楊景濤

摘 要：文章以我國(guó)信訪工作中各權(quán)力之間的關(guān)系為切入點(diǎn)，對(duì)行政權(quán)與司法權(quán)、人大監(jiān)督權(quán)與其他權(quán)力的關(guān)系及其在法治化進(jìn)程中所面臨的困境進(jìn)行了探討。在此基礎(chǔ)上提出，要重構(gòu)我國(guó)信訪工作權(quán)力關(guān)系，應(yīng)“分流”信訪、變“堵”為“疏”，構(gòu)建以人民代表大會(huì)監(jiān)督同級(jí)一府兩院為核心內(nèi)容的“人大信訪”機(jī)制，建立人大信訪委員會(huì)、信訪服務(wù)中心、信訪信息流機(jī)制和人大信訪終結(jié)制度，從而使信訪工作走上法治化的軌道。

關(guān)鍵詞：信訪工作；權(quán)力關(guān)系；“人大信訪”機(jī)制；信訪分流；法治化

中圖分類號(hào)：D632.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2013）07-0004-04

信訪制度是中華人民共和國(guó)成立后在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立的。作為密切聯(lián)系群眾、化解人民內(nèi)部矛盾的一種重要工作方式，信訪制度一直以來深受黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視，并在長(zhǎng)期的實(shí)踐中形成了獨(dú)特的工作機(jī)制及創(chuàng)新性的工作方法，如協(xié)調(diào)各有關(guān)部門的信訪聯(lián)席會(huì)議、選拔自群眾中的信訪聯(lián)絡(luò)員制度、利用網(wǎng)絡(luò)等新興媒體的“市長(zhǎng)信箱”電子信訪等。但隨著我國(guó)現(xiàn)代化和法治化進(jìn)程的不斷深入，現(xiàn)有的信訪制度及其內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制日益顯現(xiàn)出它的不足，并在很多方面與法治化進(jìn)程相沖突。此外，最近“黑監(jiān)獄截訪案件”[1]不斷被曝光，也在一定程度上暴露了我國(guó)信訪工作中存在的嚴(yán)重問題。2013年全國(guó)政法工作會(huì)議在北京召開，其中“涉法涉訴信訪工作改革”[2]被定為政法工作重點(diǎn)推進(jìn)“四項(xiàng)改革”之一。因此，在法治語(yǔ)境下探討信訪工作改革，不僅關(guān)乎民意表達(dá)渠道的重塑，也直接影響到我國(guó)社會(huì)主義民主政治的制度改進(jìn)。

一、現(xiàn)行信訪工作權(quán)力關(guān)系分析

信訪案件的受理和解決涉及多個(gè)公共權(quán)力主體，這些權(quán)力主體之間的關(guān)系構(gòu)成了信訪工作的運(yùn)行機(jī)制。我國(guó)信訪工作涉及行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)等多種權(quán)力，比較重要的權(quán)力主體有行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人民代表大會(huì)、黨委和信訪機(jī)構(gòu)，分析各權(quán)力之間的關(guān)系有利于厘清現(xiàn)行信訪工作的內(nèi)在機(jī)制，發(fā)現(xiàn)其錯(cuò)位之處。

1.行政權(quán)超越司法權(quán)。在我國(guó)，行政權(quán)屬于行政機(jī)關(guān)，司法權(quán)屬于法院和檢察院，它們均由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，行政權(quán)和司法權(quán)二者理應(yīng)處于平等地位各自獨(dú)立運(yùn)行，但在實(shí)際的信訪工作中，二者卻產(chǎn)生了極大的交錯(cuò)。一方面，絕大部分對(duì)具體行政行為不服的公民或者法人沒有采取行政訴訟的方式，而是進(jìn)行了信訪，即便對(duì)復(fù)議后的結(jié)果仍然不服也是再次信訪而非尋求司法權(quán)的公力救濟(jì)，行政權(quán)擠占了司法權(quán)的作用空間。另一方面，在涉訴信訪中集中反映了行政權(quán)的越位和司法權(quán)的軟弱。涉訴信訪是2004年最高人民法院在全國(guó)法院信訪工作會(huì)議上提出的概念，涉訴信訪的對(duì)象本是法院，實(shí)際上類似于訴訟法中的再審制度，但受我國(guó)古代行政司法合一的傳統(tǒng)政治文化影響，大量涉訴信訪涌向了政府部門，而行政權(quán)固有的擴(kuò)張性使政府部門也樂于以受理信訪為借口干預(yù)司法審判結(jié)果，行政權(quán)以它特有的強(qiáng)勢(shì)地位超越了自己的邊界。

2.人民代表大會(huì)監(jiān)督權(quán)在信訪工作中行使乏力。按照《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定，人民代表大會(huì)對(duì)同級(jí)政府、法院和檢察院享有監(jiān)督權(quán)、審議權(quán)和質(zhì)詢權(quán)等“先天優(yōu)勢(shì)”，把人大監(jiān)督權(quán)放在信訪工作中行使，發(fā)揮其監(jiān)督作用順理成章。但我國(guó)出于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要和對(duì)效率的追求，長(zhǎng)期以來行政權(quán)處于主導(dǎo)地位，人民代表大會(huì)的監(jiān)督權(quán)讓位于行政權(quán)，無法形成對(duì)政府的有力監(jiān)督，向人民代表大會(huì)申請(qǐng)的信訪案件很難得到有效解決，人民代表大會(huì)的弱勢(shì)地位在不斷的現(xiàn)實(shí)重復(fù)中得到強(qiáng)化。行政權(quán)的主導(dǎo)地位也體現(xiàn)在公共政策制定中，地方人民代表大會(huì)有權(quán)制定地方性法規(guī)，但實(shí)際上各地的公共政策多是政府制定的政府規(guī)章，同級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)這些公共政策的制約性較小，如果公民或法人要對(duì)公共政策提出建議，向政府信訪顯然要比向人民代表大會(huì)信訪見效大。

3.各級(jí)黨委在信訪工作中的特殊地位。我國(guó)的各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作的，信訪工作也要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)黨委作為地方的最終領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對(duì)當(dāng)?shù)匦旁L案件的處理享有最終決定權(quán)，黨委處于信訪工作中的特殊統(tǒng)領(lǐng)地位。正是這種特殊地位使得黨委一直處在信訪浪潮的風(fēng)口浪尖。信訪人的行為符合“理性人”假設(shè)，他們總要向那些能夠給自己帶來最大希望的機(jī)構(gòu)信訪，權(quán)力最大的黨委部門也就成了他們的首選，因此各地發(fā)生群訪事件時(shí)，往往是縣委、市委被群眾圍堵。在我國(guó)，黨委的另外一個(gè)重要特點(diǎn)是它與行政權(quán)的結(jié)合，不少黨委部門與行政部門合署辦公或者“兩塊牌子，一套人馬”，各地行政首長(zhǎng)同時(shí)兼任黨委第一副書記，形成了對(duì)其它部門領(lǐng)導(dǎo)事實(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，黨委對(duì)行政權(quán)的強(qiáng)化無疑增加了行政機(jī)關(guān)在信訪工作中的強(qiáng)勢(shì)地位，也使行政機(jī)關(guān)對(duì)法院和檢察院形成了“隱形”領(lǐng)導(dǎo)。

4.紀(jì)檢部門對(duì)其它權(quán)力的介入。紀(jì)檢部門主要受理公民或法人對(duì)黨政人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部違法違紀(jì)行為的揭發(fā)檢舉，一旦立案便可能形成對(duì)行政權(quán)和司法權(quán)的介入，這是黨為了保持自身活力而設(shè)置的一種內(nèi)部自我監(jiān)督。自我監(jiān)督具有天生的惰性，紀(jì)檢部門首先是黨政機(jī)關(guān)的下屬部門，充其量只可以對(duì)平級(jí)的其它職能部門進(jìn)行監(jiān)督，而根本無法對(duì)上級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)形成有力制約，任何非獨(dú)立的監(jiān)督都是蒼白無力的。因此紀(jì)檢部門作為信訪受理機(jī)構(gòu)，往往需要得到有關(guān)黨委領(lǐng)導(dǎo)的支持才能有效解決信訪案件。

5.信訪機(jī)構(gòu)責(zé)大權(quán)小。目前我國(guó)各級(jí)政府都設(shè)有專門的信訪機(jī)構(gòu)作為信訪案件的負(fù)責(zé)部門，根據(jù)《信訪條例》的規(guī)定，各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)的職能共有六項(xiàng)：受理、交辦、轉(zhuǎn)送信訪人提出的信訪事項(xiàng)；承辦上級(jí)和本級(jí)人民政府交由處理的信訪事項(xiàng)；協(xié)調(diào)處理重要信訪事項(xiàng)；督促檢查信訪事項(xiàng)的處理；研究、分析信訪情況，及時(shí)向本級(jí)人民政府提出完善政策和改進(jìn)工作的建議；對(duì)本級(jí)人民政府其他工作部門和下級(jí)人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)的信訪工作進(jìn)行指導(dǎo)。[3]信訪機(jī)構(gòu)承擔(dān)著解決人民群眾內(nèi)部矛盾的重大責(zé)任，而《信訪條例》卻沒有賦予信訪機(jī)構(gòu)相應(yīng)的權(quán)力，信訪機(jī)構(gòu)既沒有質(zhì)詢權(quán)，也沒有獨(dú)立調(diào)查權(quán)，只是充當(dāng)協(xié)調(diào)部門，唯一有點(diǎn)權(quán)限的“督促檢查信訪事項(xiàng)的處理”一項(xiàng)也由于沒有對(duì)其它部門的處罰權(quán)而停留于條文之中。信訪機(jī)構(gòu)受理了大量信訪案件，卻因?yàn)闄?quán)能有限無法及時(shí)處理，如此難免會(huì)積累矛盾，最終甚至造成惡性事件，這是信訪制度設(shè)計(jì)本身的一項(xiàng)缺陷。

二、現(xiàn)行信訪工作權(quán)力關(guān)系面臨的困境

信訪工作中各權(quán)力之間現(xiàn)有關(guān)系帶來的影響是深遠(yuǎn)的，不僅決定目前的信訪工作格局，還直接影響到我國(guó)法治化進(jìn)程，其面臨的困境主要有：

1.強(qiáng)化“全能政府”思維，各類矛盾向政府部門集中。在我國(guó)古代，行政司法合一的政治體制使行政首長(zhǎng)成為百姓的“父母官”，當(dāng)代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府對(duì)人民生活的包攬，亦造成了我國(guó)群眾頭腦中根深蒂固的“全能政府”思維，無論是行政事由還是涉訴事項(xiàng)，群眾都傾向于找政府部門解決問題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮中，剝離部分政府職能，建設(shè)“有限政府”是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，但政府部門在信訪工作中的權(quán)力擴(kuò)張卻進(jìn)一步強(qiáng)化了“全能政府”的思維。在實(shí)際工作中，不少群眾在“青天情結(jié)”的推動(dòng)下總希望“海清河宴有圣人出”，凡事都要找黨政領(lǐng)導(dǎo)解決，大量的信訪案件涌向政府部門。作為社會(huì)管理者的政府部門，面對(duì)群眾的固有思維習(xí)慣，本應(yīng)該因勢(shì)利導(dǎo)，將群眾引導(dǎo)向法治化程序，按照法治社會(huì)的制度架構(gòu)解決相關(guān)問題。但在實(shí)踐中，政府部門因合理引導(dǎo)的缺乏和行政權(quán)的擴(kuò)張卻進(jìn)一步加劇了信訪案件向政府部門的集中。在蜂擁的信訪案件面前，政府為了減少受理的信訪量便會(huì)要求下級(jí)政府將本地信訪量控制在一定指標(biāo)內(nèi)，下級(jí)政府懾于指標(biāo)考核即會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)匦旁L人采取“堵”的措施，對(duì)上訪人員進(jìn)行圍堵，以至于信訪人對(duì)于政府的希望變成了失望，信訪人和政府之間的矛盾就這樣不斷積累，陷入“越激烈越堵，越堵越激烈”的惡性循環(huán)怪圈。

2.行政權(quán)干預(yù)司法權(quán)，削弱了司法權(quán)威。涉訴信訪向黨委和行政機(jī)關(guān)的靠攏，為行政權(quán)干預(yù)司法權(quán)提供了機(jī)會(huì)，本應(yīng)付諸于行政訴訟的行政信訪也使行政權(quán)越位代替了司法權(quán)，這些都成為我國(guó)法治化進(jìn)程的阻礙力量。行政機(jī)關(guān)做出的決策和行為不可能永遠(yuǎn)是正確的，尤其是其對(duì)自身的自我監(jiān)督比較脆弱，這就需要其它權(quán)力對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和制約，糾正其所犯的錯(cuò)誤。一個(gè)民主法治的社會(huì)，未必是各權(quán)力主體從來不犯錯(cuò)誤的社會(huì)，但至少是擁有有效、及時(shí)糾偏機(jī)制的社會(huì)，司法機(jī)關(guān)就為行政機(jī)關(guān)提供了一種糾偏的力量。司法活動(dòng)的原則是只對(duì)法律負(fù)責(zé)，因此它要求高度的獨(dú)立性，獨(dú)立的司法體系是一個(gè)法治國(guó)家的基本標(biāo)志。當(dāng)然，我國(guó)目前司法從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊，司法不公現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，這是不可否認(rèn)的事實(shí)，但不能因此而將司法裁判權(quán)交給行政機(jī)關(guān)，使信訪成為行政權(quán)僭越司法權(quán)的借口。也許這種信訪可以實(shí)現(xiàn)某個(gè)信訪人的個(gè)體正義，但是它摧毀的是一個(gè)法治社會(huì)的制度基礎(chǔ)。在這里有必要重申孟德斯鳩那句古老的格言，“如果司法權(quán)和行政權(quán)合二為一，法官便握有壓迫者的權(quán)力?！盵4]

3.人民代表大會(huì)對(duì)一府兩院的監(jiān)督關(guān)系無法理順。政府、法院和檢察院都由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，并受同級(jí)人民代表大會(huì)監(jiān)督，這是由我國(guó)憲法所確定的，也是我國(guó)憲政的基本原則，只有充分發(fā)揮人民代表大會(huì)對(duì)一府兩院的監(jiān)督作用，人民才能真正成為國(guó)家的主人，中國(guó)特色的社會(huì)主義民主政治才能落到實(shí)處。但在我國(guó)的信訪工作中，這種監(jiān)督關(guān)系無法理順，一是人民代表大會(huì)自身功能得不到有效發(fā)揮，對(duì)同級(jí)一府兩院監(jiān)督不力，無法有效處理涉及一府兩院的信訪案件；二是行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢(shì)在一定意義上將人民代表大會(huì)置于附屬地位，監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系本末倒置。

4.黨委領(lǐng)導(dǎo)的最終決定權(quán)帶有“人治”色彩。我國(guó)目前的信訪制度程序不夠規(guī)范，權(quán)責(zé)不夠明確，這種情況下，黨委領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人素質(zhì)就成為影響信訪案件及時(shí)有效解決的重要因素，這也是很多群眾“清官情結(jié)”在今天還不能完全消除的客觀原因，“清官情結(jié)”是“人治”下的必然產(chǎn)物。一個(gè)社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)是能夠通過明確的制度規(guī)范給予社會(huì)成員相對(duì)比較確定的預(yù)期，如果個(gè)人因素在社會(huì)中所起的作用取代了制度規(guī)范，社會(huì)成員將陷入恐慌和投機(jī)中。很多地方的信訪工作依賴領(lǐng)導(dǎo)的批示，當(dāng)?shù)厝罕娭荒芗南Ｍ趽碛幸粋€(gè)好領(lǐng)導(dǎo)，這種現(xiàn)象實(shí)際上阻礙了我國(guó)的法治化進(jìn)程。

三、信訪工作權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)

目前我國(guó)信訪工作中的部分權(quán)力關(guān)系已經(jīng)在一定程度上阻礙了法治化的進(jìn)程。在政治民主化和法治化的時(shí)代要求下，結(jié)合我國(guó)的憲政設(shè)計(jì)，重構(gòu)適應(yīng)法治化的信訪權(quán)力主體關(guān)系，應(yīng)當(dāng)從以下四方面入手。

1.“分流”信訪，變“堵”為“疏”。“信訪內(nèi)容的廣泛性及復(fù)雜性使社會(huì)矛盾集中體現(xiàn)在信訪中，信訪工作已經(jīng)不堪重負(fù)?！盵5] 當(dāng)前比較可行的做法是按照“不同事由應(yīng)由不同權(quán)力主體受理解決”的原則，采取分流措施，積極引導(dǎo)信訪案件通過正常的司法、復(fù)議等途徑解決，減輕行政權(quán)的壓力，使社會(huì)各權(quán)力主體承擔(dān)起各自的責(zé)任，引導(dǎo)權(quán)力走上良性運(yùn)行軌道。這樣做不僅可以保證各權(quán)力主體的權(quán)威，又實(shí)現(xiàn)了各權(quán)力主體之間的制衡。

（1）引導(dǎo)涉訴信訪走司法途徑。涉訴信訪本身就是法律問題，行政權(quán)要對(duì)自己的涉足采取謹(jǐn)慎態(tài)度。涉訴信訪的緣由是案件未受理或者對(duì)司法裁判不服，對(duì)于這種情況我國(guó)法律制度已經(jīng)設(shè)計(jì)了相應(yīng)的司法救濟(jì)程序，當(dāng)事人可以對(duì)案件的處理結(jié)果申請(qǐng)法院復(fù)議，對(duì)判決結(jié)果不服可以提起上訴或者申請(qǐng)?jiān)賹?，?duì)二審結(jié)果不服的還可以向檢察院申訴。而在目前的信訪工作中，這些原本可以通過司法途徑得到解決的信訪案件為數(shù)不少，卻都擠到了政府部門，閑置了司法資源，浪費(fèi)了行政資源。

（2）引導(dǎo)行政信訪走行政復(fù)議和行政訴訟途徑?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》和《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》分別規(guī)定，公民或者法人認(rèn)為行政主體的具體行政行為侵害了自身合法權(quán)益的?？梢韵蛴嘘P(guān)部門提起行政復(fù)議或直接向法院提起行政訴訟。這是對(duì)行政行為侵犯行政相對(duì)人合法利益的公力救濟(jì)。行政復(fù)議和行政訴訟已經(jīng)具有了相對(duì)比較規(guī)范的程序，可以通過明確的制度規(guī)范來制約行政權(quán)力，具有現(xiàn)代法治的精神，所以當(dāng)行政信訪案件可以通過行政復(fù)議和行政訴訟得到有效解決時(shí)，也就標(biāo)志著我國(guó)法治建設(shè)的完善。與涉訴信訪相同，這類信訪經(jīng)過復(fù)議和訴訟之后也可能還無法得到解決，這時(shí)信訪作為最后一條救濟(jì)渠道啟動(dòng)。

（3）引導(dǎo)揭發(fā)檢舉類信訪走紀(jì)檢舉報(bào)途徑。揭發(fā)檢舉類信訪是對(duì)黨政工作人員的檢舉，可以由紀(jì)檢部門單獨(dú)受理，對(duì)群眾反映事由認(rèn)真開展調(diào)查，決定立案與否，并及時(shí)回復(fù)信訪人或定期公開。紀(jì)檢部門受理這類信訪，可以通過信訪事由及時(shí)掌握黨內(nèi)矛盾，防患于未然，紀(jì)檢信訪還是觀察黨風(fēng)的一個(gè)窗口，紀(jì)檢部門通過對(duì)來訪的了解可以監(jiān)測(cè)黨風(fēng)動(dòng)向。[6]當(dāng)然，紀(jì)檢部門也不可能對(duì)所有違法亂紀(jì)人員做出嚴(yán)肅處理，這種黨內(nèi)和政府內(nèi)部的自我監(jiān)督具有自身的局限性，因此還應(yīng)該有一個(gè)更加權(quán)威、權(quán)限更大的綜合信訪機(jī)構(gòu)。

（4）原各部門信訪機(jī)構(gòu)保留對(duì)批評(píng)建議類信訪的受理。對(duì)信訪案件的分流并不意味著對(duì)現(xiàn)行信訪制度的廢除，也不意味著對(duì)原有各信訪機(jī)構(gòu)的撤銷，各部門所設(shè)立的信訪機(jī)構(gòu)仍然有其存在的必要性，這主要體現(xiàn)在三個(gè)功能上：一是對(duì)內(nèi)部問題信訪的處理。任何部門都擁有大量的工作人員，工作人員在工作和生活中也會(huì)產(chǎn)生各種摩擦，部門內(nèi)信訪機(jī)構(gòu)的保留為他們提供了一個(gè)緩沖地帶；二是對(duì)涉及本部門行政行為的初步信訪受理。公民或者法人對(duì)本部門的行政行為提起復(fù)議和訴訟，但對(duì)最終結(jié)果仍然不服，可以向該部門信訪，尤其是作為政府職能機(jī)構(gòu)的專門信訪部門，仍然需要受理涉及其它職能部門的行政信訪，但對(duì)于應(yīng)該提起行政復(fù)議或者行政訴訟的不予受理；三是受理公民或者法人向本部門提出的批評(píng)建議。批評(píng)建議往往比較具體，而且與相關(guān)部門的工作性質(zhì)直接相關(guān)，帶有較強(qiáng)的專業(yè)性，只能由原部門自己受理，并盡快給予信訪人明確答復(fù)。

2.構(gòu)建“人大信訪”的大信訪格局。解決信訪部門責(zé)重權(quán)小的問題，重點(diǎn)在于理順信訪工作中各權(quán)力之間的關(guān)系，應(yīng)在我國(guó)現(xiàn)行的政治制度框架內(nèi)構(gòu)建“人大信訪”的大信訪格局。

（1）在人民代表大會(huì)設(shè)立一個(gè)地方的終極信訪機(jī)構(gòu)。終極信訪機(jī)構(gòu)是指一個(gè)地區(qū)擁有最高權(quán)威的信訪機(jī)構(gòu)，也是權(quán)力最大的信訪機(jī)構(gòu)，這樣的機(jī)構(gòu)當(dāng)然要設(shè)置在最高權(quán)力機(jī)關(guān)之下。信訪其實(shí)是一種權(quán)利監(jiān)督方式，通過保障信訪人的合法權(quán)益對(duì)公共權(quán)力形成制約，在擁有最高監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)下設(shè)置信訪機(jī)構(gòu)必然是最有效的。全國(guó)及地方人民代表大會(huì)是國(guó)家和地方的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，在人民代表大會(huì)設(shè)立統(tǒng)一的信訪機(jī)構(gòu)受理那些通過正常司法、復(fù)議、檢舉途徑仍得不到解決的案件，是最符合我國(guó)憲政實(shí)踐的方案，如此設(shè)立的信訪機(jī)構(gòu)也擁有足夠能力監(jiān)督行政權(quán)和司法權(quán)，促使信訪案件得到有效解決。

（2）建立信訪服務(wù)大廳，統(tǒng)一受理信訪案件。在人大信訪機(jī)構(gòu)建立信訪服務(wù)大廳，對(duì)人大信訪統(tǒng)一受理，將信訪轉(zhuǎn)至各相關(guān)單位并督促其落實(shí)。通過信訪服務(wù)大廳，可以有效減少信訪人的信訪成本，且以監(jiān)督者的身份將信訪事由轉(zhuǎn)至相關(guān)單位，更有利于解決問題。當(dāng)然，人大信訪也只受理符合條件的信訪案件，對(duì)于不符合信訪的事由要向申請(qǐng)者解釋清楚并告知其應(yīng)該采取什么途徑和程序。

（3）成立人大信訪委員會(huì)，成員由選民選舉產(chǎn)生。即便是處于監(jiān)督地位的人民代表大會(huì)，也同樣具有惰性，也需要另外一種力量——民意的監(jiān)督，任何失去了監(jiān)督的機(jī)構(gòu)必將成為一個(gè)不履行職責(zé)的空殼。制度設(shè)計(jì)有時(shí)經(jīng)常陷入一種“監(jiān)督怪圈”，即為了監(jiān)督一種權(quán)力又增加了另外一種權(quán)力，以此類推，最終的監(jiān)督者也失去了監(jiān)督。其實(shí)很多時(shí)候只需要把這些監(jiān)督者再次還原回民眾問題就可以迎刃而解了。人大的信訪機(jī)構(gòu)由信訪委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，信訪委員會(huì)成員實(shí)行任期制，由當(dāng)?shù)剡x民選舉產(chǎn)生，當(dāng)?shù)剡x民擁有罷免權(quán)，這樣才能確保人大信訪機(jī)構(gòu)切實(shí)為當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姺?wù)。

（4）提高人大代表參政議政水平，促進(jìn)人大代表專職化。人大信訪機(jī)構(gòu)能否正常發(fā)揮作用取決于人民代表大會(huì)對(duì)它所產(chǎn)生的一府兩院的監(jiān)督力度，人民代表大會(huì)目前的弱勢(shì)地位不利于人大信訪機(jī)構(gòu)開展工作，需要不斷提高人大代表的參政議政水平，不斷增強(qiáng)人民代表大會(huì)對(duì)一府兩院的監(jiān)督，促進(jìn)人大代表專職化，因?yàn)橹挥袑Ｂ毣娜舜蟠聿庞谐湓５臅r(shí)間思考公共議題和聯(lián)絡(luò)選民。

3.完善信訪回復(fù)制度。信訪回復(fù)對(duì)于信訪人十分重要，信訪人只有在得到明確回復(fù)之后才能確定自己的信訪事項(xiàng)的處理結(jié)果，否則信訪人就會(huì)尋找門路重復(fù)上訪，這樣既不利于信訪事項(xiàng)的解決，也不利于社會(huì)穩(wěn)定。我黨領(lǐng)導(dǎo)人從信訪制度建立之初就非常重視對(duì)信訪人的回復(fù)，毛澤東在延安的時(shí)候就曾經(jīng)多次給青年回信，建國(guó)之后毛澤東也對(duì)來信來訪十分重視，經(jīng)常催促辦信同志。[7]

完善信訪回復(fù)制度可采取三個(gè)措施：第一，建立信訪信息流機(jī)制，信訪機(jī)構(gòu)由信訪人輸入信息后輸出給相關(guān)部門，并動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)獲得相關(guān)部門的反饋，再予以輸出，對(duì)整個(gè)信息流程嚴(yán)格管理；第二，定期公開信訪內(nèi)容和處理結(jié)果。信訪機(jī)構(gòu)要建立嚴(yán)格的工作責(zé)任制，規(guī)定受理信訪一定時(shí)限內(nèi)必須予以答復(fù)，并公開信訪內(nèi)容和處理結(jié)果，以供信訪人監(jiān)督；第三，實(shí)行問責(zé)制，信訪人可以對(duì)不按時(shí)間答復(fù)的部門或個(gè)人追究責(zé)任。

4.制定《信訪法》，從基本法的高度確立相關(guān)權(quán)力關(guān)系。立法是執(zhí)法的前提，是執(zhí)法的基礎(chǔ)，沒有立法，無法可執(zhí)，無從談執(zhí)法，因此，解決信訪工作立法問題是理順當(dāng)前我國(guó)信訪權(quán)力關(guān)系的重要舉措。信訪制度由來已久，從新中國(guó)成立之初就已具雛形，但到今天為止尚沒有一部相應(yīng)的法律，只有一部國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，信訪工作長(zhǎng)期處于不規(guī)范、不科學(xué)中。因此，我國(guó)急需出臺(tái)《信訪法》，以法律的形式規(guī)定信訪的體制和程序，這不僅是推進(jìn)信訪工作權(quán)力關(guān)系走上良性循環(huán)的需要，也是我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)法治化建設(shè)的需要。

參考文獻(xiàn)：

[1]黑監(jiān)獄截訪事件是當(dāng)前發(fā)生在信訪工作領(lǐng)域中最大丑聞[EB/OL].http：//news.ifeng. com/society/1/detail_2012_12/03/19758945_0.shtml.

[2]習(xí)近平要求政法機(jī)關(guān)順應(yīng)人民新期待每個(gè)案件都要公平正義[EB/OL].http：//roll.sohu.com/20130109/n362862517.shtml.

[3]信訪條例[S].2005.

[4]孟德斯鳩.論法的精神[M].北京：商務(wù)印書館，2007：78.

[5]周梅森.理性求解中國(guó)信訪的制度困境[J].半月談，2004，（7）.

[6]羅炎卿.淺論新形勢(shì)下的紀(jì)檢信訪工作[J].求實(shí)，1986，（5）.

[7]游和平.毛澤東與人民信訪工作[J].黨史博覽，2009， （2）.

[責(zé)任編輯：張亞茹]