張 健

邊疆治理是地方治理的特殊類型，是邊疆特殊區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的綜合發(fā)展，是邊疆狀態(tài)的整體提升。其中，政府、市場與社會作為資源配置的主體發(fā)揮著核心作用，三者的地位與關(guān)系直接決定著某一階段或某一國家邊疆治理的性質(zhì)與面貌。所以，我們對邊疆治理的研究也以此為參照，將邊疆治理的模式劃分為市場自由競爭、政府計劃主導(dǎo)、政府市場混合和地方多元治理4種類型。

一、市場自由競爭模式

市場自由競爭模式是資本主義自由競爭時期，資本主義各國對邊疆地區(qū)的治理模式。從資本主義經(jīng)濟(jì)制度確立，直至20世紀(jì)30年代世界范圍的經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)，這一治理模式在資本主義國家一直處于主導(dǎo)地位。市場自由競爭模式在一定程度上是古典自由主義理論在邊疆治理問題的特殊運(yùn)用。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面上，首先肯定市場的絕對主導(dǎo)地位。市場的自由交換和競爭的屬性與人的理性有機(jī)結(jié)合，使人在追求利益最大化的過程中，也促成了社會總體利益的提升。在政府功能層面，主張有限政府。美國、加拿大等國的早期邊疆治理是這種模式的典型代表。應(yīng)該說，這種模式總體上適應(yīng)了當(dāng)時邊疆發(fā)展的需要，治理效果比較明顯。這一模式成功的核心，就在于尊重經(jīng)濟(jì)行為主體追求自身利益這一“經(jīng)濟(jì)人”本質(zhì)。經(jīng)濟(jì)行為主體追求自身利益的內(nèi)在傾向，是任何制度和體制下經(jīng)濟(jì)增長的不竭動力和源泉。制度安排應(yīng)是盡力張揚(yáng)而不是否認(rèn)以至于打壓這一內(nèi)在傾向。早期的邊疆是一種近乎原始的狀態(tài)，生存條件極為惡劣，也正因此，個人激情的極大釋放就成為治理效果的一種可靠保證。如美國西部開發(fā)初期的土地政策就充分激發(fā)了民眾的熱情，“這種哲學(xué)給予人民極大的自由去追求和實現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)抱負(fù)，推動了一個世紀(jì)以來物質(zhì)財富的迅速增長”。①［美］保羅·薩繆爾森:《經(jīng)濟(jì)學(xué)》，蕭 琛譯，北京:人民郵電出版社，2004年，第262頁。

市場的自發(fā)調(diào)節(jié)是建立在多種理想狀態(tài)的前提下，而在現(xiàn)實中卻無法實現(xiàn)，如外部性的存在，信息的不對稱等等。在這種情況下，個體的理性往往導(dǎo)致集體的非理性，如美國、加拿大等國在邊疆治理過程中都出現(xiàn)了生態(tài)破壞、產(chǎn)業(yè)布局不合理和民族問題處理極端等問題，這都與市場的完全自由和放任有著直接聯(lián)系。

二、政府計劃主導(dǎo)模式

政府計劃主導(dǎo)作為邊疆治理的一種模式，主要包括兩種類型:自然經(jīng)濟(jì)下的專制國家和傳統(tǒng)社會主義的計劃體制。邊疆作為國家的特殊區(qū)域，從其產(chǎn)生的那一刻起，就存在著如何治理的問題。而在漫長的專制社會中，任何國家行為都是少數(shù)統(tǒng)治階層意志的體現(xiàn)。所以，邊疆治理自然也不例外，其措施的制定與實施都由政府直接控制，政府主導(dǎo)也就成為邊疆治理的惟一選擇。這一歷史階段中，政府主導(dǎo)地位的獲得，可以說是一種自然或自發(fā)的狀態(tài)。

在東歐劇變之前，整個社會主義國家都是遵循著政府計劃主導(dǎo)的模式，對邊疆地區(qū)進(jìn)行開發(fā)與治理。應(yīng)該說，這既是對純粹市場機(jī)制深刻反思后的結(jié)果，也是在當(dāng)時國內(nèi)國際環(huán)境壓力下所做出的略顯無奈的選擇，但從治理的效果看，這種模式的優(yōu)勢還是相當(dāng)明顯。邊疆落后和復(fù)雜的局面，必然要求中央政府有能力對其開發(fā)的總體目標(biāo)、規(guī)劃和開發(fā)戰(zhàn)略實施強(qiáng)有力的干預(yù)和調(diào)控。能夠把稀缺資源，包括受過科學(xué)技術(shù)教育的專業(yè)人員，集中于邊疆治理的某些領(lǐng)域，而且在處理和協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系、長遠(yuǎn)利益與近期利益關(guān)系等方面，政府計劃主導(dǎo)的方式比單純的市場調(diào)節(jié)更具優(yōu)勢，能夠減少自由市場自由競爭模式下的過度競爭及其危害和損失，從而實現(xiàn)邊疆與內(nèi)地的平衡發(fā)展。并且相對于其他模式，政府計劃主導(dǎo)模式有更大的可能迅速實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)水平和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，加速國家政治的一體化進(jìn)程。前蘇聯(lián)對中亞地區(qū)和西伯利亞地區(qū)的開發(fā)，新中國成立初期對中西部地區(qū)的開發(fā)和建設(shè)，都是這一模式的具體實踐。

但這種模式的缺陷也是明顯的，它的最大“硬傷”就是，在否定市場機(jī)制的同時，將計劃機(jī)制推向了極端。從對西伯利亞和中亞地區(qū)的治理實踐和最終績效來看，雖然都在一定程度上促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)了國家的統(tǒng)一。但是這種治理是面向計劃而不是面向市場，由此邊疆區(qū)域的產(chǎn)業(yè)設(shè)計并不是以具體社會需求為依據(jù)，往往導(dǎo)致邊疆地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展不均衡，而且在國內(nèi)與國際領(lǐng)域的競爭能力較弱。同時，這種整齊劃一也使邊疆地區(qū)的政治發(fā)展喪失活力，在蘇聯(lián)模式的集權(quán)體制下，中亞五國的自治權(quán)基本處于虛化狀態(tài)，在這種集權(quán)體制下，民主與法制都十分匱乏。

三、政府市場混合模式

市場自由競爭和政府計劃主導(dǎo)在邊疆治理中都暴露了其自身所固有的弊端，為了克服“市場失靈”和“政府失靈”，資本主義國家和社會主義國家都進(jìn)行了長時間的探索，分別修正了原有的理論，確立了政府與市場相結(jié)合的混合模式。

20世紀(jì)30年代席卷資本主義世界的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機(jī)，深刻暴露了市場自身內(nèi)在的無法克服的缺陷和市場機(jī)制自發(fā)調(diào)節(jié)的局限性，凱恩斯主義開始取代傳統(tǒng)的以自由放任為特征的自由市場理論，成為政府與市場關(guān)系中的主導(dǎo)思想。社會主義國家也在探索本國發(fā)展道路的過程中，看到了政府直接和全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)與社會的弊端。從20世紀(jì)50年代開始，部分社會主義國家開始調(diào)整經(jīng)濟(jì)與社會管理體制，雖然沒有完全擺脫計劃體制，但在一定程度上弱化了政府管理經(jīng)濟(jì)與社會的職能。

20世紀(jì)中期以后，美國的西部邊疆治理，蘇聯(lián)后期和俄羅斯的西伯利亞治理，包括日本、巴西、意大利等國都采取這種混合模式。這一模式綜合了市場與政府在資源配置上的優(yōu)勢，盡可能地彌補(bǔ)各自的局限與不足。既強(qiáng)調(diào)競爭的重要性，又警惕個人和企業(yè) (特別是私人壟斷企業(yè))的壟斷本能，為了維持一種有序的競爭，政府既要直接立法，又要致力于間接地為建立有序競爭創(chuàng)造重要的條件。同時，在邊疆開發(fā)與建設(shè)的資金上，既有政府對基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的直接投入，也有私人和企業(yè)的投資。這實際上成為世界上大多數(shù)國家治理邊疆地區(qū)的共同模式。但在不同的國家，這兩者結(jié)合的比例和程度是不同的。

但這種模式也并不完美。從理論上講，市場與政府的“失靈”并不能構(gòu)成兩者結(jié)合的充分條件，在發(fā)揮市場與政府各自優(yōu)勢的同時，也可能更加放大原有的不足，甚至產(chǎn)生新的難題，如20世紀(jì)70年代的“滯脹”現(xiàn)象。因此在邊疆治理中，這種混合模式依然存在許多問題，邊疆在多數(shù)情況下屬于欠發(fā)達(dá)區(qū)域，邊疆治理是在一種區(qū)域不均衡的前提下展開的，而要擺脫這種狀態(tài)就必須產(chǎn)生更高的經(jīng)濟(jì)效率，而在政府與市場的混合模式中，往往容易導(dǎo)致競爭機(jī)制弱化，科技創(chuàng)新乏力和普遍的尋租存在，從而降低了效率。而如果政府干預(yù)過度則極易形成壟斷，容易導(dǎo)致邊疆地區(qū)創(chuàng)新乏力和競爭不足，影響邊疆地區(qū)整體實力的提升。

由此可見，在邊疆治理的混合模式中，盡管人們十分謹(jǐn)慎地尋求著市場與政府的“黃金分割比例”，但結(jié)果往往是如同鐘擺一般，不停地在兩者中間做出調(diào)試，這也促使人們在思維方式上尋求突破，努力在市場與政府之外發(fā)掘邊疆治理的第三種力量，構(gòu)建一種全新的邊疆治理模式。

四、地方多元治理模式

“治理理論”是20世紀(jì)末期在西方國家出現(xiàn)的一種全新的社會科學(xué)研究范式。市場與政府的失靈使人們更加關(guān)注如何改善社會的治理水平;全球化的發(fā)展使人們更加關(guān)心整個世界事務(wù)的處理?！爸卫怼钡膶嵸|(zhì)在于:“它是國家與市民社會突破零和博弈，實現(xiàn)雙贏的一條新道路，即它在公共利益的實現(xiàn)方式上，由一元、強(qiáng)制、壟斷走向了多元、民主、合作?！雹購?健:《淺析治理理論及其中國化的路徑選擇》，《市場論壇》2006年第3期。地方多元治理是治理理論在地方治理中的運(yùn)用和體現(xiàn)，“在一定的貼近公民生活的多層次復(fù)合的地理空間內(nèi)，依托于政府組織、民營組織、社會組織和民間的公民組織等各種組織的網(wǎng)絡(luò)體系，共同完成和實現(xiàn)公共服務(wù)和社會事務(wù)管理的過程，以達(dá)成以公民發(fā)展為中心的，面向公民需要服務(wù)的，積極回應(yīng)環(huán)境變化的，使地方富有發(fā)展活力的新型社會管理體系”。②孫柏瑛:《當(dāng)代發(fā)達(dá)國家地方治理的興起》，《中國行政管理》2003年第4期。

治理理論的產(chǎn)生對邊疆治理的實踐意義重大，治理理論與邊疆治理的結(jié)合是推動邊疆地區(qū)發(fā)展的必然要求。邊疆作為國家的邊緣區(qū)域，從地方治理的角度看，邊疆治理要突破政府與市場的二元模式，必須重視社會自身的力量，促進(jìn)政府、市場與社會的有機(jī)結(jié)合與良性運(yùn)轉(zhuǎn);從全球治理的角度看，邊疆的區(qū)域特點決定了它必將受到全球化的沖擊，但這也為邊疆治理拓展了思路，通過國際合作，克服“邊緣”對邊疆發(fā)展的阻礙?！爸卫怼崩碚撾m然誕生于20世紀(jì)90年代，但作為一種治理的實踐，卻已經(jīng)先于理論，并且也在邊疆治理上體現(xiàn)出來，如美國、加拿大在邊疆開發(fā)中，就極為重視社會自身力量的參與，社會自組織的存在與發(fā)展是西部成功開發(fā)的重要環(huán)節(jié);俄羅斯在西伯利亞的開發(fā)過程中，其重要措施就是加強(qiáng)國際合作，充分利用各種國際組織的力量。

但準(zhǔn)確地說，治理理論作為邊疆治理的一種模式，仍處在探索與構(gòu)建的過程中。如何在社會發(fā)育程度較低的邊疆地區(qū)實現(xiàn)“善治”;如何在國際合作中，警惕大國以“全球治理”為借口，損害國家利益。這些都是在將治理理論應(yīng)用于邊疆治理中需要慎重對待的問題。