戴志華

2013年是新一屆人大和政府的開局之年，作為各級人大常委會，一項重要的工作就是任命新一屆政府組成人員。通過各地的新聞報道，我們可以看到，許多地方人大常委會在任免中，實行了擬任命人員任前發(fā)言制度，也就是人們常說的“任前承諾”。如2013年4月19日，湖南省十二屆人大常委會第一次會議上，提請任命的26名新一屆政府組成部門“一把手”，在電視直播鏡頭前向全省人民報告以往工作情況和任職打算，被人們稱為“陽光下的承諾”。這樣的承諾，在近些年來的地方人大工作中，越來越常見，幾乎成為了人事任免程序中的一項“規(guī)定動作”。辨析這一制度發(fā)展的沿革、現(xiàn)狀與趨勢，對進(jìn)一步完善人大常委會人事任免程序，增強人大任免工作的透明度和公信力，強化“一府兩院”工作人員的責(zé)任意識、公仆意識，無疑具有十分重要的現(xiàn)實意義。

任前承諾的現(xiàn)實圖景

任前承諾是一項地方人大由下而上的“草根”式創(chuàng)舉，如述職評議、個案監(jiān)督、執(zhí)法檢查一般，是現(xiàn)實工作催生出來的一種履職形式。從當(dāng)前查詢到的資料可以看到，2000年前后，一些市、縣人大常委會在人事任免時，開始以任前發(fā)言、任前詢問的方式，幫助常委會組成人員更直觀、更全面地了解擬任命人員的工作情況和綜合素質(zhì)。如福州市人大常委會從2001年開始，對擬任命干部實行“供職發(fā)言”，至2002年5月，共有包括3名副市長在內(nèi)的85人次在常委會會議上報告自己的工作情況和任職打算，改變了以往常委會任命干部時，只能通過黨委組織部門考察材料來了解其德才表現(xiàn)、投票時“只知其名、不知其人”的狀況。

在2003年新一屆地方人大常委會開始履職時，任前承諾迅速推行開來。許多地方的第一次任前發(fā)言、任前詢問、任前發(fā)言直播就在這個時期相繼上演。如湖南省第十屆人大常委會第一次會議，就對26名新一屆政府組成人員擬任人選的任前發(fā)言和主任會議組成人員頒發(fā)任命書的情況進(jìn)行了電視直播，這也是我國首次對省級人大常委會審議人事任免實況進(jìn)行電視直播。這段時期，一些地方人大常委會還在探索、借鑒的基礎(chǔ)上，對人事任免的相關(guān)制度進(jìn)行修改完善，把任前承諾納入了工作程序。如2003年，衡陽市十二屆人大常委會第二次會議通過了修改后的《人事任免辦法》，規(guī)定“被提請任命的市人民政府組成人員、市中級人民法院副院長、市人民檢察院副檢察長人選，須到會作任職前發(fā)言，并回答常務(wù)委員會組成人員的詢問。新聞媒體可摘要刊播” 。該市的“干部任命實行‘任前詢問制”也被全國人大常委會評為“2005年度地方人大亮點”，成為頗受關(guān)注的地方人大工作創(chuàng)新之舉。

在接下來的五年里，任前承諾逐漸成為了地方人大常委會人事任免時的必經(jīng)程序，一些市、縣人大常委會還在不斷拓展任前承諾的公開范圍。如浙江省麗水市二屆人大常委會，對28名新一屆政府組成人員擬任人選的表態(tài)發(fā)言，摘要刊登在2006年3月11日的麗水日報上。湖南省婁底市2009年2月26日，對提請任命的31名新一屆政府組成人員的任前發(fā)言，進(jìn)行電視直播；五年之后，該市又一次對新一屆政府組成人員的任前承諾進(jìn)行電視直播。

從近期的新聞報道可以看到，任前承諾越來越透明和開放，許多地方人大常委會對任前承諾進(jìn)行了電視、網(wǎng)絡(luò)直播，還有的地方在報紙、網(wǎng)絡(luò)上公開擬任人員的任前發(fā)言，大有“立此存照”的味道。這樣及時、完整的公開，體現(xiàn)了國家權(quán)力對公民權(quán)利的誠意，也是地方人大“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子”的努力實踐。

任前承諾的法律效力

任前承諾之所以讓世人關(guān)注，絕不是因為承諾之詞的華美動人，也不是承諾形式的別出心裁，其核心在于這是一份必須踐行的履職誓言。如果說，任前承諾的含金量在于其踐行性，那么保障其實踐的關(guān)鍵力量就是法律。

憲法賦予地方人大常委會有“監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作”的職責(zé)。作為政府組成部門負(fù)責(zé)人，其任職承諾就是履行職責(zé)的一部分，也是對未來工作的規(guī)劃和要求，自然屬于“向人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督”的范疇。地方組織法規(guī)定，地方人大常委會行使的職權(quán)有：“監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作，聯(lián)系本級人民代表大會代表，受理人民群眾對上述機關(guān)和國家工作人員的申訴和意見。”因此，如果有代表提出意見、建議，或是在工作中發(fā)現(xiàn)和收到人民群眾對“一府兩院”及其工作人員履職不力的意見和申訴，例如任前承諾沒有兌現(xiàn)等，人大常委會可依法啟動監(jiān)督程序，督促其改正。

同時，對履職承諾的重視與踐行，還是行政倫理的重要內(nèi)容。我國傳統(tǒng)文化一直強調(diào)守信踐諾，所謂“商鞅懸木、一諾千金”就是講權(quán)力施行者對公信力應(yīng)有的態(tài)度。公務(wù)員法中明確規(guī)定公務(wù)員應(yīng)“模范遵守社會公德”“全心全意為人民服務(wù)，接受人民監(jiān)督”“忠于職守，勤勉盡責(zé)”“清正廉潔，公道正派”，這些硬性規(guī)定，與履職承諾的價值指向完全吻合。事實上，不少“一府兩院”工作人員也意識到了任前承諾的倫理力量，如湖南省十二屆人大常委會第一次會議之后，一些新任命的政府組成部門負(fù)責(zé)人，就把履職承諾公開在了本部門的門戶網(wǎng)站上，這其實就是自覺接受社會和公眾監(jiān)督的一種無聲宣示。

當(dāng)然，由于條文法本身具有的滯后性，目前還沒有一部法律對任前承諾的性質(zhì)、形式和責(zé)任作出明確規(guī)定，所以在實踐操作中，更多的是依賴于常委會人事任免辦法等工作制度。而保障承諾的兌現(xiàn)與落實，憑借的也往往是人大常委會的集體權(quán)威和“一府兩院”工作人員的政治自覺。但我們相信，隨著實踐經(jīng)驗的不斷豐富和法律的修改、完善，包括任前承諾在內(nèi)的人大任免工作，將會獲得更加明確、更加清晰、更加剛性的法律支撐。

承諾實化的可行途徑

承諾的價值在于兌現(xiàn)。如果任前承諾變成了任前演講，成為擬任人員贏取印象分的“作秀之舉”，那無論對承諾者還是受諾者，都是一種莫大的諷刺?？梢哉f，任前承諾從誕生的那一刻起，就必須直面踐諾的問題。作為受諾者，地方人大常委會如何督促所任命人員履行好任前承諾，已成為一個無法回避的課題。

從當(dāng)前各地的實踐來看，讓任前承諾“落地”的舉措主要是承諾公開和履職監(jiān)督兩大類。如前邊所說的一些地方人大常委會通過電視、網(wǎng)絡(luò)、報紙等方式，把擬任職人員的“任前承諾”公之于世，就是通過輿論和民意的“軟約束”來推動承諾者踐諾。這樣的操作已經(jīng)相對成熟和規(guī)范，而且推行的阻力也比較小，所以各地借鑒、實施的速度很快，一兩屆下來，就實現(xiàn)了從“創(chuàng)新”到“常規(guī)”的發(fā)展。當(dāng)然，承諾公開的不足也是顯而易見的，因為一項制度如果完全依靠個體的自覺來運行，必然存在著巨大的變異和顛覆風(fēng)險，所謂“流于形式”就是如此。

因此，近年來，一些地方人大常委會探索實行“任后監(jiān)督”，以代表視察、專項工作評議、專題詢問等方式，對任前承諾的兌現(xiàn)情況進(jìn)行檢查。如湖南省新化縣在2010年，對常委會任命的25名政府組成部門負(fù)責(zé)人依法履行職責(zé)、兌現(xiàn)任前承諾的情況進(jìn)行座談與測評，對綜合滿意率前三名進(jìn)行通報表彰，對綜合滿意率在60%以下且不滿意率在10%以上的三個單位負(fù)責(zé)人，責(zé)成限期整改。陜西省商洛市2012年對市規(guī)劃局、市建設(shè)局、市城管局的中心城市規(guī)劃、建設(shè)和管理，市商務(wù)局的商務(wù)惠農(nóng)和市中級人民法院的案件審理等五個方面的承諾內(nèi)容進(jìn)行專項評議，對調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行專題詢問。8月21日，商洛市人大常委會對五名承諾人的踐諾情況進(jìn)行滿意度測評，并在新聞媒體公開。該市人大常委會還決定三年內(nèi)對42份承諾全部跟蹤評議一遍，以確保任前承諾得到有效落實。應(yīng)該說，履職監(jiān)督是推動任前承諾“落地”的有效手段。但在實踐中，難免受到“與‘黨管干部原則不符”、“變相搞‘述職評議”的猜疑與責(zé)難，所以其借鑒與推行的速度遠(yuǎn)不如承諾公開。從當(dāng)前各地實際來看，要發(fā)揮任前承諾應(yīng)有的作用，急需從理念、制度、操作三個層面來加強。在理念上，要把任前承諾作為強化宗旨意識的重要抓手，做到黨委大力支持、人大積極履職、“一府兩院”尊重配合、社會各界充分關(guān)注，把“任前必須承諾、任后必須踐諾”作為領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)的常態(tài)，真正體現(xiàn)“權(quán)由民所賦、權(quán)為民所用”的憲政原則。在制度建設(shè)上，各級人大常委會要進(jìn)一步規(guī)范任前承諾，把對擬任崗位的認(rèn)識、履行崗位職責(zé)的設(shè)想、對組織和公眾的承諾作為主要內(nèi)容，承諾事項要細(xì)分、量化，任前承諾和兌現(xiàn)情況都應(yīng)在公共媒體上公開，自覺接受人民群眾的監(jiān)督。在具體操作上，要把任前承諾兌現(xiàn)情況的監(jiān)督納入監(jiān)督法的貫徹實施范疇，努力用好各種法定監(jiān)督方式，避免唯創(chuàng)新而創(chuàng)新，確保履職監(jiān)督的生命力與法理性。

任前承諾是“一切權(quán)力屬于人民”的理性表達(dá)，也是推進(jìn)政治文明建設(shè)的生動實踐。我們期待，在各方力量的共同努力下，這一“地方人大亮點”工作能不斷規(guī)范和完善，為實踐“中國夢”凝聚起更多的正能量！

（作者單位：湖南省人大常委會研究室）