蘇慶亮

近年來，全國各地經(jīng)濟開發(fā)區(qū)特別是國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和國家經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)不斷發(fā)展壯大，在我國經(jīng)濟建設(shè)和推進城市化進程中發(fā)揮了重要的作用，成為國內(nèi)最具增長活力的經(jīng)濟區(qū)域。隨之而來，如何加強這些經(jīng)濟區(qū)域的民主法制建設(shè)，保證憲法和法律有效貫徹實施，業(yè)已擺上地方各級黨委、人大的議事日程。本文嘗試對國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和國家經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)（以下統(tǒng)稱開發(fā)區(qū)）設(shè)立人大工作機構(gòu)的有關(guān)問題作簡單的分析和探討，以便進一步研究人大制度的創(chuàng)新發(fā)展。

一、必要性、緊迫性和可行性

（一）從民主法制建設(shè)看必要性。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大及其常委會作為國家權(quán)力機關(guān)，在實施依法治國方略過程中始終處于主導(dǎo)地位，這個主導(dǎo)地位來源于人民在依法治國中的主體地位。中國法學會憲法學研究會顧問、全國人大常委會研究室原主任程湘清指出：“人民代表大會制度作為國家的根本政治制度覆蓋全國，開發(fā)區(qū)當然不能例外?！遍_發(fā)區(qū)管委會代表市政府對開發(fā)區(qū)的工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，職權(quán)內(nèi)容涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的多個領(lǐng)域，各類市屬派駐和派出機構(gòu)逐步建立健全，許多開發(fā)區(qū)還設(shè)立了審判機構(gòu)和檢察機構(gòu)，在這種發(fā)展形勢下，人大監(jiān)督尤其不能缺位和缺失。監(jiān)督 “一府兩院”派出機關(guān)和機構(gòu)依法規(guī)范行使職權(quán)，保障這一區(qū)域憲法法律的有效貫徹實施，是堅持和完善人民代表大會制度賦予的神圣使命，是加強社會主義民主法制建設(shè)的應(yīng)有之義。因此，依法在開發(fā)區(qū)設(shè)立人大工作機構(gòu)非常必要。

（二）從經(jīng)濟社會發(fā)展看緊迫性。生產(chǎn)力水平的不斷提高和經(jīng)濟基礎(chǔ)的日益雄厚，必然要求有與其相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑。開發(fā)區(qū)設(shè)立初期，主要目的是發(fā)展工業(yè)促進經(jīng)濟快速增長，但隨著開發(fā)區(qū)經(jīng)濟規(guī)模膨脹、人口增加，新的社會階層、新的社會組織不斷涌現(xiàn)，時至今日開發(fā)區(qū)不再是一個單純的經(jīng)濟區(qū)域，而是綜合性的社會實體。開發(fā)區(qū)作為產(chǎn)業(yè)高度集聚、人才高度集聚、資本高度集聚和市場化、國際化程度較高的區(qū)域，區(qū)內(nèi)群眾思維開放、視野開闊、意識超前，對開發(fā)區(qū)各項事務(wù)關(guān)注程度越來越高，政治經(jīng)濟等權(quán)利訴求越來越多，暢通開發(fā)區(qū)施政者與群眾的溝通渠道，引導(dǎo)公民依法有序參與管理開發(fā)區(qū)事務(wù)，成為決策層和管理層必須面對的課題。在這種情況下，迫切需要在開發(fā)區(qū)設(shè)立人大工作機構(gòu)、完善人大制度。據(jù)了解，部分開發(fā)區(qū)人大工作機構(gòu)設(shè)立后，把握大局，圍繞中心，認真履行憲法和法律賦予的職責，業(yè)已成為人大工作的實施者、代表活動的組織者、群眾利益的反映者、民生改善的推進者和和諧穩(wěn)定的促進者，為開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會科學發(fā)展、率先發(fā)展、和諧發(fā)展發(fā)揮了不可替代的作用。

（三）從組織架構(gòu)方面看可行性。目前，各地開發(fā)區(qū)均設(shè)立有黨工委和管委會，黨工委是開發(fā)區(qū)所在市委派出的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，管委會是開發(fā)區(qū)所在市人民政府派出的管理機構(gòu)。兩者的設(shè)立依據(jù)是，黨章第十三條：“黨的中央和地方各級委員會可以派出代表機關(guān)?！薄秶医?jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)》第三十二條：“國家經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)由所在市人民政府領(lǐng)導(dǎo)，實行中國經(jīng)濟特區(qū)某些政策和新型管理體制，市人民政府在開發(fā)區(qū)設(shè)立管理委員會，作為市政府的派出機構(gòu)，代表市政府對開發(fā)區(qū)的工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，協(xié)調(diào)市各部門、各單位與開發(fā)區(qū)的有關(guān)工作?！遍_發(fā)區(qū)黨的機構(gòu)和行政管理機構(gòu)的設(shè)立，實行高度集中和相對封閉的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，為開發(fā)區(qū)初期經(jīng)濟快速發(fā)展提供了強有力的政治和組織保障。從屬性上看，開發(fā)區(qū)與地區(qū)、街道類似，地區(qū)、街道均設(shè)置黨委、人大、政府的派出機關(guān)或機構(gòu)，功能比較完備，是一級“準政權(quán)”組織，而開發(fā)區(qū)作為一個相對獨立的經(jīng)濟社會區(qū)域，其組織架構(gòu)上“人大”不應(yīng)處于缺席或滯后。這一區(qū)域的人大工作如何開展？由市人大常委會直接組織開展，時間上難以保持“全天候”和連續(xù)性，空間上容易出現(xiàn)“盲區(qū)”；開發(fā)區(qū)獨成一體，經(jīng)濟社會工作與所在或所跨縣區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道基本不相干，由縣區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負責開發(fā)區(qū)內(nèi)人大工作的開展，顯然不合適。綜合上述原因，只有市人大常委會在此設(shè)立工作機構(gòu)才能解決這一問題。地方組織法第五十三條規(guī)定：“常務(wù)委員會根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機構(gòu)或其他工作機構(gòu)?！贝艘?guī)定是在開發(fā)區(qū)設(shè)立人大工作機構(gòu)的法律依據(jù)。

二、機構(gòu)模式、職責界定和制度建設(shè)

（一）機構(gòu)模式。當前，開發(fā)區(qū)人大工作機構(gòu)設(shè)置主要有兩種模式：一種是市人大常委會在開發(fā)區(qū)派駐常設(shè)工作機構(gòu)，一般稱為工作委員會，如鎮(zhèn)江、無錫等市；一種是開發(fā)區(qū)黨工委設(shè)立人大工作機構(gòu)，一般稱為人大工作室或人大聯(lián)絡(luò)處，如日照、撫順等市。

江蘇省鎮(zhèn)江市采用了第一種模式。鎮(zhèn)江新區(qū)是1998年在原鎮(zhèn)江經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和鎮(zhèn)江大港經(jīng)濟開發(fā)區(qū)兩個省級開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)上組建的，2003年9月鎮(zhèn)江市人大常委會決定設(shè)立鎮(zhèn)江市人大常委會新區(qū)工作委員會。該工作委員會是鎮(zhèn)江市人大常委會派出的工作機構(gòu)，在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上，接受鎮(zhèn)江市人大常委會和新區(qū)黨工委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，以新區(qū)黨工委為主，對外掛“鎮(zhèn)江市人大常委會新區(qū)工作委員會”的牌子，使用“鎮(zhèn)江市人大常委會新區(qū)工作委員會”的印章。該工作委員會為正處級建制，設(shè)主任1名，副主任2名，委員2～3名，其中：主任由新區(qū)黨工委書記兼任；2名副主任中，1名由新區(qū)黨工委副書記兼任，1名為專職；委員全部為兼職，從市和區(qū)人大代表、人大工作委員會辦公室工作人員及有關(guān)專家中產(chǎn)生。人大工作委員會的辦公經(jīng)費和代表活動經(jīng)費，由新區(qū)列入財政預(yù)算。

開發(fā)區(qū)黨工委設(shè)立人大工作機構(gòu)的模式，相對于人大工委而言，屬于臨時協(xié)調(diào)機構(gòu)，一般隸屬于黨工委辦公室，不具有獨立的主體性質(zhì)，工作開展也難以保持主動性和連續(xù)性，是一種權(quán)宜之計。

比較兩種模式，第一種比較切合實際和適應(yīng)發(fā)展需要，更有利于人大工作的開展。但在一些具體環(huán)節(jié)上還需進一步探索和研究：在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上，實行雙重領(lǐng)導(dǎo)是不錯的，但應(yīng)以市人大常委會領(lǐng)導(dǎo)為主，因為人大工委是市人大常委會的派出機構(gòu)，根據(jù)市人大常委會的授權(quán)開展工作，對市人大常委會負責；其機構(gòu)級別應(yīng)與開發(fā)區(qū)黨工委、管委會等同，主任、副主任和委員由市委提名并由市人大常委會依法任命，本著方便工作、利于監(jiān)督的原則，主任可由市人大常委會領(lǐng)導(dǎo)兼任，也可由開發(fā)區(qū)黨工委書記兼任，主任或副主任可列席市人大常委會會議；人大工委下設(shè)辦公室，可配備2～3名工作人員；工作經(jīng)費列入開發(fā)區(qū)財政預(yù)算。

（二）職責界定。開發(fā)區(qū)人大工委的職責來源于市人大常委會的授權(quán)，各地賦予開發(fā)區(qū)人大工作委員會的職責雖非完全一致，但大同小異。主要包括：宣傳憲法和法律法規(guī)，保證憲法和法律法規(guī)以及上級人大及其常委會決議決定在開發(fā)區(qū)的貫徹實施；根據(jù)市人大常委會年度工作要點安排，制訂年度工作計劃并認真組織實施，及時向市人大常委會報告工作；加強與管委會的工作聯(lián)系，了解其經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、財政預(yù)算和執(zhí)行情況以及其他方面的工作情況，提出建議意見；加強與開發(fā)區(qū)審判機構(gòu)、檢察機構(gòu)的聯(lián)系，了解情況并提出建議意見；加強與開發(fā)區(qū)內(nèi)各級人大代表的聯(lián)系，組織代表開展閉會期間的學習培訓和代表活動，開展視察、執(zhí)法檢查、調(diào)查研究等，指導(dǎo)代表聯(lián)系選民，自覺接受選民監(jiān)督；督促辦理開發(fā)區(qū)內(nèi)各級人大代表提出的涉及開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的議案、建議、批評、意見以及代表來信來訪；密切與所在或所跨行政區(qū)域人大常委會的聯(lián)系，協(xié)助有關(guān)部門做好開發(fā)區(qū)內(nèi)市和縣區(qū)人大代表的換屆選舉工作；辦理市人大常委會和開發(fā)區(qū)黨工委交辦的其他事項等。

開發(fā)區(qū)人大工委的設(shè)立和上述職能的行使，在市人大常委會和開發(fā)區(qū)之間架設(shè)起了一座便捷的溝通橋梁，在很大程度上解決了人大監(jiān)督缺失的問題。但是，人大工委不是真正意義上的一級人大權(quán)力機關(guān)，無權(quán)決定事關(guān)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的一些重大事項；另外，開發(fā)區(qū)所在或所跨行政區(qū)域縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人大代表選舉中應(yīng)該承擔什么角色、發(fā)揮什么作用，這些問題都值得在實踐中進一步探討。

（三）制度建設(shè)。首先，建立請示報告制度。凡重大活動、重要工作，開發(fā)區(qū)人大工委都要向市人大常委會和開發(fā)區(qū)黨工委請示報告，經(jīng)同意后組織實施。其次，建立議事制度。包括定期召開議事會議或工作會議，研究某一階段開發(fā)區(qū)人大工作，確定監(jiān)督重點和代表活動內(nèi)容。第三，建立與管委會和開發(fā)區(qū)“兩院”工作聯(lián)系制度。管委會和開發(fā)區(qū)“兩院”要向開發(fā)區(qū)人大工委通報半年和年度工作情況，重大工作情況及時通報，出臺的有關(guān)文件和工作總結(jié)報送開發(fā)區(qū)黨工委的同時一并報開發(fā)區(qū)人大工委。第四，建立人大代表建議意見交辦、督辦制度。對開發(fā)區(qū)內(nèi)各級人大代表提出的涉及開發(fā)區(qū)的建議意見，要按法定時間進行交辦、督辦，提高辦理質(zhì)效。第五，建立與相關(guān)縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人大工作協(xié)調(diào)制度。充分整合人大資源，在開展日常工作和人大代表換屆選舉中，相互之間搞好溝通銜接，促進開發(fā)區(qū)人大工作協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、探索、創(chuàng)新和展望

開發(fā)區(qū)人大工委的工作運作，沒有固定模式可遵循，作為特殊區(qū)域特殊時期的特殊產(chǎn)物，有其明顯的特殊性。只有在法律框架內(nèi)，勇于探索，大膽創(chuàng)新，用新思維、新思路、新方法開展工作，才能實現(xiàn)開發(fā)區(qū)發(fā)展與人大監(jiān)督的良性互動。從各地的實踐來看，比較深入的探索創(chuàng)新主要有以下幾個方面：

（一）探索打造人大代表參與開發(fā)區(qū)重大事項決策新平臺。開發(fā)區(qū)管委會決策重大事項，應(yīng)征求開發(fā)區(qū)人大工委的意見。由開發(fā)區(qū)人大工委組織開發(fā)區(qū)內(nèi)市和縣區(qū)人大代表會議，聽取開發(fā)區(qū)管委會負責人通報重大事項有關(guān)情況，這樣既便于代表提出建議意見，促進決策的科學化、民主化、法治化，又利于代表了解監(jiān)督?jīng)Q策的全過程，實現(xiàn)開發(fā)區(qū)決策與發(fā)揮代表作用的“雙贏”。決策出臺后，人大工委要組織代表深入企業(yè)和基層搞好宣傳動員，引導(dǎo)各方凝心聚力共促開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會繁榮發(fā)展。如：沈陽市棋盤山開發(fā)區(qū)2009年至2015年產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要形成過程中，沈陽市開發(fā)區(qū)人大工委聽取了起草情況的匯報，開發(fā)區(qū)代表就建設(shè)國家文化產(chǎn)業(yè)示范區(qū)、加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)等核心問題進行深入座談，為推動開發(fā)區(qū)科學發(fā)展、長遠發(fā)展積極建言獻策，提出了有針對性的意見建議。

（二）探索開發(fā)區(qū)財政預(yù)算審查監(jiān)督新思路。按照預(yù)算法的規(guī)定，國家實行一級政府一級預(yù)算，人大審查監(jiān)督的對象應(yīng)該是一級政府。開發(fā)區(qū)管委會屬于政府的派出機構(gòu)，是計劃單列機構(gòu)，不是一級政府，從而造成地方人大對開發(fā)區(qū)財政預(yù)決算審查監(jiān)督工作的“盲區(qū)”。為改變這種狀況，各地做了一些有益的探索，如：錦州市人大常委會出臺了《關(guān)于市屬開發(fā)區(qū)（新區(qū)）預(yù)算監(jiān)督暫行辦法》，規(guī)定由市人大常委會審查批準開發(fā)區(qū)財政預(yù)決算；南通市港閘區(qū)人大會常委會《關(guān)于街道（開發(fā)區(qū)）財政預(yù)算監(jiān)督辦法（試行）》規(guī)定：“人大街道（開發(fā)區(qū)）工委應(yīng)設(shè)立財政經(jīng)濟小組……街道辦事處、開發(fā)區(qū)管委會要支持人大街道（開發(fā)區(qū)）工委依法開展財政監(jiān)督工作，主動通報情況；街道辦事處、開發(fā)區(qū)管委會的年度財政預(yù)算草案應(yīng)在提交人大街道（開發(fā)區(qū)）工委審查確認后報區(qū)財政局。人大街道（開發(fā)區(qū)）工委同時應(yīng)將有關(guān)情況報告區(qū)人大常委會?！边@些創(chuàng)新實踐為開發(fā)區(qū)人大工委開展預(yù)算審查監(jiān)督提供了借鑒、開闊了思路。有關(guān)市人大常委會可以參照出臺相關(guān)辦法，將開發(fā)區(qū)財政預(yù)算納入人大監(jiān)督，并授予開發(fā)區(qū)人大工委初審權(quán)，解決監(jiān)督缺位狀況。

（三）探索開展工作評議或部門評議新辦法。開發(fā)區(qū)管委會的主要領(lǐng)導(dǎo)由設(shè)立開發(fā)區(qū)的地方政府直接任命，開發(fā)區(qū)法院、檢察院的主要領(lǐng)導(dǎo)則由設(shè)立開發(fā)區(qū)的政府一級的人大常委會任命，開發(fā)區(qū)內(nèi)有關(guān)政府部門的派駐機構(gòu)主要負責人由其派出的機關(guān)任命，開發(fā)區(qū)人大工委及人大代表如何監(jiān)督約束其權(quán)力？筆者認為，開發(fā)區(qū)人大工委可以組織人大代表對開發(fā)區(qū)管委會中層部門和派駐機構(gòu)及“兩院”開展工作評議和部門評議，將評議結(jié)果按干部管理權(quán)限向其主管部門通報，作為任免干部的參考。如：鎮(zhèn)江市新區(qū)人大工委連續(xù)多年組織轄區(qū)內(nèi)各級人大代表對管委會所屬職能部門及駐區(qū)垂直管理部門進行工作評議，以往每年評議3到5個部門，2010年評議了12個部門，其中9個部門優(yōu)秀、3個部門合格。評議調(diào)研期間發(fā)放調(diào)查問卷，走訪群眾，最后組織召開部門評議工作大會，人大代表對被評議部門進行公開測評，當場公布結(jié)果，評議情況向有關(guān)部門通報，并跟蹤督促被評議部門落實整改措施，推進相關(guān)部門轉(zhuǎn)變工作作風，增強民本意識，提高辦事效率。

（四）探索建立代表建議辦理考評新機制。在加大轉(zhuǎn)辦、督辦力度的基礎(chǔ)上，對代表建議辦理工作實行考評，評選年度優(yōu)秀代表建議和建議辦理先進單位，激勵提高代表建議質(zhì)量和建議辦理的主動性、積極性和實效性。

在開發(fā)區(qū)設(shè)立人大機構(gòu)，依法開展人大工作是堅持和完善人民代表大會制度的內(nèi)在要求，也是開發(fā)區(qū)從工業(yè)區(qū)向城市綜合區(qū)轉(zhuǎn)型大勢之所趨。但在開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)的法律地位、職責界定、工作運作等方面還有諸多應(yīng)進一步探討完善的地方，這就需要一方面各地在法律允許的范圍內(nèi)大膽地闖、大膽地試，積累豐富的實踐經(jīng)驗，并從感性認識中提煉出理性成果；另一方面，積極呼吁推動國家層面立法，明確開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)和管委會的法律地位，完善開發(fā)區(qū)決策、監(jiān)督、執(zhí)行機制，實現(xiàn)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會與民主法制建設(shè)的整體推進和協(xié)調(diào)發(fā)展。

（作者單位：山東省東營市人大常委會研究室）