□文/顧曉振 季永蔚 朱恒金

（1.南京市建鄴區(qū)審計局；2.江蘇華盛興偉房地產(chǎn)評估造價咨詢有限公司；3.江蘇省公共工程審計重點實驗室；4.南京審計學(xué)院 江蘇·南京）

一、公共工程招標(biāo)投標(biāo)審計文獻(xiàn)綜述

公共工程是為了滿足國家或地區(qū)社會發(fā)展需要，以增進(jìn)社會福利為最終目標(biāo)，以政府投資為主，并為社會公眾所享有的建設(shè)項目。主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會公益建設(shè)項目，如交通工程項目、水利工程項目、農(nóng)業(yè)工程項目、環(huán)境保護(hù)工程、科教文化基礎(chǔ)設(shè)施等。公共工程最顯著特點就是具有典型的非排他性和外部效應(yīng)。非排他性是公共工程的本質(zhì)特性，表明工程建設(shè)是為了某個區(qū)域或某類群體服務(wù)，不是針對某個單個的個體，而外部性則是說公共工程建設(shè)的規(guī)模和質(zhì)量直接影響到城市的整體布局和發(fā)展。

公共工程一般耗資巨大，耗時長久，建設(shè)難度往往超乎一般私人部門能力所及，而且它們對于現(xiàn)代社會的公眾生活起到了重要的作用，對于提高公眾的生活福利意義重大。公共工程的建設(shè)具有外部性，一項公共工程建設(shè)與否，在何處建設(shè)，由誰出資建設(shè)，由誰負(fù)責(zé)施工，建成后歸誰所有，以及如何運(yùn)營以滿足公眾日常需求等問題的決定往往會涉及到許多人的切身利益，因而成為整個社會關(guān)注和爭論的焦點。公共工程具有以下特點：一是大型公共工程一般為公共物品或準(zhǔn)公共物品，其消費具有一定的非排他性和非競爭性；二是存在雙重委托代理關(guān)系，即社會公眾將財政稅收委托政府管理，政府再委托相關(guān)單位或部門進(jìn)行工程建設(shè)；三是工程復(fù)雜，表現(xiàn)在參建單位多，工程規(guī)模大，技術(shù)難題多，建設(shè)條件復(fù)雜并具有開放性；四是投資出發(fā)點不是單純考慮工程經(jīng)濟(jì)效益，而是追求經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會效益等綜合效益。這些特點決定了其工程建設(shè)管理過程是一個復(fù)雜巨系統(tǒng)，其系統(tǒng)特征要求對工程項目管理模式不斷創(chuàng)新，進(jìn)而推動我國公共工程建設(shè)（曹寶琴，2009）。

公共管理學(xué)界單獨分析公共工程的論著甚少，一般將其作為公共項目、公共產(chǎn)品的一個主要部分進(jìn)行研究。薩繆爾森認(rèn)為，公共產(chǎn)品是所有成員集體享用的集體消費品，社會成員可以同時享用該產(chǎn)品；而每一個社會成員對該產(chǎn)品的消費都不會減少其他社會成員對該產(chǎn)品的消費。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，對于市場反映不出消費者偏好的商品和服務(wù)，市場規(guī)則不能進(jìn)行資源的分配。這種消費者偏好在市場上反映不出來的商品或服務(wù)即是公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品的共享性及非排他性使得私人部門很少有動力去生產(chǎn)，導(dǎo)致公共物品和服務(wù)供給不足，因此政府必須介入。公共選擇理論則認(rèn)為，政府并不像人們所想象的那樣完全代表公共利益，至少與市場一樣并不是完美的，市場的失靈并不是把問題交給政府去處理的充分條件。結(jié)果是，現(xiàn)代西方國家在公共產(chǎn)品提供上經(jīng)歷了一個由市場到政府再到市場提供的曲折歷程。目前，現(xiàn)代工業(yè)化國家運(yùn)作模式是允許私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營，建立一種公共部門與私人部門伙伴關(guān)系?；谝陨险J(rèn)識，根據(jù)公共工程的非競爭性和受益的非排他性兩大特性，可以這樣對公共工程做出定義，即一定范圍內(nèi)，具有非競爭性、非排他性特點，以政府投資為主的基礎(chǔ)設(shè)施和建設(shè)項目（王曉生，2009）。

我國從開始推行招標(biāo)投標(biāo)制度距今已經(jīng)有20多年的時間。上世紀(jì)八十年代初，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，在政府的強(qiáng)制推動下，我國在工程建筑行業(yè)實行了工程招投標(biāo)制度。隨著中央新增投資的持續(xù)投入，大量公共工程的資金投入也在不斷加大。2006年修訂的《審計法》第二十二條明確規(guī)定：“審計機(jī)關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計監(jiān)督”。研究大部分還停留在事后審計，未認(rèn)識到事前審計和事中審計在招標(biāo)投標(biāo)過程中的有效性，對招標(biāo)投標(biāo)的各項風(fēng)險進(jìn)行事先防范和適時避免，且研究的方法過于單一且理論化。在當(dāng)今及未來風(fēng)險管理審計的模式下，認(rèn)為任何建設(shè)項目都有風(fēng)險，風(fēng)險管理是決定建設(shè)項目成功與否的關(guān)鍵。所謂的風(fēng)險管理是指經(jīng)濟(jì)單位對可能遇到的風(fēng)險進(jìn)行預(yù)測、識別、評價、分析，并在此基礎(chǔ)上有效地處置風(fēng)險，以最低成本實現(xiàn)最大的安全保障的科學(xué)管理方法。在建設(shè)項目中不同的設(shè)計階段、建設(shè)階段，有著不同的風(fēng)險源和風(fēng)險，因此對于建設(shè)項目的風(fēng)險管理措施也應(yīng)有相應(yīng)的變化和調(diào)整。于是，在當(dāng)今風(fēng)險管理審計的模式下，提出該課題，期望對招投標(biāo)市場的發(fā)展略微有所幫助。

公共工程招投標(biāo)制度是一種控制政府投資預(yù)算與提高建設(shè)質(zhì)量的有效制度安排，被廣泛應(yīng)用在各種項目的投資中，其對項目質(zhì)量保證和效益的提供發(fā)揮著不可或缺的重要作用。我國招投標(biāo)歷史的發(fā)展是從1980年實行公共工程建設(shè)的公開招投標(biāo)試點開始。1985年6月14日頒發(fā)《建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)暫行規(guī)定》，開始全面推行公共工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)這種方式。2000年1月1日《中華人民共和國招投標(biāo)法》頒布實施，其配套的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例（草案）》也在2011年11月30日原則通過審議，2012年2月1日實施，為我國招投標(biāo)的國際化規(guī)范發(fā)展打下基礎(chǔ)。

公共工程招投標(biāo)審計是指對公共工程勘察設(shè)計、施工等各方面的招標(biāo)和工程承發(fā)包的質(zhì)量及績效進(jìn)行的審查和評價。公共工程招標(biāo)投標(biāo)可以進(jìn)行事前、事中、事后的審計監(jiān)督，對重點公共工程的招標(biāo)投標(biāo)采用跟蹤審計的方式，對有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的重要事項進(jìn)行專項審計或?qū)徲嬚{(diào)查。公共工程招投標(biāo)審計的目標(biāo)是審查和評價招投標(biāo)環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制及風(fēng)險管理的適當(dāng)性、合法性和有效性；招投標(biāo)資料依據(jù)的充分性和可靠性；招投標(biāo)程序及其結(jié)果的真實性、合法性和公正性，以及工程發(fā)包的合法性和有效性等。

根據(jù)檢索的文獻(xiàn)，較早提出招投標(biāo)審計的是朱新國先生于1996年在《招投標(biāo)審計芻議》中認(rèn)為，需要重點對招投標(biāo)過程的真實性審計、標(biāo)底的真實性審計、變更及標(biāo)底以外項目的審計、施工合同內(nèi)容的執(zhí)行情況審計。隨著公共工程的不斷發(fā)展，招投標(biāo)所處的環(huán)境也變得更加復(fù)雜，要做好招投標(biāo)審計工作，也更要不斷地完善自身的體制和制度。

學(xué)者對我國的招投標(biāo)市場中的問題進(jìn)行了很深入地研究并提出了有效的治理方針，主要代表觀點有：沈萬君（2002年）在《抓住四個環(huán)節(jié)深化建設(shè)項目招投標(biāo)審計》中提出要按照《審計機(jī)關(guān)國家建設(shè)項目審計準(zhǔn)則》第七條的要求具體抓住招投標(biāo)程序，深化建設(shè)項目招投標(biāo)審計；吳澤寬老師在《淺談建設(shè)項目招投標(biāo)工作的審計》中從內(nèi)部審計的立場出發(fā)，強(qiáng)調(diào)對招投標(biāo)工作的審計，強(qiáng)調(diào)審計在招投標(biāo)工作中的獨立性，內(nèi)部審計人員在招投標(biāo)工作中的介入時機(jī)，提出內(nèi)審人員應(yīng)在開標(biāo)評標(biāo)階段介入做到事中審計及時發(fā)現(xiàn)問題并改正，從招標(biāo)條件、招標(biāo)文件的完整性、標(biāo)底與報價的真實準(zhǔn)確性、過程中評委打分、投標(biāo)單位投送標(biāo)書的情況、開標(biāo)評標(biāo)會議的程序這幾個要點加強(qiáng)招投標(biāo)工作的審計；朱恒金（2003年）在《論加強(qiáng)建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)的審計與監(jiān)督》中明確提出從招標(biāo)投標(biāo)程序的合法合規(guī)、中標(biāo)單位資質(zhì)的真實合法、開標(biāo)評標(biāo)和中標(biāo)的審查、中標(biāo)后的跟蹤審計、招標(biāo)方和投標(biāo)方的經(jīng)濟(jì)責(zé)任、招投標(biāo)過程中的經(jīng)濟(jì)腐敗這幾方面加強(qiáng)招投標(biāo)審計，并提出建立職務(wù)犯罪預(yù)防與監(jiān)督體制從源頭上治理招投標(biāo)過程中的問題，如加強(qiáng)制度建設(shè)、加強(qiáng)輿論監(jiān)督、加強(qiáng)群眾監(jiān)督。

二、公共工程招標(biāo)投標(biāo)常見錯弊

在公共工程招投標(biāo)工作實踐中，還存在許多不規(guī)范的競爭和不規(guī)則的運(yùn)作。其中比較突出的問題有：

（一）招標(biāo)單位、評委、政府有關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人和業(yè)務(wù)人員收受投標(biāo)方賄賂的職務(wù)犯罪現(xiàn)象。由于招標(biāo)投標(biāo)單位無視法律，工程招投標(biāo)日益成為職務(wù)犯罪的高發(fā)部位。本來招標(biāo)投標(biāo)是“陽光工程”，卻成了“暗箱操作”，大量的金錢流入了個人腰包，腐敗也就由此產(chǎn)生了。通過招標(biāo)投標(biāo)本可以節(jié)約資源，卻變成了浪費資源；本可以提高工程質(zhì)量，卻變成了“豆腐渣”工程。

（二）招標(biāo)方搞假招標(biāo)，“明招暗定”。

假招標(biāo)就是招標(biāo)人通過種種弄虛作假的方式“明招暗定”，招標(biāo)人從中謀取種種好處，其背后往往隱藏著利用職務(wù)的經(jīng)濟(jì)犯罪或腐敗現(xiàn)象。例如，某水廠工程投標(biāo)中，業(yè)主經(jīng)過資格預(yù)審，確定了6家投標(biāo)單位，組織了龐大的考察團(tuán)對擬參加投標(biāo)單位進(jìn)行了考察。投標(biāo)單位興師動眾，熱情接待。而實際上，在考察前業(yè)主就已經(jīng)確定了一家意向單位，并根據(jù)意向單位的組織特點、獲獎情況、報價及施工技術(shù)方案等要素，為其設(shè)置評標(biāo)程序及評標(biāo)辦法，讓其中標(biāo)。

（三）招標(biāo)方任意肢解工程項目規(guī)避招標(biāo)。有的招標(biāo)人任意肢解工程項目是為規(guī)避招標(biāo)，也有的招標(biāo)人肢解工程項目是為了關(guān)照某些特別的投標(biāo)單位。例如，某市社會福利服務(wù)中心工程招標(biāo)。投標(biāo)組織接到標(biāo)書后，個個搖頭。因為投標(biāo)書載明，這一部分子項目不在本投標(biāo)范圍，那一部分材料不在本招標(biāo)圈內(nèi)，一個完整的建安工程項目被分割肢解成十幾塊，而且被肢解的都是利潤高的部分，真是“中標(biāo)組織啃骨頭，內(nèi)定組織吃肥肉”。

（四）投標(biāo)方相互串通搞“陪標(biāo)”或者與招標(biāo)人串通投標(biāo)方之間“陪標(biāo)”。有些投標(biāo)單位為了使自己“合法中標(biāo)”，便私下找?guī)讉€投標(biāo)單位給其“陪標(biāo)”。而陪標(biāo)單位根本就無意問鼎，在招標(biāo)中“自然”不能中標(biāo)。

（五）投標(biāo)方有意壓低標(biāo)價或者故意串通哄抬標(biāo)價投標(biāo)。我國建筑市場上施工隊伍眾多，僧多粥少，為了承攬工程，不惜血本壓價，搞惡性競爭，無序競爭。最終失去了招標(biāo)投標(biāo)本來的客觀公正，保證工程質(zhì)量，提高經(jīng)濟(jì)效益的目標(biāo)。壓低報價，只會導(dǎo)致兩個結(jié)果：一方面在既定的施工技術(shù)水平和管理條件下，壓低報價又要有利可圖，施工單位往往在施工時偷工減料，導(dǎo)致工程質(zhì)量下降，出現(xiàn)了“豆腐渣”工程；另一方面盡管中標(biāo)價壓低，施工單位就會在施工過程中以各種理由要求建設(shè)單位追加資金，最后決算價嚴(yán)重超標(biāo)，失去了招標(biāo)投標(biāo)本身所具有的約束作用，招標(biāo)投標(biāo)過程中所發(fā)生的各項費用也沒有發(fā)揮效益。

公共工程的發(fā)包人利用職權(quán)收受投標(biāo)方的種種賄賂或收受投標(biāo)方各種名義的回扣、手續(xù)費，歸個人所有或?qū)⒐こ贪l(fā)包給子女、親屬的公司或與己有直接或間接經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的承包商，搞假招標(biāo)。招標(biāo)人通過種種弄虛作假的方式“明招暗定”，招標(biāo)方從中為個人謀取種種好處，其背后往往隱藏著利用職務(wù)的經(jīng)濟(jì)犯罪或腐敗現(xiàn)象。公共工程建設(shè)過程中職務(wù)犯罪的原因是多方面的，究其根本原因則是公共權(quán)力的失控和濫用。公共權(quán)力是根據(jù)公共意識組織、協(xié)調(diào)和控制社會公共生活的力量，它是基于人類共同生活的需要而產(chǎn)生的。自國家產(chǎn)生以來，公共權(quán)力主要表現(xiàn)為國家的政治權(quán)力。

三、公共工程招標(biāo)投標(biāo)審計內(nèi)容

國家審計和國家計委特別強(qiáng)調(diào)和重視對國家公共工程招標(biāo)投標(biāo)的審計和稽查，“審計組和審計人員對公共工程勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理和供貨等方面的招標(biāo)投標(biāo)和工程承發(fā)包情況進(jìn)行審計，應(yīng)當(dāng)審查招標(biāo)投標(biāo)程序和中標(biāo)單位資質(zhì)的合法性，以及工程承發(fā)包管理的合法性和有效性”。因此，公共工程招標(biāo)投標(biāo)審計的內(nèi)容主要有以下幾個方面：

（一）公共工程招標(biāo)投標(biāo)程序合法、合規(guī)性審計。公共工程招標(biāo)投標(biāo)的程序按照《招投標(biāo)法》規(guī)定主要包括：招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)、中標(biāo)和訂立書面合同。審計的主要內(nèi)容有：首先，審查公共工程是否屬于《招投標(biāo)法》規(guī)定必須進(jìn)行招標(biāo)的項目，并且進(jìn)一步審查建設(shè)單位是否按規(guī)定的公開招標(biāo)或邀請招標(biāo)的方式進(jìn)行招標(biāo)；其次要審查招標(biāo)單位是否在規(guī)定的時間和地點按規(guī)定的要求進(jìn)行公開開標(biāo)、公平評標(biāo)與公正決標(biāo)，有無舞弊、泄漏標(biāo)底的行為發(fā)生；再次，要審查招標(biāo)單位是否與中標(biāo)單位按法律規(guī)定簽訂合同，是否符合《招投標(biāo)法》和《合同法》，是否影響招標(biāo)投標(biāo)的實際效果。

（二）對中標(biāo)單位資質(zhì)的真實性、合法性審計。結(jié)合招標(biāo)文件重點對中標(biāo)單位是否是法人或是依法組建的經(jīng)濟(jì)組織；資質(zhì)是否符合招標(biāo)文件的要求；進(jìn)一步審查中標(biāo)單位的技術(shù)力量和財務(wù)狀況，是否是投標(biāo)單位中最佳單位。針對我國公共工程招標(biāo)投標(biāo)過程中存在的問題，在加強(qiáng)審計監(jiān)督的同時，要從認(rèn)識上和措施上完善公共工程招標(biāo)投標(biāo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。首先，要創(chuàng)造公共工程招標(biāo)投標(biāo)有序競爭的市場條件，加速市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)和健全市場機(jī)制；加大公共工程招標(biāo)投標(biāo)腐敗審計的審查和處罰力度；學(xué)習(xí)招標(biāo)投標(biāo)工作先進(jìn)地區(qū)的管理經(jīng)驗，積極推行“無標(biāo)底”招標(biāo)和試行“量價”分離和FIDIC條款。

（三）開標(biāo)、評標(biāo)和中標(biāo)的審查。開標(biāo)是否按規(guī)定進(jìn)行，審閱開標(biāo)會議的公證書和現(xiàn)場記錄，招標(biāo)人是否最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項綜合評價標(biāo)準(zhǔn)，投標(biāo)價格是否合理?？粗袠?biāo)人是否將中標(biāo)基建工程的部分文件，關(guān)鍵性工作包給他人完成。評標(biāo)委員會是否由招標(biāo)人和有關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)方面專家組成，并保證五人以上單數(shù)，專家不少于2/3，有八年以上工作經(jīng)驗和高級職稱。

（四）中標(biāo)后的跟蹤審計。中標(biāo)后要對工程質(zhì)量、工程進(jìn)度、采購物資、設(shè)備的型號、質(zhì)量等進(jìn)行跟蹤審計，看是否按合同執(zhí)行，并達(dá)到招標(biāo)文件提出的要求。在基建工程招投標(biāo)審計過程中，除了采用傳統(tǒng)的審計方法外，還要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，對招標(biāo)投標(biāo)實行事中審計。采用往上查尋法、調(diào)查詢問法相結(jié)合，通過互聯(lián)網(wǎng)詢價，建立材料價格數(shù)據(jù)庫備用。對大宗物資采購要搞調(diào)查研究。對吃回扣、索賄的要詢問、調(diào)研查詢相結(jié)合，注意發(fā)現(xiàn)大案要案的線索，對招投標(biāo)雙方互相串通而中標(biāo)要依法查處。

（五）加強(qiáng)公共工程招標(biāo)方、投標(biāo)方的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。在《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第五章“法律責(zé)任”中明確規(guī)定招標(biāo)方、投標(biāo)方、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和評標(biāo)委員等主體應(yīng)負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和法律責(zé)任。

審計人員重點審計公共工程招標(biāo)投標(biāo)過程中，招標(biāo)方、投標(biāo)方、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和評標(biāo)委員等主體應(yīng)負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和法律責(zé)任的履行情況。在《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》中規(guī)定：招標(biāo)方不得以任何方式將應(yīng)招標(biāo)的項目而不招標(biāo)或?qū)⒈仨氝M(jìn)行招標(biāo)的項目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)。

規(guī)定投標(biāo)人相互串通投標(biāo)或者與招標(biāo)人串通投標(biāo)的，投標(biāo)人以向招標(biāo)人或者評標(biāo)委員會成員行賄的手段謀取中標(biāo)的，中標(biāo)無效，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)泄露應(yīng)當(dāng)保密的與招標(biāo)投標(biāo)活動有關(guān)的情況和資料的，或者與招標(biāo)人、投標(biāo)人串通損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權(quán)益的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。情節(jié)嚴(yán)重的，暫?；蛑敝寥∠袠?biāo)代理資格；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

（六）開展公共工程招標(biāo)投標(biāo)中職務(wù)犯罪預(yù)防與審計。公共工程招標(biāo)投標(biāo)職務(wù)犯罪預(yù)防與審計是以防治經(jīng)濟(jì)腐敗為目標(biāo)，由獨立的特定審計主體（國家審計和內(nèi)部審計），運(yùn)用專門的方略、手段和規(guī)程，對國家公職人員在招標(biāo)投標(biāo)過程中的違法違紀(jì)犯罪行為進(jìn)行審查、監(jiān)督和防范的特種審計。

它強(qiáng)調(diào)查處與防范相結(jié)合，并以防范為主，經(jīng)濟(jì)腐敗審計采用腐敗風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ?，即以具有審計價值（發(fā)生貪污腐敗可能性較高）的疑點線索或移交的案件為起點，確立審計項目，安排特種審計查證。實施以審計為主，紀(jì)檢監(jiān)察、檢察等其他監(jiān)督部門全程緊密配合協(xié)作的審計查處，并適時進(jìn)行內(nèi)部控制分析評價，提出完善內(nèi)控機(jī)制建議，加強(qiáng)公共工程招標(biāo)投標(biāo)過程中職務(wù)犯罪預(yù)防與監(jiān)督。建立職務(wù)犯罪預(yù)防與監(jiān)督機(jī)制，從源頭上治理招標(biāo)投標(biāo)中存在的問題。

公共工程招標(biāo)投標(biāo)過程中的職務(wù)犯罪的特點，主要是指招標(biāo)單位、評委、政府有關(guān)職能部門和投標(biāo)方有關(guān)國家工作人員利用職權(quán)實施的貪污賄賂罪、瀆職罪或利用職權(quán)實施的侵犯公民人身權(quán)利和民主權(quán)利的其他犯罪活動。職務(wù)犯罪是社會的毒瘤，其根源是吏治腐敗。它擾亂了社會經(jīng)濟(jì)秩序，破壞了傳統(tǒng)美德，甚至影響國家安全和穩(wěn)定。

四、公共工程招標(biāo)投標(biāo)審計程序

（一）分析性程序。分析性程序通過數(shù)據(jù)之間的關(guān)系及數(shù)據(jù)變化來確認(rèn)是否存在異常變化，通過異常變化來識別潛在的錯誤、違規(guī)或違法行為。查閱招標(biāo)申請時提交的所有文件資料，注意其申請招標(biāo)的項目是否是一個完整的單項工程或單位工程。一般情況下，新建項目以單項工程或單位工程為單位進(jìn)行招標(biāo)，如果申請招標(biāo)的項目不是單項工程或單位工程，則應(yīng)注意審計是否存在化整為零、肢解項目、逃避招標(biāo)的情況。

招標(biāo)項目按照國家有關(guān)規(guī)定需要履行項目審批手續(xù)的，設(shè)計、監(jiān)理和施工招標(biāo)由項目建設(shè)單位提出申請，物資采購招標(biāo)由物資管理部門提出申請，根據(jù)權(quán)限和分工，建設(shè)單位招標(biāo)部門自行組織或由其報上級主管部門（或地方招標(biāo)管理中心）組織招標(biāo)活動。對照招標(biāo)文件要求，查閱中標(biāo)單位的資質(zhì)證明資料，著重審計其是否具備了招標(biāo)文件規(guī)定的級別標(biāo)準(zhǔn)，并注意其是否有掛靠行為。招標(biāo)通知發(fā)出后，符合條件的投標(biāo)人應(yīng)在規(guī)定的時間內(nèi)響應(yīng)招標(biāo)文件的要求，編制投標(biāo)文件，在規(guī)定的時間和地點遞交投標(biāo)文件。建設(shè)單位相關(guān)部門配合招標(biāo)中心做好對投標(biāo)人資格的審查，妥善保管好投標(biāo)人的投標(biāo)文件。

對照招標(biāo)文件要求，審閱投標(biāo)書的格式、內(nèi)容和具體的表達(dá)方式是否與招標(biāo)要求一致；另外，還要審閱投標(biāo)書是否如期送達(dá)到招標(biāo)文件指定的地點，招標(biāo)文件要求的標(biāo)函內(nèi)容是否完整。招標(biāo)人在招標(biāo)文件約定的時間和地點如期組織開標(biāo)。開標(biāo)由招標(biāo)管理中心組織實施。開標(biāo)會議由招投標(biāo)管理中心代表主持，項目建設(shè)單位相關(guān)部門代表和所有投標(biāo)人均參加。重點核對投標(biāo)人的投標(biāo)報價得分，審查全部報價數(shù)據(jù)計算的正確性，并與標(biāo)底價格進(jìn)行對比分析，分析報價構(gòu)成的合理性。采用最低投標(biāo)價中標(biāo)或者合理低投標(biāo)價中標(biāo)的，審查是否根據(jù)招標(biāo)文件中規(guī)定的評標(biāo)價格進(jìn)行調(diào)整，對所有符合招標(biāo)文件規(guī)定的技術(shù)要求和標(biāo)準(zhǔn)的投標(biāo)人的投標(biāo)報價以及投標(biāo)文件的商務(wù)部分作必要的價格調(diào)整和計分調(diào)整。

（二）內(nèi)部控制評估程序

1、招標(biāo)。這一階段的主要工作包括招標(biāo)前期準(zhǔn)備和招標(biāo)公告、資格預(yù)審公告的編制與發(fā)布。在招標(biāo)前期準(zhǔn)備階段，應(yīng)確定招標(biāo)組織方式（自行招標(biāo)、委托招標(biāo)）和招標(biāo)方式（公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)）等。招標(biāo)公告、資格預(yù)審公告可以由招標(biāo)人自行編制，也可委托專業(yè)招標(biāo)機(jī)構(gòu)編制。投標(biāo)資格的審查可以在投標(biāo)前審查（資格預(yù)審），也可以在開標(biāo)后審查（資格后審）。該環(huán)節(jié)存在的主要風(fēng)險：招標(biāo)人肢解公共工程，致使招標(biāo)項目不完整，或逃避公開招標(biāo)；投標(biāo)資格條件因人而設(shè)，未做到公平、合理，可能導(dǎo)致中標(biāo)人并非最優(yōu)選擇；相關(guān)人員違法違紀(jì)泄露標(biāo)底，存在舞弊行為。

主要管控措施：第一，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照《招標(biāo)投標(biāo)法》、《工程建設(shè)施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合本單位實際情況，本著公開、公正、平等競爭的原則，建立健全本單位的招投標(biāo)管理制度，明確應(yīng)當(dāng)進(jìn)行招標(biāo)的工程項目范圍、招標(biāo)方式、招標(biāo)程序，以及投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)等各環(huán)節(jié)的管理要求；第二，工程立項后，對于是否采用招標(biāo)，以及招標(biāo)方式、標(biāo)段劃分等，應(yīng)由建設(shè)單位工程管理部門牽頭提出方案，報經(jīng)建設(shè)單位招標(biāo)決策機(jī)構(gòu)集體審議通過后執(zhí)行；第三，建設(shè)單位確需劃分標(biāo)段組織招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行科學(xué)分析和評估，提出專業(yè)意見；劃分標(biāo)段時，應(yīng)當(dāng)考慮項目的專業(yè)要求、管理要求、對工程投資的影響以及各項工作的銜接，不得違背工程施工組織設(shè)計和招標(biāo)設(shè)計方案，將應(yīng)當(dāng)由一個承包單位完成的工程項目肢解成若干部分發(fā)包給幾個承包單位；第四，招標(biāo)公告的編制要公開、透明，嚴(yán)格根據(jù)項目特點確定投標(biāo)人的資格要求，不得根據(jù)“意向中標(biāo)人”的實際情況確定投標(biāo)人資格要求。建設(shè)單位不具備自行招標(biāo)能力的，應(yīng)當(dāng)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的招標(biāo)機(jī)構(gòu)代理招標(biāo)；第五，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目特點決定是否編制標(biāo)底；需要編制標(biāo)底的，標(biāo)底編制過程和標(biāo)底應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格保密。

2、投標(biāo)。投標(biāo)主要包括項目現(xiàn)場考察、投標(biāo)預(yù)備會、投標(biāo)文件的編制和遞交。招標(biāo)人可以根據(jù)招標(biāo)項目的具體情況，組織投標(biāo)人考察項目現(xiàn)場，以便投標(biāo)人更為深入地了解項目情況。招標(biāo)人可以召開投標(biāo)預(yù)備會，解答投標(biāo)人對工程項目提出的具體問題。之后，投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件的要求編制投標(biāo)文件，投標(biāo)文件必須對招標(biāo)文件提出的實質(zhì)性要求和條件作出響應(yīng)。該環(huán)節(jié)存在的主要風(fēng)險是：招標(biāo)人與投標(biāo)人串通投標(biāo)，存在舞弊行為；投標(biāo)人的資質(zhì)條件不符合要求或掛靠、冒用他人名義投標(biāo)，可能導(dǎo)致工程質(zhì)量難以達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)等。

主要管控措施：第一，對投標(biāo)人的信息采取嚴(yán)格的保密措施，防止投標(biāo)人之間串通舞弊；第二，科學(xué)編制招標(biāo)公告，合理確定投標(biāo)人資格要求，盡量擴(kuò)大潛在投標(biāo)人的范圍，增強(qiáng)市場競爭性；第三，嚴(yán)格按照招標(biāo)公告或資格預(yù)審文件中確定的投標(biāo)人資格條件對投標(biāo)人進(jìn)行實質(zhì)審查，通過查驗資質(zhì)原件、實地考察，或到工商和稅務(wù)機(jī)關(guān)調(diào)查核實等方式，確定投標(biāo)人的實際資質(zhì)，預(yù)防假資質(zhì)中標(biāo)；第四，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)履行完備的標(biāo)書簽收、登記和保管手續(xù)。簽收人要記錄投標(biāo)文件簽收日期、地點和密封狀況，簽收標(biāo)書后應(yīng)將投標(biāo)文件存放在安全保密的地方，任何人不得在開標(biāo)前開啟投標(biāo)文件。

3、開標(biāo)、評標(biāo)和定標(biāo)。投標(biāo)工作結(jié)束后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織開標(biāo)、評標(biāo)和定標(biāo)。開標(biāo)時間和地點應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中預(yù)先確定。評標(biāo)由招標(biāo)人依法組建的評標(biāo)委員會負(fù)責(zé)。評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件確定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，對投標(biāo)文件進(jìn)行評審和比較，推薦合格的中標(biāo)候選人。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的權(quán)限和程序從中標(biāo)候選人中確定中標(biāo)人，向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書。開標(biāo)、評標(biāo)和定標(biāo)環(huán)節(jié)存在的主要風(fēng)險是：開標(biāo)不公開、不透明，損害投標(biāo)人利益；評標(biāo)委員會成員缺乏專業(yè)水平，或者建設(shè)單位向評標(biāo)委員會施加影響，致使評標(biāo)流于形式；評標(biāo)委員會成員與投標(biāo)人串通作弊，損害招標(biāo)人利益。

主要管控措施：第一，開標(biāo)過程應(yīng)邀請所有投標(biāo)人或其代表出席，并委托公證機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查和公證；第二，依法組建評標(biāo)委員會，確保其成員具有較高的職業(yè)道德水平，并具備招標(biāo)項目專業(yè)知識和豐富經(jīng)驗。評標(biāo)委員會成員名單在中標(biāo)結(jié)果確定前應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格保密。評標(biāo)委員會成員和參與評標(biāo)的有關(guān)工作人員不得私下接觸投標(biāo)人，不得收受投標(biāo)人任何形式的商業(yè)賄賂；第三，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)為保證評標(biāo)委員會獨立、客觀地進(jìn)行評標(biāo)工作創(chuàng)造良好條件，不得向評標(biāo)委員會成員施加影響，干擾其客觀評判；第四，評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)在評標(biāo)報告中詳細(xì)說明每位成員的評價意見以及集體評審結(jié)果，對于中標(biāo)候選人和落標(biāo)人要分別陳述具體理由。每位成員應(yīng)對其出具的評審意見承擔(dān)個人責(zé)任；第五，中標(biāo)候選人是1個以上時，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的程序和權(quán)限，由決策機(jī)構(gòu)審議決定中標(biāo)人。

（三）實質(zhì)性程序。分析性程序和內(nèi)部控制評估對潛在錯誤、違規(guī)或違法行為進(jìn)行了風(fēng)險評估，確定了實質(zhì)性程序的審計重點。實質(zhì)性程序直接面向交易、余額和列報，獲取關(guān)于錯誤、違規(guī)或違法行為的直接證據(jù)。實質(zhì)性程序有許多，主要包括：審閱法、觀察法、詢問法、監(jiān)盤法、函證法、重新計算法、分析性程序等，具體選用何種程序，要根據(jù)分析性程序和內(nèi)部控制評估的結(jié)果而定，還要考慮具體的交易、余額和列報。

招投標(biāo)實質(zhì)性測試應(yīng)依據(jù)以下主要資料：招標(biāo)管理制度；招標(biāo)文件；招標(biāo)答疑文件；標(biāo)底文件；投標(biāo)保函；投標(biāo)人資質(zhì)證明文件；投標(biāo)文件；投標(biāo)澄清文件；開標(biāo)記錄；開標(biāo)鑒證文件；評標(biāo)記錄；定標(biāo)記錄；中標(biāo)通知書；專項合同等。招投標(biāo)實質(zhì)性測試內(nèi)容主要包括：審查和評價招投標(biāo)環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制及風(fēng)險管理的適當(dāng)性、合法性和有效性；招投標(biāo)資料依據(jù)的充分性和可靠性；招投標(biāo)程序及其結(jié)果的真實性、合法性和公正性，以及工程發(fā)包的合法性和有效性等。

五、研究結(jié)論

公共工程是具有公眾所享有的社會屬性，基于公共工程招投標(biāo)機(jī)會主義嚴(yán)重、問責(zé)需求強(qiáng)烈，對公共工程招投標(biāo)進(jìn)行審計監(jiān)督必然成為其理性選擇。本文基于風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬕?，分析了公共工程招投?biāo)常見的錯弊，針對性提出了分析性程序與實質(zhì)性審計程序，以豐富公共工程招投標(biāo)審計的理論探索。

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