李燕

一、議會(huì)調(diào)查權(quán)在英國(guó)的起源

英國(guó)議會(huì)從誕生到成長(zhǎng)壯大，是與爭(zhēng)奪財(cái)政控制權(quán)分不開(kāi)的。“英國(guó)的立法機(jī)關(guān)原先并不是為了立法而是為了財(cái)政的事務(wù)而構(gòu)建起來(lái)的。它的首要職能并不是建構(gòu)法律，而是批準(zhǔn)撥款事項(xiàng)?！盵1]當(dāng)英國(guó)議會(huì)在13世紀(jì)獲得財(cái)政權(quán)后，對(duì)國(guó)家財(cái)政的監(jiān)督需要也就產(chǎn)生了議會(huì)調(diào)查權(quán)。

1215年的《自由大憲章》（Magna Carta）是英國(guó)憲政史上最重要的文件之一，也是第一個(gè)確認(rèn)議會(huì)批準(zhǔn)征稅權(quán)的文件?！蹲杂纱髴椪隆凡粌H規(guī)定了國(guó)王未經(jīng)批準(zhǔn)不得征收國(guó)稅的原則，而且規(guī)定了批準(zhǔn)征稅的權(quán)力主體和程序，從而將批準(zhǔn)征稅權(quán)牢牢掌握在以貴族為首的御前擴(kuò)大會(huì)議手中。根據(jù)《自由大憲章》第十二條和第十四條的規(guī)定，除封建常稅以外，任何非常稅的征收都必須得到“王國(guó)公意”的許可。所謂“王國(guó)公意”在當(dāng)時(shí)實(shí)際上是指由大主教、主教、修道院院長(zhǎng)、伯爵、大男爵及總封臣組成的御前擴(kuò)大會(huì)議。1295年議會(huì)正式形成后，批準(zhǔn)征稅權(quán)作為議會(huì)的一項(xiàng)最主要的權(quán)力得以保留。1297年“無(wú)承諾不得征稅”法規(guī)在列舉了前幾年內(nèi)國(guó)王的一系列非法稅收后規(guī)定：從此以后，未經(jīng)“王國(guó)的普遍同意”，上述賦稅均不得征收。

“英國(guó)議會(huì)最主要的權(quán)力及賴(lài)以存在的基礎(chǔ)，就是它獲得了批準(zhǔn)稅收的權(quán)力，如不經(jīng)過(guò)它的同意，國(guó)王不得征稅?！盵2]隨著議會(huì)法律對(duì)批準(zhǔn)征稅權(quán)的不斷確認(rèn)，批準(zhǔn)征稅權(quán)的內(nèi)容也得到了豐富。最初批準(zhǔn)征稅權(quán)只是一種消極的權(quán)力，議會(huì)只能對(duì)國(guó)王要求的稅額表示同意與否，并在可能的情況下?tīng)?zhēng)取減少。愛(ài)德華三世時(shí)代，由于國(guó)王要求議會(huì)增加稅收以支付當(dāng)時(shí)和法國(guó)正在進(jìn)行的戰(zhàn)爭(zhēng)的費(fèi)用，議會(huì)便趁機(jī)要挾國(guó)王說(shuō)明稅收的用途。到14世紀(jì)后期，英國(guó)議會(huì)不僅完全控制了國(guó)家征稅大權(quán)，而且議會(huì)在通過(guò)征稅案的同時(shí)，都會(huì)明確地規(guī)定稅收的使用范圍，從而確立了議會(huì)同意的稅收只能用于議會(huì)同意的事項(xiàng)的原則，進(jìn)而演變出對(duì)國(guó)王的財(cái)政監(jiān)督權(quán)。在議會(huì)獲得財(cái)政大權(quán)的過(guò)程中，調(diào)查權(quán)作為監(jiān)督國(guó)王財(cái)政的一種手段也隨之產(chǎn)生了。因?yàn)閷?duì)于議會(huì)來(lái)講，“如果你能夠批準(zhǔn)撥款，當(dāng)然能夠調(diào)查這些錢(qián)是怎么花的”[3]。實(shí)際上，議會(huì)也確實(shí)是這么做的。為了監(jiān)督國(guó)王政府是否按預(yù)定的目的使用稅款，議會(huì)開(kāi)始頻頻成立調(diào)查委員會(huì)對(duì)稅款的使用情況進(jìn)行調(diào)查。雖然議會(huì)的調(diào)查經(jīng)常會(huì)遭到國(guó)王的抵制，但是當(dāng)國(guó)王急需獲得議會(huì)的財(cái)政支持時(shí)，往往會(huì)被迫同意調(diào)查。被很多學(xué)者視為“議會(huì)行使調(diào)查權(quán)先例”的1340年的議會(huì)調(diào)查就是為了調(diào)查撥給羊毛業(yè)的補(bǔ)助金的使用情況。1333年，由于撥給羊毛業(yè)的一筆補(bǔ)助金被全部挪用于戰(zhàn)爭(zhēng)的目的，1340年，議會(huì)就指派了一個(gè)委員會(huì)調(diào)查最后一筆補(bǔ)助金的籌款人的賬目[4]。此次調(diào)查涉及兩個(gè)重要的問(wèn)題，即議會(huì)調(diào)查權(quán)的功能以及實(shí)施調(diào)查的組織機(jī)構(gòu)，他們構(gòu)成了之后議會(huì)調(diào)查實(shí)踐和議會(huì)調(diào)查權(quán)法律制度構(gòu)建中的兩個(gè)重要問(wèn)題。

1341年，議會(huì)分為上、下兩院后，逐步控制了國(guó)家的財(cái)政和稅收，對(duì)政府的監(jiān)督也開(kāi)始從單一的對(duì)國(guó)王的監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)包括國(guó)王在內(nèi)的政府主要官員進(jìn)行監(jiān)督，形成了包括干預(yù)英王對(duì)大臣的任免、對(duì)政府大臣進(jìn)行質(zhì)詢(xún)以及對(duì)不法大臣進(jìn)行彈劾三種主要的監(jiān)督形式[5]。議會(huì)為了有效行使這些權(quán)力，必須對(duì)受質(zhì)詢(xún)和彈劾的政府官員的違法事實(shí)進(jìn)行調(diào)查，以取得足夠的證據(jù)。在議會(huì)和國(guó)王爭(zhēng)奪權(quán)力的斗爭(zhēng)中，為了監(jiān)督國(guó)王及其大臣，英國(guó)議會(huì)經(jīng)常運(yùn)用調(diào)查權(quán)對(duì)政府的管理及國(guó)王大臣的行為進(jìn)行調(diào)查。在議會(huì)的調(diào)查權(quán)面前，“即使是最狂妄君主下的最狂妄的行政官員們也將在其調(diào)查下顫抖，必須在議會(huì)對(duì)自己的行為加以說(shuō)明并且請(qǐng)求議會(huì)對(duì)自己的過(guò)失予以寬恕”[6]。

17世紀(jì)的英國(guó)發(fā)生了一場(chǎng)重大的變革，議會(huì)和議會(huì)調(diào)查權(quán)也隨之發(fā)生了深刻的變化。1688年“光榮革命”后制定的《權(quán)利法案》把國(guó)王在立法、司法、征稅、軍事等方面的權(quán)力，統(tǒng)統(tǒng)置于議會(huì)的權(quán)力之下，從而確立了議會(huì)的最高主權(quán)地位，現(xiàn)代議會(huì)就此產(chǎn)生。作為國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，議會(huì)也開(kāi)始真正將調(diào)查作為議會(huì)一個(gè)必不可少的程序。僅在1689年英國(guó)議會(huì)就成立了一系列委員會(huì)對(duì)政府的運(yùn)作進(jìn)行調(diào)查。例如1689年7月1日，因不滿(mǎn)愛(ài)爾蘭戰(zhàn)爭(zhēng)的失利，議會(huì)成立了一個(gè)委員會(huì)調(diào)查導(dǎo)致運(yùn)往愛(ài)爾蘭戰(zhàn)區(qū)尤其是倫敦德里郡地區(qū)的軍備物資的遲延原因。5個(gè)月之后，議會(huì)又成立了一個(gè)委員會(huì)對(duì)此次戰(zhàn)爭(zhēng)情況進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查，兩次成立的調(diào)查委員會(huì)都被賦予了必要的調(diào)查權(quán)。1689年11月6日，針對(duì)東印度公司的總督在沒(méi)有根據(jù)的情況下針對(duì)“Sancta Hellena”發(fā)布的軍事宣告，議會(huì)也成立了調(diào)查委員會(huì)。1689年6月14日，議會(huì)又成立委員會(huì)調(diào)查被送往國(guó)外的孩子在天主教國(guó)家接受教育的情況。英國(guó)著名的憲法學(xué)家Hallam談及這些委員會(huì)時(shí)指出：“我認(rèn)為在歷史記錄中沒(méi)有比這更早的對(duì)于公共官員行為進(jìn)行調(diào)查的例子了……雖然在實(shí)踐中經(jīng)常的情況是避免調(diào)查，但是再也沒(méi)有人否認(rèn)議會(huì)擁有調(diào)查權(quán)。調(diào)查委員會(huì)在成立時(shí)都會(huì)被賦予一些必要的調(diào)查權(quán)，包括詢(xún)問(wèn)證人，檢查記錄、文件等，不過(guò)這些權(quán)力需要通過(guò)議會(huì)特權(quán)來(lái)保證實(shí)施?！盵7]

“不值得就已經(jīng)無(wú)可爭(zhēng)辯的權(quán)力再來(lái)討論。”這是Hallam從英國(guó)憲法歷史的角度對(duì)議會(huì)調(diào)查權(quán)所作的總結(jié)，也是議會(huì)調(diào)查權(quán)在17世紀(jì)英國(guó)的真實(shí)寫(xiě)照。

二、議會(huì)調(diào)查權(quán)在美國(guó)的制度化

議會(huì)調(diào)查權(quán)在英國(guó)產(chǎn)生以后，隨著英國(guó)的殖民統(tǒng)治傳到了北美殖民地，并在美國(guó)建國(guó)以后得以制度化。

美國(guó)的前身是英國(guó)在北美的十三個(gè)殖民地，在創(chuàng)建殖民地的過(guò)程中，英國(guó)殖民者將英國(guó)的政治和法律傳統(tǒng)移植到北美，奠定了殖民地政治和法律體制的基礎(chǔ)?！霸缭谥趁竦貢r(shí)期，英國(guó)廣泛使用的議會(huì)調(diào)查就傳到北美殖民地。因此，殖民地人民認(rèn)為他們也享有對(duì)政府官員行為以及對(duì)引起社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查的權(quán)利。”[8] 在1722年，由于軍事作戰(zhàn)連續(xù)失敗，馬薩諸塞州的眾議院要求傳喚陸軍上校Walton和少校Moody進(jìn)行調(diào)查，此舉遭到了總督的阻攔。然而眾議院堅(jiān)持要求調(diào)查并宣布：“命令政府官員就政府管理的事項(xiàng)進(jìn)行報(bào)告不僅是代表的特權(quán)，而且是代表的義務(wù)?！盵9]作為與總督和參事會(huì)談判斗爭(zhēng)的結(jié)果，馬塞諸塞州殖民地議會(huì)通過(guò)法律確認(rèn)了對(duì)殖民地政府及官員的調(diào)查權(quán)。這一時(shí)期，大量有關(guān)議會(huì)權(quán)力和特權(quán)的例子表明殖民地的立法機(jī)關(guān)遵循了英國(guó)議會(huì)的先例和實(shí)踐。藐視處罰權(quán)也作為一種必要的輔助性權(quán)力用來(lái)保護(hù)殖民地議會(huì)免受威脅和侮辱，或者保護(hù)議員免受逮捕和攻擊，或者使議會(huì)有權(quán)決定其成員資格。

殖民地獨(dú)立以后，各州先后制定了憲法?！霸谠缙谥莸膽椃ㄖ校挥袃蓚€(gè)州的憲法明確規(guī)定議會(huì)享有調(diào)查權(quán)，聯(lián)邦憲法和其他州的憲法并沒(méi)有這樣的條款，這反映了一個(gè)普遍的信念，即調(diào)查權(quán)是立法機(jī)關(guān)固有的必要的附屬權(quán)力?！盵10]各州議會(huì)經(jīng)常成立調(diào)查委員會(huì)對(duì)政府管理的事項(xiàng)和社會(huì)出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查。1781年，弗吉尼亞州議會(huì)成立了有關(guān)宗教、特權(quán)、選舉、司法以及貿(mào)易的常設(shè)委員會(huì)，并賦予委員會(huì)“傳喚證人、索取文件、檔案的調(diào)查權(quán)”。每當(dāng)州的議會(huì)委員會(huì)實(shí)施調(diào)查遭到挑戰(zhàn)時(shí)，州法院都會(huì)予以支持。實(shí)際上，在1880年之前，沒(méi)有哪個(gè)州的法院明確否認(rèn)或者削減這項(xiàng)權(quán)力，馬薩諸塞州的Hoar法官和紐約州的Daly法官更是對(duì)議會(huì)調(diào)查權(quán)表示明確支持，“由于沒(méi)有憲法限制，議會(huì)任何一院都有權(quán)在各自的職權(quán)范圍內(nèi)作有助于實(shí)現(xiàn)立法職能的事情……英國(guó)議會(huì)法律已經(jīng)牢固確立的原則是任何一院都可以成立委員會(huì)來(lái)調(diào)查議會(huì)的組織，議員的行為或資格，議會(huì)的程序、權(quán)利或者特權(quán)，或者任何與公共利益有關(guān)的對(duì)立法有用的信息。立法權(quán)一定隱含著獲取與立法目的有關(guān)的信息的權(quán)力，這對(duì)于立法機(jī)關(guān)充分有效地履行立法職能是非常重要的…… 沿襲英國(guó)已經(jīng)確立的議會(huì)傳統(tǒng)，美國(guó)立法機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)涉及公共利益的事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查，或者建議議會(huì)任何一院任命調(diào)查委員會(huì)，并且可以強(qiáng)迫證人出庭作證，對(duì)不服從的證人進(jìn)行處罰……我認(rèn)為調(diào)查權(quán)可以擴(kuò)展至其他有必要的事項(xiàng)或者對(duì)立法有所幫助的事項(xiàng)?！盵11]

由于1781年制定的《邦聯(lián)條例》沒(méi)有賦予國(guó)會(huì)足夠的權(quán)威，在北美殖民地獨(dú)立之后出現(xiàn)了諸多不足，為了美利堅(jiān)合眾國(guó)的安全和發(fā)展，各州在經(jīng)過(guò)反復(fù)討論后，于1787年9月17日制定了一部新的憲法，即適用至今的美國(guó)聯(lián)邦憲法。美國(guó)憲法第一條第一節(jié)規(guī)定立法權(quán)屬于國(guó)會(huì)，第一條第八節(jié)列舉了國(guó)會(huì)具有的各種權(quán)力，其中并沒(méi)有明確提到國(guó)會(huì)的調(diào)查權(quán)，但是憲法沒(méi)有規(guī)定并不表示國(guó)會(huì)不可能具有這種權(quán)力。美國(guó)第一屆國(guó)會(huì)就已經(jīng)行使了調(diào)查權(quán)，而且美國(guó)法院從來(lái)沒(méi)有否認(rèn)國(guó)會(huì)具有調(diào)查權(quán)。在美國(guó)，存在一個(gè)普遍的信念：認(rèn)為調(diào)查權(quán)是暗含在憲法賦予國(guó)會(huì)的相關(guān)權(quán)力中。正如美國(guó)著名的Frankfurter法官所說(shuō)，“國(guó)會(huì)的調(diào)查權(quán)可以理解為是以注釋的方式規(guī)定在憲法第一條立法權(quán)的相關(guān)條款中?！盵12]

第一，國(guó)會(huì)的調(diào)查權(quán)暗含在美國(guó)憲法第一條第一款中。該條規(guī)定所有的立法權(quán)屬于國(guó)會(huì)，“本憲法所授予的全部立法權(quán)屬于由參議院和眾議院組成的合眾國(guó)國(guó)會(huì)。”[本文所引用的憲法條文以孫謙、韓大元主編的《世界各國(guó)憲法全書(shū)》（中國(guó)檢察出版社2012年版）收錄的中譯本為準(zhǔn)，特此說(shuō)明]對(duì)于國(guó)會(huì)來(lái)講，為了制定對(duì)公眾有益的法律，需要有能力調(diào)查有關(guān)的社會(huì)問(wèn)題，分析可能的解決方案，從而確定最正確的行動(dòng)方案。如果沒(méi)有實(shí)施調(diào)查的能力，國(guó)會(huì)的立法權(quán)無(wú)法發(fā)揮作用。在1927年McGrain v.Daugherty案中，美國(guó)聯(lián)邦最高法院明白承認(rèn)一般立法權(quán)包括調(diào)查權(quán)：“在實(shí)際的立法實(shí)踐中，很久以來(lái)就將通過(guò)各種方式獲得必要信息的權(quán)力歸為立法權(quán)的一部分。我們認(rèn)為這是完全合理的……國(guó)會(huì)兩院不僅具有憲法明白賦予他們的權(quán)力，而且具有使明示的權(quán)力能夠有效行使所必需的必要的和適當(dāng)?shù)母綄贆?quán)力……調(diào)查權(quán)，通過(guò)各種方式予以實(shí)施，本身對(duì)于立法目的的實(shí)現(xiàn)就是一個(gè)必要和適當(dāng)?shù)臋?quán)力?！盵13] 第二，國(guó)會(huì)的調(diào)查權(quán)也暗含在美國(guó)憲法第一條第二款和第三款的規(guī)定中。這兩款主要涉及國(guó)會(huì)的彈劾權(quán)。第一條第二款第五項(xiàng)規(guī)定，“眾議院應(yīng)選舉該院議長(zhǎng)和其他官員，并獨(dú)自享有彈劾權(quán)?！钡谝粭l第三款第六項(xiàng)賦予參議院“享有審理一切彈劾案的全權(quán)”。彈劾權(quán)是國(guó)會(huì)防范行政專(zhuān)制的有力武器，其中必然也暗含著國(guó)會(huì)的調(diào)查權(quán)。因?yàn)閲?guó)會(huì)要行使彈劾權(quán)，需要對(duì)有關(guān)彈劾的事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查，如果國(guó)會(huì)不對(duì)事實(shí)予以澄清就對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施彈劾，很難說(shuō)這種彈劾在程序上是公正的。而且，憲法不能一方面規(guī)定國(guó)會(huì)具有彈劾權(quán)力，一方面又承認(rèn)行政機(jī)關(guān)可以拒絕提交國(guó)會(huì)執(zhí)行彈劾需要的證據(jù)。這顯然是自相矛盾的。有時(shí)行政機(jī)關(guān)的拒絕行為本身就足以構(gòu)成彈劾的一個(gè)理由。例如在尼克松總統(tǒng)1974年被迫辭職以前，眾議院的司法委員會(huì)已經(jīng)向國(guó)會(huì)提交了一個(gè)彈劾案，其中一個(gè)彈劾理由就是尼克松屢次拒絕司法委員會(huì)在調(diào)查彈劾過(guò)程中發(fā)出的，要求提交某些文件的傳票，這種拒絕構(gòu)成顛覆立憲政體的行為[14]。第三，國(guó)會(huì)的調(diào)查權(quán)也暗含在美國(guó)憲法第一條第八款規(guī)定的“必要而恰當(dāng)?shù)臈l款”中。美國(guó)憲法第一條第八款在列舉了國(guó)會(huì)的17項(xiàng)權(quán)力之后，又規(guī)定國(guó)會(huì)有權(quán)“制定為執(zhí)行以上各項(xiàng)權(quán)力和依據(jù)本憲法授予合眾國(guó)政府或政府中任何機(jī)關(guān)或官員的其他一切權(quán)力所必要的和恰當(dāng)?shù)姆伞?。該條即為著名的“必要而恰當(dāng)條款”。這一條款為國(guó)會(huì)權(quán)力的擴(kuò)張?zhí)峁┝藱C(jī)會(huì)，美國(guó)學(xué)者就認(rèn)為，憲法“對(duì)國(guó)會(huì)職責(zé)的這一含糊陳述為聯(lián)邦政府大力擴(kuò)張對(duì)于各州的影響做了鋪墊。另外，它至少在理論上對(duì)總統(tǒng)權(quán)力的擴(kuò)張構(gòu)成了限制”[15]。依據(jù)“必要而恰當(dāng)?shù)臈l款”，國(guó)會(huì)享有各種有利于實(shí)現(xiàn)立法目的的權(quán)力，調(diào)查權(quán)有利于國(guó)會(huì)實(shí)現(xiàn)立法目的，故屬于國(guó)會(huì)權(quán)力之列。

實(shí)際上，美國(guó)國(guó)會(huì)從其成立起，第一屆國(guó)會(huì)就已經(jīng)行使調(diào)查權(quán)力。1792年3月27日，針對(duì)克萊爾將軍在與印第安部落作戰(zhàn)時(shí)遭到慘敗，眾議院成立了一個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)負(fù)責(zé)調(diào)查這個(gè)案件。此后，國(guó)會(huì)調(diào)查就成為美國(guó)立法和行政關(guān)系中經(jīng)常化的現(xiàn)象 [16]。

三、德國(guó)對(duì)于議會(huì)調(diào)查權(quán)的憲法規(guī)定

議會(huì)調(diào)查權(quán)首先在憲法中得以規(guī)定應(yīng)歸功于德國(guó)，受此影響，在20世紀(jì)以后，大多數(shù)國(guó)家都在憲法中確認(rèn)了議會(huì)的調(diào)查權(quán)。

德國(guó)受英國(guó)議會(huì)調(diào)查的影響，早在19世紀(jì)就開(kāi)始引進(jìn)議會(huì)調(diào)查制度。1816年德國(guó)Sachsen-Weimar

-Eisenach憲法第九十一條，1831年Kurfürstenthum Hessen憲法第九十三條，1849年法蘭克?！兜乱庵镜蹏?guó)憲法》第九十九條，1850年《普魯士憲法》第八十二條都規(guī)定了議會(huì)調(diào)查權(quán)，只有德國(guó)統(tǒng)一后所制定的1871年帝國(guó)憲法沒(méi)有關(guān)于議會(huì)調(diào)查權(quán)的規(guī)定[17]。1919年《魏瑪憲法》在制定時(shí)，參考了馬克斯·韋伯的建議，增加了少數(shù)議員可以請(qǐng)求成立調(diào)查委員會(huì)與調(diào)查證據(jù)之少數(shù)權(quán)，開(kāi)啟了德國(guó)議會(huì)調(diào)查制度的新篇章?！段含攽椃ā返谌臈l規(guī)定：“國(guó)民議會(huì)可設(shè)立調(diào)查委員會(huì)，若1/5的議員申請(qǐng)則可設(shè)立。此類(lèi)委員會(huì)于公開(kāi)審理時(shí)就其或申請(qǐng)人認(rèn)為必需之證據(jù)進(jìn)行取證。調(diào)查委員會(huì)可以2/3多數(shù)意見(jiàn)排除公開(kāi)審理。該委員會(huì)議事程序及委員會(huì)人數(shù)由議事規(guī)則規(guī)定。法院及行政機(jī)關(guān)負(fù)有義務(wù)配合委員會(huì)取證；經(jīng)后者要求，須提交相關(guān)政府文案。委員會(huì)、經(jīng)委員會(huì)請(qǐng)求之政府機(jī)關(guān)提取證據(jù)時(shí)，可參照《刑事訴訟法》精神適用相關(guān)規(guī)定，但書(shū)信、郵政、電報(bào)及電話(huà)秘密權(quán)不受此限制?！逼渲小拔宸种坏某蓡T建議下能夠啟動(dòng)議會(huì)調(diào)查”以及“委員會(huì)以公開(kāi)審議方式調(diào)查其或申請(qǐng)人認(rèn)為必要之證據(jù)”體現(xiàn)了保護(hù)少數(shù)和公開(kāi)的原則。1949年《聯(lián)邦德國(guó)基本法》沿襲了《魏瑪憲法》關(guān)于議會(huì)調(diào)查權(quán)的規(guī)定，只是增加規(guī)定了法院對(duì)調(diào)查委員會(huì)的決議無(wú)審查權(quán)，但對(duì)決議所依據(jù)的事實(shí)問(wèn)題，可以自由地加以評(píng)價(jià)和判斷；另外，把提出設(shè)立調(diào)查委員會(huì)的人數(shù)增至全體議員的四分之一。1949年《聯(lián)邦德國(guó)基本法》第四十四條明確規(guī)定：“1.聯(lián)邦議院有權(quán)，在1/4議員提案時(shí)有義務(wù)組成調(diào)查委員會(huì)，以在公共磋商中提出必要的證據(jù)。其公開(kāi)性是可以排除的。2.在調(diào)查取證時(shí)，刑事訴訟的相關(guān)規(guī)定相應(yīng)地得以適用。不得侵犯通信、郵政以及通訊秘密。3.法院以及行政機(jī)構(gòu)有義務(wù)提供法律援助和公務(wù)協(xié)助。4.調(diào)查委員會(huì)的決議可不受法官審查。法院可自由對(duì)通過(guò)調(diào)查得出的事實(shí)加以判斷與評(píng)估?！?/p>

盡管德國(guó)早在19世紀(jì)就在憲法中規(guī)定了議會(huì)調(diào)查權(quán)，但從世界范圍來(lái)看，20世紀(jì)以前的憲法規(guī)定議會(huì)調(diào)查權(quán)的并不多，除了德國(guó)以外，還有1814年《荷蘭憲法》和1868年《盧森堡大公國(guó)憲法》等。20世紀(jì)以后特別是第二次世界大戰(zhàn)之后，憲法規(guī)定議會(huì)調(diào)查權(quán)才成為一個(gè)普遍現(xiàn)象。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，目前世界193個(gè)國(guó)家中，有116個(gè)國(guó)家在憲法中直接或間接規(guī)定了議會(huì)調(diào)查權(quán)。從地域上來(lái)看，亞洲46個(gè)國(guó)家中有22個(gè)國(guó)家在憲法中規(guī)定了議會(huì)調(diào)查權(quán)，歐洲44個(gè)國(guó)家中有32個(gè)國(guó)家在憲法中規(guī)定了議會(huì)調(diào)查權(quán)，非洲54個(gè)國(guó)家中有40個(gè)國(guó)家規(guī)定了議會(huì)調(diào)查權(quán)，美洲35個(gè)國(guó)家中有21個(gè)國(guó)家規(guī)定了議會(huì)調(diào)查權(quán)，大洋洲14個(gè)國(guó)家中只有1個(gè)國(guó)家規(guī)定了議會(huì)調(diào)查權(quán)，這表明憲法對(duì)于議會(huì)調(diào)查權(quán)給予了充分的肯定。

從各國(guó)憲法的規(guī)定來(lái)看，既有非常簡(jiǎn)單的一句話(huà)，例如1994年《比利時(shí)聯(lián)邦憲法》第五十六條的規(guī)定：“議會(huì)兩院均有調(diào)查權(quán)?！币灿蟹浅Ｔ敿?xì)的規(guī)定，涉及調(diào)查權(quán)的主體、行使程序、限制等多個(gè)方面，1999年《尼日利亞聯(lián)邦共和國(guó)憲法》可以稱(chēng)得上是目前對(duì)議會(huì)調(diào)查權(quán)規(guī)定最為詳細(xì)的憲法。該憲法運(yùn)用了兩個(gè)條款規(guī)定了議會(huì)調(diào)查權(quán)，其中第八十八條涉及議會(huì)調(diào)查權(quán)的目的，第八十九條涉及調(diào)查權(quán)的方式。第八十八條（調(diào)查權(quán)）規(guī)定：“（1）根據(jù)本憲法的規(guī)定，國(guó)民議會(huì)的每一議院有權(quán)在其公報(bào)或聯(lián)邦政府的官方公報(bào)上以發(fā)表決議案的形式，指示或者直接調(diào)查：（a）與其立法權(quán)有關(guān)的任何事宜或事務(wù)；（b）任何個(gè)人、機(jī)關(guān)、部門(mén)或政府機(jī)構(gòu)已經(jīng)履行的或正在履行的下列職責(zé)或責(zé)任的行為：（i）實(shí)施或執(zhí)行國(guó)民議會(huì)頒布的法律；（ii）支付或管理國(guó)民議會(huì)撥款的款項(xiàng)。（2）本條賦予國(guó)民議會(huì)的權(quán)力只有在為致力于以下目的時(shí)方可行使：（a）為其立法權(quán)限范圍內(nèi)的任何事項(xiàng)制定法律，以及修正現(xiàn)行法律的任何缺陷；（b）揭露在執(zhí)行其立法權(quán)限范圍內(nèi)的法律以及在支付其撥款的基金中存在的腐敗、低效率或浪費(fèi)行為?！钡诎耸艞l（取證的權(quán)力）規(guī)定：“（1）為進(jìn)行本憲法第八十八條規(guī)定的調(diào)查，參議院或眾議院或本憲法第六十二條指定的委員會(huì)有權(quán)依照第八十八條的規(guī)定：（a）搜集其認(rèn)為必要的或適當(dāng)?shù)挠嘘P(guān)證據(jù)，無(wú)論是書(shū)面的或口頭的，直接的或間接的，審查所有證明被調(diào)查事項(xiàng)的物證或相關(guān)證人證言；（b）要求證人誠(chéng)實(shí)地提供以上證據(jù)；（c）傳喚在尼日利亞的任何人，要求提供其所知道的證據(jù)或出示其所擁有的或由其所控制的任何文件或其他東西，審查其是否具有證人資格；（d）強(qiáng)制任何經(jīng)傳喚到來(lái)卻沒(méi)有或拒絕或怠慢到來(lái)且未能就該沒(méi)有、拒絕、怠慢到來(lái)的行為作出合理解釋的人到來(lái)，并要求其承擔(dān)強(qiáng)制其到來(lái)或因其沒(méi)有、拒絕、怠慢到來(lái)的行為而要求其服從傳喚所花費(fèi)的所有費(fèi)用，也可按規(guī)定對(duì)該沒(méi)有、拒絕、怠慢到來(lái)的行為處以罰款。上述任何罰款應(yīng)由法院處以罰款的方式進(jìn)行。（2）根據(jù)本條發(fā)出的傳喚或指令可由尼日利亞警察部隊(duì)的任何成員或視情況，由參議院議長(zhǎng)或眾議院議長(zhǎng)授權(quán)代送達(dá)或執(zhí)行?！睆膽椃ㄒ?guī)定議會(huì)調(diào)查權(quán)的方式來(lái)看，有直接方式也有間接方式，不過(guò)以間接方式居多。直接規(guī)定議會(huì)享有調(diào)查權(quán)的如1868年《盧森堡大公國(guó)憲法》第六十四條直截了當(dāng)規(guī)定：“國(guó)民議會(huì)有調(diào)查權(quán)。法律規(guī)定行使該權(quán)力的方式。” 例如1997年《厄立特里亞國(guó)憲法》第三十七條第二款規(guī)定，“根據(jù)本條第（二）款的規(guī)定，所成立的各級(jí)委員會(huì)有權(quán)傳喚任何人作證或提交文件。”間接規(guī)定議會(huì)享有調(diào)查權(quán)的1991年《加蓬共和國(guó)憲法》第六十一條規(guī)定：“立法監(jiān)督行政的方式包括：質(zhì)詢(xún)；書(shū)面或口頭詢(xún)問(wèn)；調(diào)查和監(jiān)督委員會(huì)……”

現(xiàn)在，議會(huì)調(diào)查權(quán)的重要性已經(jīng)得到了廣泛的認(rèn)可，借用美國(guó)聯(lián)邦最高法院1959年在Barenblatt v. United States案中的一段話(huà)，“國(guó)會(huì)調(diào)查權(quán)，簡(jiǎn)單來(lái)講，和憲法規(guī)定的國(guó)會(huì)的立法權(quán)和撥款權(quán)一樣重要和影響深遠(yuǎn)?！盵18]

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（作者單位：華南農(nóng)業(yè)大學(xué)）