zhì)要求

黨內(nèi)民主是黨的生命。黨的十八大報(bào)告提出，要“積極發(fā)展黨內(nèi)民主，增強(qiáng)黨的創(chuàng)造活力”。黨內(nèi)民主最直觀的定義就是黨員在黨內(nèi)當(dāng)家作主、擁有主體地位。而“黨員的主體地位是通過黨員的民主權(quán)利來實(shí)現(xiàn)的”，[5]“缺少黨員民主權(quán)利的充分行使和切實(shí)保障，發(fā)展黨內(nèi)民主就會成為無源之水、無本之木?！盵6] 列寧曾經(jīng)指出：“黨內(nèi)的一切事務(wù)是由全體黨員直接或者通過代表，在一律平等和毫無例外的條件下來處理的；并且，黨的所有負(fù)責(zé)人員、所有領(lǐng)導(dǎo)成員、所有機(jī)構(gòu)都是選舉產(chǎn)生的，必須向黨員報(bào)告工作，并可以撤換?！盵7] 可見，列寧十分注重通過保障黨員的平等權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)、罷免權(quán)等權(quán)利來推動黨的建設(shè)。現(xiàn)階段黨內(nèi)民主發(fā)展之所有邁不開步伐，也正是因?yàn)辄h員的民主權(quán)利落實(shí)得不夠好。究其原因，還是因?yàn)闆]有形成全面、具體、有效的制度保障體系，導(dǎo)致黨員民主權(quán)利行使的實(shí)際效果大打折扣。人們逐漸認(rèn)識到，黨員權(quán)利能否充分行使，“關(guān)鍵在于是否有科學(xué)合理的黨員權(quán)利保障機(jī)制?！盵8] 只有健全黨員民主權(quán)利保障制度，使每個黨員都平等地享有黨章規(guī)定的各項(xiàng)民主權(quán)利，黨內(nèi)生活才有可能是民主的。因此，健全黨員民主權(quán)利保障制度是發(fā)展黨內(nèi)民主的本質(zhì)要求。

（三）這一命題的提出提供了加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、先進(jìn)性和純潔性建設(shè)的現(xiàn)實(shí)途徑

加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、先進(jìn)性和純潔性建設(shè)是黨的十八大對黨的建設(shè)主線所進(jìn)行的全新概括，簡稱為“兩大建設(shè)”。執(zhí)政能力建設(shè)是黨執(zhí)政后的根本建設(shè)，先進(jìn)性和純潔性建設(shè)是黨的建設(shè)的永恒課題。黨的執(zhí)政地位和先進(jìn)性、純潔性不是與生俱來的，更不是一勞永逸的。必須把黨的執(zhí)政能力建設(shè)、先進(jìn)性和純潔性建設(shè)這“‘兩大建設(shè)貫穿到黨的建設(shè)各領(lǐng)域、全過程，使黨的建設(shè)各項(xiàng)工作都緊扣這‘兩大建設(shè)的要求來部署，都運(yùn)用這‘兩大建設(shè)的成效來檢驗(yàn)”。[9] 健全黨員民主權(quán)利保障制度是推進(jìn)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、先進(jìn)性和純潔性建設(shè)這“兩大建設(shè)”的現(xiàn)實(shí)途徑。一方面，只有健全黨員民主權(quán)利保障制度，使黨員的民主權(quán)利得到充分切實(shí)的保障， 才能在黨內(nèi)形成解放思想、暢所欲言、開拓創(chuàng)新、團(tuán)結(jié)奮進(jìn)的局面， “才能集思廣益，群策群力，使決策科學(xué)化、民主化，保證黨制定的路線、方針和政策的科學(xué)性”，[6] 從而不斷提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的能力。另一方面，健全黨員民主權(quán)利保障制度能使我們黨增強(qiáng)自我凈化功能、永葆先進(jìn)性和純潔性。黨是在復(fù)雜的歷史環(huán)境下生存、運(yùn)作和發(fā)展的，社會歷史的、文化的、現(xiàn)實(shí)的各種消極因素對黨的浸染和危害是不可避免的。隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展，隨著黨的隊(duì)伍越來越壯大，管黨治黨任務(wù)越來越艱巨，保持隊(duì)伍先進(jìn)性和純潔性的問題更加突出地?cái)[在我們面前。我們黨是一個擁有8260多萬名黨員的大黨，特別是在少數(shù)黨員、干部和少數(shù)黨的組織中，還存在思想不純、組織不純、作風(fēng)不純等問題。健全黨員民主權(quán)利保障制度是抑制和消解這些不利因素的銳利武器。黨員民主權(quán)利保障制度的健全會推動形成良好的黨內(nèi)組工氛圍，使全體黨員能夠拿起批評的武器，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行切實(shí)有效的監(jiān)督，這樣就能從根本上預(yù)防和解決各種不正之風(fēng)以及腐敗問題，從而促進(jìn)黨的先進(jìn)性和純潔性建設(shè)。

二、改革開放以來中國共產(chǎn)黨制度化保障黨員民主權(quán)利的成就和不足

黨的制度建設(shè)與保障黨員民主權(quán)利之間有著緊密的聯(lián)系，可以說，黨的制度建設(shè)的一個重要目的就是保障黨員民主權(quán)利。1980年2月黨的十一屆五中全會通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》就強(qiáng)調(diào)要保障黨員的民主權(quán)利不受侵犯。因此，隨著黨的制度建設(shè)的推進(jìn)，黨員民主權(quán)利保障的制度化水平在不斷提高，但也還存在一些問題。

（一）制度化保障黨員民主權(quán)利的成就

改革開放以來，我們黨在制度化保障黨員民主權(quán)利方面取得了重大成就。這些成就集中體現(xiàn)在以下兩方面：

1.加強(qiáng)黨章建設(shè)。黨員民主權(quán)利是黨章賦予的。但由于眾所周知的原因，黨的九大、十大、十一大黨章都沒有明確規(guī)定黨員民主權(quán)利。改革開放后，我黨加強(qiáng)了對黨章的建設(shè)，并通過黨章建設(shè)，賦予黨員充分的民主權(quán)利。黨的十二大黨章在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，賦予了黨員前所未有的權(quán)利，明確把黨員民主權(quán)利規(guī)定為八項(xiàng)。這八項(xiàng)民主權(quán)利具體表現(xiàn)為：黨員對黨內(nèi)事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)，對黨的決策的討論權(quán)、表決權(quán)，對黨的工作的建議權(quán)、倡議權(quán)，選舉權(quán)、被選舉權(quán)，申訴權(quán)、批評權(quán)、辯護(hù)權(quán)和意見保留權(quán)；對黨的干部的評議權(quán)、監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)等等。黨的十三大、十四大、十五大、十六大、十七大、十八大的黨章都沿用了十二大黨章關(guān)于黨員八項(xiàng)權(quán)利的規(guī)定?，F(xiàn)行黨章在賦予黨員充分的民主權(quán)利的同時，還規(guī)定了黨員民主權(quán)利的不可侵犯性。黨的十七大黨章修正案把保障黨員民主權(quán)利第一次寫進(jìn)黨章。黨的十八大黨章修正案明確規(guī)定“黨的任何一級組織直至中央都無權(quán)剝奪黨員的上述權(quán)利”。[10]

2.頒布“兩條例、一辦法”。相繼頒布的《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》《地方黨委委員、紀(jì)委委員開展黨內(nèi)詢問和質(zhì)詢辦法（試行）》，由于是專門為保障黨員、黨代表、黨委委員的民主權(quán)利而制定的，再加上其作為黨內(nèi)法規(guī)所具有的強(qiáng)制力和約束力以及程序性和可操作性，成為堅(jiān)強(qiáng)有力的“護(hù)權(quán)使者”。2004年頒布實(shí)施的《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》是一部專門的保障黨員民主權(quán)利的法規(guī)，對黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利作了更加具體、規(guī)范的規(guī)定，明確了黨的組織、紀(jì)檢機(jī)關(guān)、黨的工作部門、各級領(lǐng)導(dǎo)干部這四種主體在保障黨員權(quán)利方面的責(zé)任，為黨員民主權(quán)利正確而充分的行使提供了重要依據(jù)。2007年頒布的《地方黨委委員、紀(jì)委委員開展黨內(nèi)詢問和質(zhì)詢辦法（試行）》明確規(guī)定了黨委委員有權(quán)向所在黨委的常委會進(jìn)行詢問和質(zhì)詢，并規(guī)定了由上一級黨委、紀(jì)委辦公廳（室）受理黨委委員對常委會的詢問和質(zhì)詢等具體事項(xiàng)，為保證黨委委員有效地行使自己的民主權(quán)利提供了制度平臺。2008年頒布的《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》明確規(guī)定了黨代表無論是在黨代會召開期間還是在黨代會閉會期間，都享有代表資格，行使代表權(quán)利；進(jìn)一步確認(rèn)了黨代表的知情權(quán)、參與權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利；對黨代表在黨代會召開期間和閉會期間開展工作的方式以及保障黨代表履行職責(zé)的措施都作了具體的規(guī)定，為黨代表依法履職提供了重要的制度保障。

（二）制度化保障黨員民主權(quán)利存在的不足

盡管我們黨在制度化保障黨員民主權(quán)利方面取得了長足的進(jìn)展，但仍存在諸多缺點(diǎn)和不足。一是黨內(nèi)法規(guī)本身還不夠完善。例如，《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》規(guī)定了對打擊報(bào)復(fù)揭發(fā)人的行為應(yīng)給予黨紀(jì)處分，但沒有規(guī)定應(yīng)受何種處分，由哪個黨組織決定并執(zhí)行處分?！吨袊伯a(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》沒有規(guī)定黨代表的罷免權(quán)。二是缺乏必要的具體制度。有的制度盡管原則已經(jīng)十分明確，但執(zhí)行中卻往往不能到位，就是因?yàn)槿狈Ρ匾木唧w制度。例如，在推行黨務(wù)公開方面，由于缺乏具體的制度，就造成黨員想知道“財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況”、“三公消費(fèi)”等信息，一些黨組織卻有意“捂住”，而一些工作計(jì)劃、年終總結(jié)等大而化之的東西卻整版整版地充斥著黨務(wù)公開欄。三是程序性規(guī)則的缺失。在現(xiàn)行的有關(guān)黨員民主權(quán)利的制度性規(guī)定中，往往實(shí)體性規(guī)則多，程序性規(guī)則少；原則性規(guī)定多，可操作性規(guī)則少；口號性要求多，實(shí)用性辦法少。這使得一些習(xí)慣于“家長制”作風(fēng)的領(lǐng)導(dǎo)干部“很容易找到各種對策來應(yīng)付抽象的民主規(guī)定，使黨員權(quán)利難以充分實(shí)現(xiàn)”。[11] 例如，在黨內(nèi)選舉方面，由于選舉規(guī)則不夠科學(xué)嚴(yán)密，就使得“名義上是選舉產(chǎn)生、實(shí)際上是上級黨組織內(nèi)定”，“形式上是醞釀、實(shí)際上是服從”，“表面上是差額選舉、實(shí)際上是變相等額選舉”等現(xiàn)象在黨內(nèi)客觀存在著。

三、進(jìn)一步健全黨員民主權(quán)利保障制度的路徑選擇

黨員民主權(quán)利保障制度作為一個制度體系，應(yīng)該具有全面性、協(xié)調(diào)性、完備性、有效性等特征。也就是說，實(shí)施這個制度要能夠收到“應(yīng)保能保、應(yīng)保盡報(bào)”的效果。根據(jù)上述分析，保障黨員權(quán)利可以細(xì)分為保障黨代表、黨委委員、普通黨員的民主權(quán)利。因此，健全黨員民主權(quán)利保障制度也可以具體化為建立黨代表民主權(quán)利保障機(jī)制、黨委委員民主權(quán)利保障機(jī)制和普通黨員民主權(quán)利保障機(jī)制。筆者認(rèn)為，健全黨員民主權(quán)利保障制度應(yīng)注重以下幾個方面：

（一）以健全黨的代表大會制度為重點(diǎn)，建立黨代表民主權(quán)利保障機(jī)制

黨的代表大會制度是黨的一項(xiàng)帶根本性的組織制度。黨的各級代表大會作為同級黨組織中的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)，是黨員的代言人——黨代表行使民主權(quán)利、管理黨內(nèi)事務(wù)最重要的載體和途徑。黨的代表大會制度是否健全和完善，直接關(guān)系到黨代表的民主權(quán)利能否得到切實(shí)實(shí)現(xiàn)。由于在黨代會召開期間，黨代表一般都能充分行使自己的民主權(quán)利，因此，建立黨代表民主權(quán)利保障機(jī)制必須圍繞“積極探索黨的代表大會閉會期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式”這一重大課題來建立健全一系列的具體制度，從而才能“把黨代表作為落實(shí)黨員主體地位的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮黨代表的代理、表達(dá)作用”。[7]

1.落實(shí)和完善黨的代表大會代表任期制。黨的十七大作出了黨的各級代表大會代表實(shí)行任期制的決定，并將這一決定寫入了黨章。2008年，中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》。截至2012年10月，“全國共有27個?。▍^(qū)、市）制定出臺了貫徹落實(shí)代表任期制暫行條例的實(shí)施辦法；20個?。▍^(qū)、市）、174個市（州）、780個縣（市、區(qū)）成立了黨代表大會代表聯(lián)絡(luò)工作機(jī)構(gòu)?！盵12] 黨的十八大提出要“落實(shí)和完善黨的代表大會代表任期制”，對黨的代表大會代表任期制的實(shí)踐和探索提出了新的更高的要求。落實(shí)和完善黨的代表大會代表任期制是建立黨代表民主權(quán)利保障機(jī)制的重要一環(huán)。如果黨代表“有任無期”的現(xiàn)狀不根本改變，其民主權(quán)利就很難得到保障。

2.深化縣（市、區(qū)）黨代會常任制試點(diǎn)。由于各級黨代會原則上5年召開一次，致使當(dāng)選的黨代表在五年黨代會期間，除了當(dāng)選后行使一次選舉權(quán)外，別無行使其他權(quán)利的機(jī)會，被形容為“舉舉手，劃劃圈，散會靠一邊”。因此，黨的十六大提出“擴(kuò)大在市、縣進(jìn)行黨的代表大會常任制的試點(diǎn)”，黨的十七大提出“選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代表大會常任制”，黨的十八大則提出“深化縣（市、區(qū)）黨代會常任制試點(diǎn)”。黨代會常任制是黨代會制度設(shè)計(jì)的一項(xiàng)創(chuàng)新，它是指在一定任期內(nèi)使黨代會代表的資格常任、黨代會代表在閉會期間也能通過各種途徑充分行使各項(xiàng)民主權(quán)利的制度。對于實(shí)行黨代會常任制的好處，鄧小平早在1956 年召開的黨的八大上就明確指出。他說：“代表大會常任制的最大好處，是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)，它的效果，是幾年開會一次和每次重新選舉代表的原有制度所難達(dá)到的?！盵13]推行黨代會常任制是對黨內(nèi)權(quán)力的再分配，可以把黨內(nèi)“倒置”的權(quán)力結(jié)構(gòu)按照黨章的要求重新倒轉(zhuǎn)回來，從而使不恰當(dāng)?shù)丶性谏贁?shù)人手中的權(quán)力重新回到黨代表和黨員手中。因此，深化黨代會常任制試點(diǎn)并最終確立黨代會常任制也是建立黨代表民主權(quán)利保障機(jī)制的重要組成部分。

3.試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會年會制。通過黨代會年會制這個平臺使黨代表及時了解和參與黨的重大決策，有根據(jù)地對黨的事關(guān)大局的重大決策進(jìn)行評議，就從體制和機(jī)制上確保了黨代會的最高決策權(quán)、最高監(jiān)督權(quán)。黨代表大會年會制實(shí)際上是對黨代表民主權(quán)利最有效的維護(hù)，能使黨代表的主體地位得到真正的落實(shí)。因此，黨的十八大提出“試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會年會制”的意義十分重大。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會年會制作為一項(xiàng)全新的制度，還需要基層黨組織在年會的內(nèi)容和程序、代表發(fā)揮作用的途徑和方式以及工作機(jī)制等方面進(jìn)行積極探索，但是試行并最終完善和落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會年會制卻無疑是建立黨代表民主權(quán)利保障機(jī)制的關(guān)鍵一環(huán)。

4.實(shí)行黨代會代表提案制?！吨袊伯a(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》規(guī)定，黨代表大會召開期間，黨代表大會代表聯(lián)名可以向大會提出屬于同級黨代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的提案。黨的十七屆四中全會上通過的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》也明確提出要“建立各級黨代表大會代表提案制度”。黨的十八大又正式提出“實(shí)行黨代會代表提案制”。這是完善黨的代表大會制度的又一項(xiàng)重大措施，也是建立黨代表民主權(quán)利保障機(jī)制不可或缺的一項(xiàng)具體制度。實(shí)行黨代會代表提案制，“黨代會代表可以以書面形式提出屬于黨代會職權(quán)范圍內(nèi)的意見和建議，不但可以使黨員的民主權(quán)利在黨的代表大會期間實(shí)現(xiàn)，而且這種權(quán)利可以延續(xù)到大會閉幕后的日常工作中?！盵14]

（二）以健全黨的委員會制度為重點(diǎn)，建立黨委委員民主權(quán)利保障機(jī)制

黨的委員會制度（簡稱黨委制）是黨內(nèi)民主制度體系極其重要的一項(xiàng)基本制度，是黨實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)的主要實(shí)現(xiàn)形式。黨委制的核心原則在于堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)、維護(hù)委員平等、反對個人專斷，即要使每一位委員，無論其實(shí)際職務(wù)大小，都以平等的身份參與集體領(lǐng)導(dǎo)，防止某幾位或某一位職務(wù)較高的委員“說了算”。因此，黨的十一屆五中全會通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》強(qiáng)調(diào)，在黨委會內(nèi)部“書記和委員不是上下級關(guān)系，書記是黨的委員會中平等的一員”。[15] 但是，在現(xiàn)階段黨委會的日常運(yùn)行中，“書記、常委與普通委員事實(shí)上的不平等”，“全委會權(quán)力虛化、常委會包辦代替全委會”等不良現(xiàn)象比較普遍?！伴_大會解決小問題、開小會解決大問題”成為這些不良現(xiàn)象的生動寫照。因此，以維護(hù)委員的平等權(quán)為目標(biāo)建立黨委委員民主權(quán)利保障機(jī)制，就需要健全以下三項(xiàng)具體制度：

1.健全常委會向全委會報(bào)告工作制度。按照黨章規(guī)定，常委會由全委會選舉產(chǎn)生，常委會要定期向全委會報(bào)告工作。但是，由于《地方黨委工作條例（試行）》對全委會和常委會的職責(zé)劃分比較模糊，缺乏明確而剛性的規(guī)定，因而給常委會留下了很大的自由裁量空間。常委會何時向全委會報(bào)告工作、將何事提交全委會討論決定還未在制度層面得到根本解決。因而，在實(shí)際生活中，常委會包辦、代替全委會的現(xiàn)象屢見不鮮，一些地方大事小事全由常委會做主。健全常委會向全委會報(bào)告工作制度，要明確常委會向全委會報(bào)告工作的頻率，不能久拖不報(bào)；要明確報(bào)告的內(nèi)容，主要報(bào)告執(zhí)行黨代表大會決議和全委會決議決定的情況、工作中存在的主要問題、需要提請全委會研究解決的重大事項(xiàng)等，嚴(yán)格執(zhí)行“把廉政勤政、選人用人等方面工作作為向全委會報(bào)告的重要內(nèi)容”[16]的規(guī)定；要完善全委會審議報(bào)告和表決報(bào)告的程序，把“審議報(bào)告的過程真正變成對常委會及其成員進(jìn)行監(jiān)督的過程”。[17]

2.健全全委會考核和監(jiān)督常委會及其成員制度。黨章規(guī)定，常委會要接受全委會的監(jiān)督。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，書記、常委人選大多由上級黨組織決定，全委會只是確認(rèn)一下而已；書記、常委的晉升和工作調(diào)動也是由上級黨組織決定，即使書記、常委被上級黨組織過于頻繁的調(diào)動，全委會也無法說不。此外，一些針對常委會及其成員的最基本的考核監(jiān)督體系沒有建立起來。這些現(xiàn)象都弱化了常委會對全委會負(fù)責(zé)的關(guān)系，也弱化了全委會對常委會的監(jiān)督。因此，要建立全委會定期考核常委會、定期評議常委會成員的工作機(jī)制，通過業(yè)績考核、民主推薦、民主測評、民主評議和信任投票等形式，加強(qiáng)對常委會及其成員經(jīng)常性的監(jiān)督；認(rèn)真落實(shí)黨委委員對常委會進(jìn)行詢問、質(zhì)詢的制度，制定具體辦法推動常委會嚴(yán)肅認(rèn)真地答復(fù)黨委委員的詢問、質(zhì)詢；建立和完善彈劾，罷免機(jī)制，規(guī)定1/3以上的委員可以提出對不稱職的黨委委員的罷免案，也可以提出對不稱職的常委的彈劾案并要求上級黨組織罷免該常委，從而“使罷免、彈劾真正成為黨內(nèi)有效的監(jiān)督形式”。[18]

3.健全全委會決策制度。在黨的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中，黨代會決策的成本太高，常委會決策的風(fēng)險太大，相比較而言，全委會是比較理想的決策主體。“全委會在保障黨委重大決策民主化、科學(xué)化中的作用不可低估?！盵19]因而黨的十八大報(bào)告提出要強(qiáng)化全委會決策作用，并要求“完善地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制”。[1] 事實(shí)上，只有不斷鞏固全委會的決策主體地位，才能遏制住全委會被虛置和弱化的趨勢。要建立全委會例會制度，明確規(guī)定省委全委會每年至少召開三次例會，市委全委會、縣委全委會每年至少召開四次例會，通過增加開會的次數(shù)防止全委會的決策權(quán)流失到常委會；建立全委會議題“三方提出”制度，規(guī)定常委會、10名以上的黨委委員聯(lián)名、20名以上的黨代表聯(lián)名都可以提出全委會議題，不斷拓寬全委會議題的形成渠道；建立全委會議題管理制度，嚴(yán)格按照《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》規(guī)定，將涉及黨的路線、方針、政策的事項(xiàng)，重大工作任務(wù)的部署，按干部管理規(guī)定應(yīng)該由黨委會集體討論決定的干部推薦、任免、調(diào)動和獎懲，涉及人民群眾生產(chǎn)、生活等切身利益的問題，發(fā)展新黨員，上級黨組織規(guī)定應(yīng)當(dāng)由黨委會集體討論決定的事項(xiàng)等等，列為全委會議題并提交全委會決定，做到應(yīng)該提交全委會討論的議題絕無遺漏，又防止事無巨細(xì)都提交全委會討論；建立完善會前預(yù)告制度，提前一個星期向黨委委員發(fā)出通知，并將會議議程、會議將討論的議題、會議將印發(fā)的資料提前送給黨委委員，以使黨委委員有充分的時間進(jìn)行調(diào)研和思考；健全民主議事制度，嚴(yán)格按照委員、常委、副書記、書記的順序發(fā)言，營造輕松的民主討論氣氛，使每一位委員都能夠暢所欲言，嚴(yán)格按照事先確定的議題和議程討論問題，非特殊情況，不能臨時動議；健全全委會票決制，嚴(yán)格執(zhí)行《黨的地方委員會全體會議對下一級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》，并把票決的客體由目前的重要干部任用擴(kuò)大到包括“三重一大”的所有問題，科學(xué)確定表決方式，表決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大問題時采取記名投票表決方式，表決重要人事安排問題時采取無記名投票表決方式，表決程序性議題時采取舉手或口頭表決的方式，推廣差額票決，“票決擬任人選或擬通過方案應(yīng)當(dāng)多元化，從而使票決做到多中選優(yōu)，而不是投信任票?！盵20]

（三）以健全“五項(xiàng)制度”為重點(diǎn)，建立普通黨員民主權(quán)利保障機(jī)制

健全黨員學(xué)習(xí)制度、黨內(nèi)溝通制度、黨內(nèi)選舉制度等五項(xiàng)具體制度，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建起普通黨員民主權(quán)利保障機(jī)制，是健全黨員民主權(quán)利保障制度最基礎(chǔ)性的工作，也是黨員民主權(quán)利保障制度能否真正“有效管用”的關(guān)鍵。

1.健全黨員學(xué)習(xí)制度。黨員的民主意識、民主觀念是保障黨員民主權(quán)利的重要思想條件?！叭绻h員缺乏追求民主的愿望，缺乏對黨內(nèi)事務(wù)的關(guān)心和參與熱情，即便再健全的機(jī)制、再嚴(yán)密的程序，也難以真正實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主?！盵21] 提高黨員的民主意識、權(quán)利意識的關(guān)鍵是要健全黨員學(xué)習(xí)制度。要建立健全提高黨員綜合素質(zhì)的載體和平臺，利用“三會一課”、黨員活動日、政治學(xué)習(xí)日等教育陣地加強(qiáng)黨員民主權(quán)利意識教育；建立健全學(xué)習(xí)貫徹黨章的長效機(jī)制，“把黨章學(xué)習(xí)教育作為經(jīng)常性工作來抓”，“通過學(xué)習(xí)教育，使全黨同志對黨章內(nèi)化于心、外化于行?！盵22] 只有健全黨員學(xué)習(xí)制度、加強(qiáng)黨員民主權(quán)利意識教育，才能不斷提高黨員“知權(quán)”、“用權(quán)”、“維權(quán)”的水平和能力。

2.健全黨務(wù)公開制度。知情權(quán)是黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的前提和基礎(chǔ)。要健全黨務(wù)公開制度，切實(shí)保障黨員知情權(quán)。構(gòu)建黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)委協(xié)調(diào)監(jiān)督、部門各負(fù)其責(zé)、黨員群眾廣泛參與的黨務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制；科學(xué)確定公開的內(nèi)容，“凡屬黨內(nèi)的重大事項(xiàng)、黨員群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題，容易出現(xiàn)腐敗、引發(fā)不公的黨內(nèi)事項(xiàng)，只要不涉及黨和國家機(jī)密，都應(yīng)最大限度地向黨員公開”；[23] 創(chuàng)新黨務(wù)公開手段，在用好黨內(nèi)會議、文件、簡報(bào)、黨員活動室、廣播電視、黨報(bào)黨刊、公開欄、征求意見箱等傳統(tǒng)方式實(shí)行公開的同時，充分運(yùn)用黨建網(wǎng)站、黨務(wù)微博、電子顯示屏、遠(yuǎn)程教育站點(diǎn)、手機(jī)短信平臺等現(xiàn)代信息手段，使黨務(wù)公開更加簡便、快捷、高效；建立健全黨委新聞發(fā)言人制度，搞好“黨員點(diǎn)題公開欄”建設(shè)，提高黨務(wù)公開的針對性；建立黨務(wù)公開保障監(jiān)督機(jī)制，各級紀(jì)檢部門牽頭組織對黨務(wù)公開的規(guī)范性和實(shí)效性進(jìn)行評估，推動黨務(wù)公開工作有效開展。

3.健全黨內(nèi)溝通制度。健全的黨內(nèi)溝通制度，有助于保障黨員的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)。所謂黨內(nèi)溝通制度，實(shí)際上是指政黨在自身運(yùn)行過程中各種信息和情報(bào)的傳遞機(jī)制。因此健全黨內(nèi)溝通制度，關(guān)鍵是要在黨內(nèi)“建立多元化的信息傳遞體制，增強(qiáng)各個信息傳遞渠道的相對獨(dú)立性，形成一個既相互獨(dú)立又相互統(tǒng)一的縱橫交錯、四通八達(dá)的信息溝通網(wǎng)絡(luò)?！盵24]要在黨報(bào)黨刊上開設(shè)供基層一線黨員討論黨的政策問題、對黨的工作提出建議和倡議的固定專欄；推行組織部長約談制、組織部長接待日、網(wǎng)上黨員論壇等制度，廣泛聽取黨員干部對組織工作的意見、建議；完善上下級溝通機(jī)制，保證基層黨員和下級黨組織的意見、建議能夠及時、順暢、真實(shí)地反映到上級黨組織，并把上級黨組織的答復(fù)和處理情況及時告訴下級黨組織和有關(guān)黨員，做到下情及時上遞，上情及時下達(dá)；健全黨組織內(nèi)部對話協(xié)商機(jī)制，通過定期或不定期舉行“民主懇談會”、“黨員議事會”、聽證會等，營造平等協(xié)商、合作共事的氛圍。

4.健全黨內(nèi)選舉制度。選舉是民主政治的基石。規(guī)范、完善的黨內(nèi)選舉制度是保障黨員民主權(quán)利的基礎(chǔ)。健全黨內(nèi)選舉制度，關(guān)鍵是要“形成充分體現(xiàn)選舉人意志的程序和環(huán)境”。[1] 要改進(jìn)候選人提名方式，采取組織推薦、黨員和群眾公開推薦、黨員個人自薦相結(jié)合的方式產(chǎn)生候選人，試行“上級黨組織制定候選人標(biāo)準(zhǔn)、黨員對照標(biāo)準(zhǔn)自愿登記參選、本級黨組織審核候選人資格、黨員或者黨代表選舉、上級黨組織確認(rèn)選舉結(jié)果”的新模式；拓寬候選人介紹方式，改變過去只發(fā)放候選人簡歷的單一介紹方式，采取召開見面會、競職陳述、回答黨員群眾提問、實(shí)地調(diào)研、公布工作實(shí)績等方式介紹候選人，還可以“采取櫥窗展示、制作展板、播放錄像、媒體介紹等方式，形象直觀地介紹候選人情況”；[12] 適當(dāng)提高候選人差額比例、逐步擴(kuò)大差額選舉范圍和層級，堅(jiān)決杜絕“陪選”、“對落選者另作安排”等變相等額選舉形式，形成充分體現(xiàn)競爭的黨內(nèi)選舉制度；擴(kuò)大黨內(nèi)直選范圍，積極推廣“公推直選”、“兩推一選”等新的黨內(nèi)選舉方式，擴(kuò)大由黨員直選選舉黨的基層委員會及其書記、副書記的試點(diǎn)。

5.健全黨員監(jiān)督制度。監(jiān)督是黨章賦予黨員的權(quán)利，也是黨員應(yīng)盡的職責(zé)和義務(wù)。新黨章規(guī)定，黨員可以“在黨的會議上有根據(jù)地批評黨的任何組織和任何黨員，向黨負(fù)責(zé)地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀(jì)的事實(shí)，要求處分違法亂紀(jì)的黨員，要求罷免或撤換不稱職的干部”。[10] 這些規(guī)定是對黨員的監(jiān)督權(quán)最生動具體的表述。因此，必須以保障黨員批評權(quán)、揭發(fā)檢舉權(quán)和要求罷免權(quán)為基礎(chǔ)，健全黨員監(jiān)督制度。要健全民主生活會制度和民主評議黨員等制度，把我們黨批評與自我批評的好作風(fēng)制度化，使每一個黨員都“有充分的便利和保證，可以及時地?zé)o所顧忌地批評上級機(jī)關(guān)工作中的錯誤和缺點(diǎn)”（鄧小平）； 健全黨內(nèi)舉報(bào)制度， 為黨員行使揭發(fā)檢舉權(quán)提供順暢的渠道和嚴(yán)密的保護(hù)；健全黨內(nèi)質(zhì)詢制度，使黨代表、黨委委員能對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部所參與的重大事項(xiàng)進(jìn)行經(jīng)常性的詢問和質(zhì)詢；健全黨內(nèi)罷免制度，對“要求罷免或撤換”這一原則作出具體的程序性規(guī)定，確保黨員罷免權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)；健全黨內(nèi)信訪制度，及時受理黨員所提出的請求、申訴和控告。

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[責(zé)任編輯：宇 輝]