徐麗麗

地方性法規(guī)的制定、修改和廢止是與國(guó)家立法的發(fā)展和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變遷密不可分的，反過(guò)來(lái)，對(duì)地方性法規(guī)的變化趨勢(shì)和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)的分析能夠反映出國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移和立法需求的變化。本文將以北京市的地方性法規(guī)為研究對(duì)象，依時(shí)間順序縱向分析北京市地方性法規(guī)的立法歷程和總體特征，多角度分析北京市現(xiàn)行有效地方性法規(guī)的構(gòu)成情況，在此基礎(chǔ)上結(jié)合地方立法基本原則的要求，對(duì)北京市地方性法規(guī)未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)測(cè)，并提出相關(guān)建議。

一、北京市地方性法規(guī)的立法歷程

國(guó)家經(jīng)濟(jì)政治大政方針的變遷、立法體系的要求和首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要決定著北京市地方立法重點(diǎn)領(lǐng)域、結(jié)構(gòu)組成和數(shù)量等方面的變化，所以，對(duì)北京市地方性法規(guī)發(fā)展趨勢(shì)的總體把握和各階段特點(diǎn)的具體分析需要在上述背景下展開(kāi)。與此同時(shí)，對(duì)北京市地方性法規(guī)立法歷程的梳理，對(duì)各時(shí)期立法數(shù)量和法規(guī)結(jié)構(gòu)變化特點(diǎn)的分析構(gòu)成了預(yù)測(cè)未來(lái)立法趨勢(shì)和立法重點(diǎn)的重要依據(jù)。結(jié)合國(guó)家立法的總體進(jìn)程，可以將北京市地方性法規(guī)的立法歷程劃分為以下幾個(gè)階段，下面將對(duì)各階段所制定的地方性法規(guī)的特點(diǎn)展開(kāi)分析。

1.1979年至1992年

1978年具有劃時(shí)代意義的中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，會(huì)議提出“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，我國(guó)由此進(jìn)入了中國(guó)特色社會(huì)主義民主法制建設(shè)的歷史新時(shí)期。1979年7月1日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，該法規(guī)定“縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)”，同時(shí)規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在和國(guó)家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案”。根據(jù)該法的規(guī)定，1979年12月，北京市第七屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議選舉產(chǎn)生了北京市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，至此首都地方立法工作正式展開(kāi)。

1979年至1992年，北京市共出臺(tái)地方性法規(guī)（含法規(guī)性決定，下同）64項(xiàng)，其中制定性地方性法規(guī)58項(xiàng)，占90.6%，修改性地方性法規(guī)（以修改為目的的地方性法規(guī)、法規(guī)性決定，下同）5項(xiàng)，占7.8%，廢止性地方性法規(guī)（以廢止為目的的法規(guī)性決定，下同）1項(xiàng)，占1.6%。在制定性法規(guī)中，實(shí)施性地方性法規(guī)（為實(shí)施上位法而制定的地方性法規(guī)，下同）有10項(xiàng)，占17.2%，創(chuàng)制性地方性法規(guī)（為適應(yīng)地方發(fā)展需要而制定的地方性法規(guī)，下同）有48項(xiàng)，占82.8%。從立法領(lǐng)域來(lái)看，這一時(shí)期北京市制定的地方性法規(guī)在各領(lǐng)域的分布情況如表一所示。總體而言，適應(yīng)改革開(kāi)放和以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的需要，這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)類(lèi)立法所占比例最大，與此同時(shí)，“文革”結(jié)束之后民主政治建設(shè)得以恢復(fù)，因此，這一時(shí)期民主政治類(lèi)立法比較突出，這些特點(diǎn)是和國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)大背景緊密相連的。

表一[1]

2.1993年至2007年

1992年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十四次全國(guó)代表大會(huì)明確提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，而社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立需要完備的法制來(lái)提供保障，因此，加強(qiáng)和完善經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法，以適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要成為這一時(shí)期的重要任務(wù)。從立法數(shù)量上來(lái)看，這一時(shí)期北京市共出臺(tái)地方性法規(guī)236項(xiàng)，其中制定性地方性法規(guī)138項(xiàng)，占58.5%，修改性地方性法規(guī)81項(xiàng)，占34.3%，廢止性地方性法規(guī)17項(xiàng)，占7.2%，可見(jiàn)，與上一時(shí)期相比，地方性法規(guī)總量明顯增加，其中修改性和廢止性地方性法規(guī)所占比例有較大提高，表明立、改、廢的結(jié)合開(kāi)始受到重視。在這一時(shí)期新制定的地方性法規(guī)中，實(shí)施性地方性法規(guī)共有30項(xiàng)，占21.7%，創(chuàng)制性地方性法規(guī)共有108項(xiàng)，占78.3%，與上一時(shí)期相比，實(shí)施性地方性法規(guī)比例增大，這與該時(shí)期國(guó)家立法數(shù)量顯著增加有關(guān)。

以立法領(lǐng)域?yàn)橐暯牵?993年到2007年新制定的地方性法規(guī)在各主要立法領(lǐng)域的分布情況參看下面的表二。從表二的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，相較于前一時(shí)期，經(jīng)濟(jì)類(lèi)立法在新制定的地方性法規(guī)中所占比例有了較大的增加，這是與建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)是相一致的。與此同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理方面的任務(wù)相應(yīng)加大，因此，這一時(shí)期該領(lǐng)域的立法所占比重有較大提高。另外，與前一段時(shí)期相比，民主政治類(lèi)立法的比例有所下降，這和前一段時(shí)期在民主政治領(lǐng)域進(jìn)行了較多立法有關(guān)。

表二

3.2008年至2012年

在成功舉辦2008年北京奧運(yùn)會(huì)之后，北京市委市政府提出了“人文北京、科技北京、綠色北京”戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)奧運(yùn)”向“三個(gè)北京”的轉(zhuǎn)變。其中“人文北京”強(qiáng)調(diào)以人為本，人民共享發(fā)展成果，“科技北京”強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的作用，“綠色北京”強(qiáng)調(diào)走環(huán)境友好型、資源節(jié)約型的發(fā)展道路。這一戰(zhàn)略的提出為北京未來(lái)的發(fā)展指明了方向，與此相適應(yīng)北京市地方立法的重點(diǎn)也發(fā)生了相應(yīng)的轉(zhuǎn)移。2008年至2012年底，北京市共出臺(tái)地方性法規(guī)26項(xiàng)，其中制定性地方性法規(guī)14項(xiàng)，占53.8%，修改性地方性法規(guī)11項(xiàng)，占42.3%，廢止性地方性法規(guī)1項(xiàng)，占3.9%?？梢?jiàn)，從立、改、廢相結(jié)合的角度來(lái)看，這一時(shí)期修改性地方性法規(guī)所占的比例與前兩個(gè)時(shí)期相比明顯增大。在新制定的14項(xiàng)地方性法規(guī)中，實(shí)施性地方性法規(guī)有2項(xiàng)，占14.3%，創(chuàng)制性地方性法規(guī)有12項(xiàng)，占85.7%，可見(jiàn)創(chuàng)制性地方性法規(guī)所占比例比前一時(shí)期有所提高。

下面的表三顯示的是這一時(shí)期所制定的地方性法規(guī)在各立法領(lǐng)域的分布情況，從其中的數(shù)據(jù)可以看出，占比例最大的是城市建設(shè)管理類(lèi)和經(jīng)濟(jì)類(lèi)立法，這說(shuō)明政府管理、城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要依然是地方立法需求的重點(diǎn)。值得注意的是，這一時(shí)期，環(huán)境資源能源類(lèi)立法所占比重比前兩個(gè)時(shí)期有了較大的提高，這與“綠色北京”的要求是一致的。但是，相較于前兩個(gè)時(shí)期，這一時(shí)期民主政治類(lèi)和科教文衛(wèi)類(lèi)立法顯得比較滯后。

表三

二、北京市地方性法規(guī)的立法特點(diǎn)

在回顧北京市地方性法規(guī)立法歷程的基礎(chǔ)上，下文將從立、改、廢的結(jié)合和立法領(lǐng)域兩個(gè)角度對(duì)北京市地方性法規(guī)的立法特點(diǎn)展開(kāi)分析，在深入認(rèn)識(shí)這些特點(diǎn)的基礎(chǔ)上指出需要進(jìn)一步改進(jìn)的地方。

1. 由立、改、廢的比較展開(kāi)的分析

依時(shí)間順序來(lái)分析，各個(gè)時(shí)期出臺(tái)的地方性法規(guī)中，制定性、修改和廢止性地方性法規(guī)之間的數(shù)量對(duì)比關(guān)系在不斷發(fā)生著變化，尤其是修改性和廢止性地方性法規(guī)在同一時(shí)期出臺(tái)的地方性法規(guī)總量中所占的比例呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)（具體參見(jiàn)表四）。這表明，在北京市的地方立法中越來(lái)越重視對(duì)已有法規(guī)的修改與廢止，重視對(duì)法規(guī)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和實(shí)際效果的考察，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)數(shù)量立法向質(zhì)量立法的轉(zhuǎn)變。

表四

但是，從法規(guī)數(shù)量上來(lái)看，在1979年到2012年北京市人大及其常委會(huì)出臺(tái)的326項(xiàng)地方性法規(guī)中，制定性地方性法規(guī)有210項(xiàng)，占64.4%，修改性地方性法規(guī)有97項(xiàng)，占29.8%，而廢止性地方性法規(guī)有19項(xiàng)，僅占5.8%（參見(jiàn)圖一）?？梢?jiàn)，與制定性地方性法規(guī)和修改性地方性法規(guī)相比，廢止性地方性法規(guī)所占比例過(guò)低。在提倡科學(xué)立法的今天，應(yīng)將立、改、廢三者的結(jié)合作為立法工作的重要原則，在制定新的地方性法規(guī)的同時(shí)，及時(shí)廢止那些已經(jīng)失去上位法依據(jù)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，不再具有存在合理性和必要性的地方性法規(guī)，唯有如此才能保證地方立法的質(zhì)量和實(shí)效。

圖一

圖二

從前面對(duì)立法歷程的回顧可知，經(jīng)濟(jì)類(lèi)立法和城市建設(shè)管理類(lèi)立法數(shù)量較大是與國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策和政府管理的需要相適應(yīng)的，并且往往帶有較為濃厚的自上而下的管控色彩。但是，在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，應(yīng)該重視經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，重視公民權(quán)利的保護(hù)和人的全面發(fā)展，這就要求地方立法堅(jiān)持全面性原則，今后加強(qiáng)科教文衛(wèi)類(lèi)和環(huán)境資源能源類(lèi)立法。

三、北京市地方性法規(guī)的現(xiàn)狀和未來(lái)趨勢(shì)

前面對(duì)北京市地方性法規(guī)的立法歷程和總體特點(diǎn)進(jìn)行了梳理和總結(jié)，下面將在前述研究的基礎(chǔ)上重點(diǎn)分析北京市現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和不足之處，以此對(duì)其未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)提出預(yù)測(cè)和建議。

1. 從立、改、廢相結(jié)合角度展開(kāi)的分析

截至2012年底，北京市歷年來(lái)新制定的210項(xiàng)地方性法規(guī)中依然有效的有141項(xiàng)，占67.1%，與之相應(yīng)地，已經(jīng)失效的有69項(xiàng)，占32.9%。在這些依然有效的法規(guī)中，從未經(jīng)過(guò)修改的有84項(xiàng)，占59.6%；經(jīng)過(guò)一次修改的有36項(xiàng)，占25.5%；經(jīng)過(guò)兩次（包括兩次）以上修改的有21項(xiàng)，占14.9%。也就是說(shuō)，目前有將近3/5的法規(guī)自制定以來(lái)從未經(jīng)過(guò)修改，這一數(shù)目顯然是比較龐大的。

再?gòu)臅r(shí)間維度上來(lái)看，在這141項(xiàng)地方性法規(guī)中，15年（包括15年）以上未加修改的有26項(xiàng)，占18.4%，10年（包括10年）以上未加修改的有56項(xiàng)，占39.7%（具體參見(jiàn)表五）。換言之，在現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)中，有將近40%的地方性法規(guī)10年（包括10年）以上未加修改。

表五

對(duì)處于轉(zhuǎn)型過(guò)程中的中國(guó)來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)、政治、文化和人們的觀念都在發(fā)生著劇烈的變動(dòng)，北京作為國(guó)家的首都又是國(guó)際化程度相對(duì)更高的大型城市，在科學(xué)技術(shù)的引領(lǐng)和作用下，發(fā)生著日新月異的變化。10年是一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)的時(shí)間段，社會(huì)環(huán)境和人們的思想都發(fā)生了很大的改變，相應(yīng)地對(duì)于法律的需求也發(fā)生了轉(zhuǎn)移。面對(duì)這種局面，法律的適應(yīng)性問(wèn)題需要引起足夠的重視，應(yīng)該在條件成熟的情況下及時(shí)啟動(dòng)修改程序，以此來(lái)保障法律的實(shí)效性和適應(yīng)性。從上面的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，未來(lái)北京市地方性法規(guī)面臨著很大的修改任務(wù)，這也將構(gòu)成今后一個(gè)時(shí)期北京市地方立法的工作重點(diǎn)之一。

2. 從立法領(lǐng)域角度展開(kāi)的分析

下面將從立法領(lǐng)域的角度對(duì)北京市現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)展開(kāi)分析，這些法規(guī)在各領(lǐng)域的分布情況如表六所示。從表六可以看出，分布最多的領(lǐng)域是經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)建設(shè)和管理與民主政治領(lǐng)域，這和前邊對(duì)北京市地方性法規(guī)立法歷程和立法特點(diǎn)的分析是一致的。與此同時(shí)，地方性法規(guī)分布較少的領(lǐng)域是社會(huì)服務(wù)、文化科技和環(huán)境資源能源領(lǐng)域，這與前面的分析也是相一致的。隨著社會(huì)關(guān)系的日益復(fù)雜化和精細(xì)化，社會(huì)利益的日益多元化，需要立法調(diào)整的領(lǐng)域越來(lái)越多，與此同時(shí)，“全面協(xié)調(diào)”成為地方立法的新的價(jià)值取向。這就要求地方立法兼顧各個(gè)領(lǐng)域，不可偏廢其一，除了經(jīng)濟(jì)、政治和城市管理之外，文化科技、環(huán)境能源和社會(huì)領(lǐng)域立法應(yīng)該齊頭并進(jìn)，在滿足社會(huì)發(fā)展需要的同時(shí)實(shí)現(xiàn)各領(lǐng)域立法的平衡。

表六

具體而言，在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理類(lèi)法規(guī)中，與農(nóng)村相關(guān)的法規(guī)較少，僅有7項(xiàng)，占24.1%。即使在全部141項(xiàng)地方性法規(guī)中，與農(nóng)村相關(guān)的也只有17項(xiàng)，占12.1%，這與農(nóng)村和農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的作用是不相稱的。在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的大背景下，北京市的地方立法應(yīng)該給予農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民更多的關(guān)注，適應(yīng)新的形勢(shì)和具體需要，及時(shí)制定和修改涉農(nóng)的地方性法規(guī)，完善相關(guān)的制度。

在城市管理類(lèi)的地方性法規(guī)中，適應(yīng)政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行單方面管理和控制的地方性法規(guī)占多數(shù)，社會(huì)服務(wù)類(lèi)地方性法規(guī)較少，目前只有4項(xiàng)，即《北京市志愿服務(wù)促進(jìn)條例》《北京市法律援助條例》《北京市就業(yè)援助規(guī)定》《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)紅十字會(huì)法〉辦法》，社會(huì)救助、社區(qū)服務(wù)、社會(huì)動(dòng)員和社會(huì)保障方面的地方性法規(guī)依然缺乏，同時(shí)，對(duì)社會(huì)組織的引導(dǎo)和管理、社會(huì)工作者的考核與監(jiān)督方面也缺乏相應(yīng)的地方性法規(guī)。

在民主政治類(lèi)立法中，與權(quán)力監(jiān)督相關(guān)的地方性法規(guī)有9項(xiàng)，占39.1%，但主要是人大對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督，而來(lái)自公民對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和對(duì)公民政治權(quán)利保障方面的立法相對(duì)比較缺乏。隨著法治政府建設(shè)的推進(jìn)，權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利保障將成為未來(lái)立法需要面對(duì)的問(wèn)題，構(gòu)成了今后需要加以關(guān)注的領(lǐng)域。

四、 總 結(jié)

從上面對(duì)立法歷程的回顧和立法特點(diǎn)的分析可以看到，北京市地方性法規(guī)的發(fā)展是與國(guó)家大政方針和宏觀經(jīng)濟(jì)政策的改變相一致的，帶有鮮明的“政策影響立法”的特點(diǎn)；同時(shí)，政府管理的需要構(gòu)成了地方性法規(guī)的重要來(lái)源，這就使得大量的地方性法規(guī)帶有自上而下的管控色彩。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政府自身職能的轉(zhuǎn)變和社會(huì)管理方式的創(chuàng)新，社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)類(lèi)立法亟須加強(qiáng)，尤其需要對(duì)政府之外的其他組織提供社會(huì)服務(wù)的活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)。

可持續(xù)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，是城市與農(nóng)村之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，與此相應(yīng)地，地方立法也要堅(jiān)持全面協(xié)調(diào)的原則。在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)立法的同時(shí)，需要加強(qiáng)文化科技、環(huán)境資源能源、社會(huì)類(lèi)立法，只有如此才能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的制度支持，滿足人的全面發(fā)展的需要。在進(jìn)行城市立法的同時(shí)，需要注意農(nóng)村發(fā)展對(duì)法律的需求，尤其是城鄉(xiāng)一體化對(duì)現(xiàn)有法律的影響。與此相關(guān)，在制定新的地方性法規(guī)的同時(shí)，注意對(duì)現(xiàn)有法規(guī)的修改和廢止，從前文的分析可知，對(duì)現(xiàn)有法規(guī)的修改將成為未來(lái)一段時(shí)期北京市地方立法需要面臨的重要問(wèn)題。

注釋：

[1]本文的數(shù)據(jù)主要是從1979年至2012年底北京市人大及其常委會(huì)出臺(tái)的地方性法規(guī)（法規(guī)性決定），數(shù)據(jù)主要來(lái)源于中國(guó)法律法規(guī)檢索系統(tǒng)，http：//law.npc.gov.cn/home/begin1.cbs，最后訪問(wèn)時(shí)間2013年2月2日，同時(shí)參照北京市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制辦公室編的“北京市地方性法規(guī)匯編”系列。

（作者系法學(xué)博士，為北京市社科院和中國(guó)社科院聯(lián)合培養(yǎng)博士后研究人員。本文為北京市社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所承擔(dān)的“今后五年北京地方立法需求研究”課題的階段性研究成果，本文作者為執(zhí)筆人，該課題由許傳璽研究員主持，課題組其他成員包括：張真理、陶品竹和于雯雯）