陳奇星 徐逸倫

（上海行政學(xué)院，上海200233）

建立健全基本公共服務(wù)體系，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的重大舉措，是構(gòu)建社會主義和諧社會、維護(hù)社會公平正義的迫切需要，是全面建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，對于推進(jìn)以保障和改善民生為重點的社會建設(shè)，對于切實保障人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益，具有十分重要的意義。浦東新區(qū)開發(fā)開放，特別是推進(jìn)綜合配套改革試點以來，新區(qū)政府在“小政府、大社會”的治理理念下，在基本公共服務(wù)領(lǐng)域加強政策引導(dǎo)和實事項目建設(shè)，注重公共服務(wù)平臺建設(shè)和社會組織的培育，探索建立政府購買公共服務(wù)新機(jī)制，基本公共服務(wù)體系建設(shè)取得了較大成效，但也存在一些問題，有待進(jìn)一步改進(jìn)和完善。本文通過闡析基本公共服務(wù)體系的內(nèi)涵和特征，尤其是在浦東新區(qū)基本公共服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，提出進(jìn)一步健全浦東新區(qū)基本公共服務(wù)體系的對策和建議，以期為國內(nèi)其它地區(qū)推進(jìn)基本公共服務(wù)體系建設(shè)提供借鑒和參考。

一、基本公共服務(wù)體系的內(nèi)涵和特征

近年來，在我國深化行政體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府的進(jìn)程中，如何加快建立健全符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，更好地保障和改善民生，已成為公共管理學(xué)界和實際部門廣泛關(guān)注的重大問題。但學(xué)界對于“基本公共服務(wù)體系”這一概念的內(nèi)涵和范圍尚沒有統(tǒng)一且清晰的界定，理論文獻(xiàn)中“公共服務(wù)”、“基本公共服務(wù)”、“公共服務(wù)體系”、“基本公共服務(wù)體系”等概念交互使用率很高。而探討基本公共服務(wù)體系離不開厘清基本公共服務(wù)的內(nèi)涵和范圍。目前，具有權(quán)威性的觀點主要來自于2012年7月國務(wù)院印發(fā)的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》的表述：即基本公共服務(wù)，是指建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。享有基本公共服務(wù)屬于公民的權(quán)利，提供基本公共服務(wù)是政府的職責(zé)。

就一般而言，基本公共服務(wù)范圍包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、住房保障、文化體育等領(lǐng)域的公共服務(wù)，廣義上還包括與人民生活環(huán)境緊密關(guān)聯(lián)的交通、通信、公用設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的公共服務(wù)，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領(lǐng)域的公共服務(wù)?；竟卜?wù)標(biāo)準(zhǔn)，指在一定時期內(nèi)為實現(xiàn)既定目標(biāo)而對基本公共服務(wù)活動所制定的技術(shù)和管理等規(guī)范。需要強調(diào)的是，基本公共服務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)是動態(tài)的，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府保障能力的提高，其范圍會逐步擴(kuò)大，標(biāo)準(zhǔn)也會逐步調(diào)整。

基于上述闡釋，基本公共服務(wù)體系，指由基本公共服務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)、資源配置、管理運行、供給方式以及績效評價等所構(gòu)成的系統(tǒng)性、整體性的制度安排。其特征主要體現(xiàn)在四個方面：

1．公共性。公共性是指基本公共服務(wù)體系必須滿足公共利益的需求。公共性是基本公共服務(wù)體系的本質(zhì)屬性，基本公共服務(wù)體系的建立、運行、調(diào)整、完善都應(yīng)圍繞著公共利益的訴求。首先，應(yīng)根據(jù)民眾的需求，建立與經(jīng)濟(jì)條件、社會發(fā)展水平相適應(yīng)的基本公共服務(wù)體系。其次，在基本公共服務(wù)體系運行過程中，能及時、有效地回應(yīng)民眾的訴求，通過服務(wù)技術(shù)、服務(wù)體制、服務(wù)手段的完善，調(diào)整自身內(nèi)部各子系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)，滿足公共利益的取向和偏好。再次，公共利益處于不斷變化、調(diào)整當(dāng)中，基本公共服務(wù)體系在經(jīng)過一段時間的穩(wěn)定運行以后，會面對民眾新的利益訴求，這就要求基本公共服務(wù)體系具有滿足公共利益不斷發(fā)展的能力。

2．服務(wù)性。服務(wù)性是基本公共服務(wù)體系的價值取向和客觀要求，基本公共服務(wù)體系是為民眾的基本生活、發(fā)展提供服務(wù)的有機(jī)系統(tǒng)，而不是對民眾的管制，更不是為獲得盈利。首先，作為基本公共服務(wù)主要提供者的政府部門工作人員應(yīng)轉(zhuǎn)變權(quán)力觀念，要做到權(quán)為民所用，樹立以人為本的管理理念，增強公共服務(wù)意識，主動積極為民眾提供良好的服務(wù)，努力實現(xiàn)管理與服務(wù)有機(jī)結(jié)合，在服務(wù)中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)。其次，基于基本公共服務(wù)體系運行過程中管理方式的服務(wù)性，傳統(tǒng)的行政命令式的管理方式已不能適應(yīng)現(xiàn)代基本公共服務(wù)體系的要求，只有在管理和服務(wù)過程中，更加重視對民意的了解、使管理流程和細(xì)節(jié)更加公開透明，才能贏得民眾的滿意，才能真正做到服務(wù)民眾。再次，基本公共服務(wù)體系具有非營利性，因而，盡管鼓勵社會組織、企業(yè)參與到公共服務(wù)的供給中來，但其目的是為了更好地提供基本公共服務(wù)，而不是為了獲得利潤的最大化。只有堅持非營利性，才能體現(xiàn)服務(wù)性，保證最大多數(shù)民眾能夠享受基本的公共服務(wù)。

3．均等化。均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是機(jī)會均等，而不是簡單的平均化和無差異化。均等化作為基本公共服務(wù)體系的基本特征，不僅在價值層面上體現(xiàn)了公民平等的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，更在實際運作層面對基本公共服務(wù)體系提出了要求，是判斷基本公共服務(wù)體系是否運行良好的重要標(biāo)準(zhǔn)。首先，應(yīng)明確政府的主體責(zé)任，著力加強地方政府推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化的統(tǒng)籌職能，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，強化基層，打破行業(yè)分割和地區(qū)分割，加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度一體化建設(shè)。其次，應(yīng)考慮到我國長期形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，以及東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距等因素，基本公共服務(wù)體系在運行過程中既不能對某一特定的民眾群體形成失衡的公共物品和服務(wù)的供給，也不能不顧歷史、社會、經(jīng)濟(jì)條件而“一刀切”地提供完全一致的無差別的基本公共服務(wù)。

4．多元化。多元化是指在堅持政府負(fù)責(zé)的前提下，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，推動基本公共服務(wù)提供主體和提供方式多元化，加快建立政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的基本公共服務(wù)供給模式。首先，建立健全基本公共服務(wù)體系離不開政府部門，然而，基本公共服務(wù)的供應(yīng)能力和生產(chǎn)能力有著各自不同的動力源泉。一個地方政府可能是許多基本公共服務(wù)的出色供應(yīng)者，但它卻不能直接生產(chǎn)這些服務(wù)。①所以，基本公共服務(wù)體系建設(shè)需要社會組織和企業(yè)的積極參與，使之投入到基本公共服務(wù)的生產(chǎn)當(dāng)中，形成多元化供給主體的協(xié)作模式。其次，政府可以通過一系列的制度安排，如稅收政策鼓勵、財政資金支持等手段來充分調(diào)動社會和市場的力量，尤其是鼓勵社會組織、企業(yè)參與到公共服務(wù)的供給中來，創(chuàng)新基本公共服務(wù)供給模式，引入競爭機(jī)制，積極采取購買服務(wù)等方式，形成多元參與、公平競爭的格局，不斷提高基本公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

二、浦東基本公共服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)狀分析

浦東新區(qū)開發(fā)開放，特別是綜合配套改革試點以來，新區(qū)政府堅持以人為本，確保政府提供最基本的公共服務(wù)，注重公共服務(wù)平臺建設(shè)，著力培育社會組織，賦予其提供基本公共服務(wù)的空間，同時引入市場機(jī)制，降低服務(wù)成本，加快郊區(qū)城市化的進(jìn)程，推進(jìn)“城鄉(xiāng)一體、共同發(fā)展”，尋求為浦東新區(qū)民眾提供優(yōu)質(zhì)基本公共服務(wù)的有效途徑，凸顯了“浦東特色”。其主要做法和成效有以下幾方面：

1．加強政策引導(dǎo)和實事項目建設(shè)。2005年浦東實施綜合配套改革試點以來，新區(qū)政府加快基本公共服務(wù)體系的建設(shè)步伐，一方面加強政策引導(dǎo)力度，出臺了一系列推動基本公共服務(wù)體系建設(shè)的規(guī)范性文件?！笆晃濉逼陂g，先后出臺《關(guān)于加快發(fā)展浦東新區(qū)公共交通的意見》、《關(guān)于推進(jìn)浦東新區(qū)農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的若干意見》、《浦東新區(qū)全面推進(jìn)社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的實施意見》、《關(guān)于浦東新區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試行辦法》等?！笆濉币詠?，圍繞民生等重點領(lǐng)域，制定了 《養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展扶持意見》、《加強職業(yè)培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)的實施意見》、《促進(jìn)農(nóng)民工同住子女學(xué)前教育工作的財政扶持意見》、《進(jìn)一步做好促進(jìn)就業(yè)工作的實施意見》等。這些規(guī)范性文件的出臺，確保了基本公共服務(wù)體系建設(shè)的長效機(jī)制。另一方面推進(jìn)實事項目建設(shè)，2005年以來，浦東新區(qū)每年推動的區(qū)實事項目計劃10類左右，涉及幾十個具體項目，基本涵蓋了基本公共服務(wù)體系的各個方面，并規(guī)定了具體的落實部門和完成指標(biāo)。其中，就業(yè)改善、公共交通改進(jìn)、居住環(huán)境優(yōu)化、醫(yī)療水平提高、公共衛(wèi)生和安全保障成為每年實事項目計劃的重點，使浦東新區(qū)基本公共服務(wù)體系建設(shè)水平有了較大幅度的提高。對于公共服務(wù)發(fā)展較為落后的農(nóng)村地區(qū)，采取區(qū)級統(tǒng)籌的管理方式，區(qū)級財政對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險加大投入，統(tǒng)一教育、醫(yī)療衛(wèi)生硬件設(shè)施、經(jīng)費投入標(biāo)準(zhǔn)，使優(yōu)秀人才在城鄉(xiāng)間實現(xiàn)雙向交流，通過資金支持、政策傾斜等方式逐步縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系建設(shè)上的差距。②

2．構(gòu)建基本公共服務(wù)平臺。2006年10月，浦東建立了上海市第一家區(qū)級市民服務(wù)中心，主要承擔(dān)基本公共服務(wù)和政社合作兩項任務(wù)。作為辦事服務(wù)的綜合性平臺，一方面是將原有政府部門對外公共服務(wù)職能劃轉(zhuǎn)到市民中心，原本涉及公安、社保、民政、藥監(jiān)、環(huán)保等57個部門，分散在區(qū)47個不同地方的379件市民和企業(yè)的辦事項目統(tǒng)統(tǒng)納入，并集中到84個前臺窗口辦理。另一方面是服務(wù)性功能單位整體進(jìn)入，如法律援助中心、結(jié)婚登記所、城市網(wǎng)格化管理指揮和監(jiān)督中心、政府采購中心、行政效能投訴中心以及市民熱線等完全服務(wù)性的功能單位和部門整體進(jìn)入市民中心。市民中心的職能包括行政許可、公共管理、公共服務(wù)、政府信息公開、政府與社會組織合作、效能監(jiān)察等六個方面，體現(xiàn)了“一站式”公共服務(wù)的便捷化。作為政府與社會互動的平臺，政府在制定重大決策和事項前會征詢社會組織和社會公眾的意見，先在市民服務(wù)中心公示。同時，市民服務(wù)中心定期舉行“區(qū)長網(wǎng)上辦公會議”，截止2010年3月已經(jīng)舉行60多次，解決政府部門在基本公共服務(wù)中存在的實際問題。此外涉及居民個人的公共服務(wù)項目遵照就近辦理原則，在各社區(qū)設(shè)有社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心，處理與居民生活息息相關(guān)的公共服務(wù)事務(wù)，具體包括失業(yè)登記、就業(yè)申請、社會保險辦理、社會救助、社會福利、房地部門的廉租住房受理等事務(wù)。區(qū)級市民服務(wù)中心與社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心的建立為新區(qū)基本公共服務(wù)體系建設(shè)提供了物理平臺，創(chuàng)新了政府公共服務(wù)的理念和實現(xiàn)方式。依托基本公共服務(wù)平臺，政府與社會組織實現(xiàn)多渠道溝通和即時信息互動，更好地為民眾提供基本公共服務(wù)。

3．扶持社會組織參與基本公共服務(wù)。近年來浦東新區(qū)政府制定了大量促進(jìn)社會組織發(fā)展的政策，扶持社會組織積極參與基本公共服務(wù)。如2005年9月，新區(qū)政府出臺了《關(guān)于促進(jìn)浦東新區(qū)社會事業(yè)發(fā)展的財政扶持意見》，對參與醫(yī)療、教育、社會福利等基本公共服務(wù)的社會組織從建設(shè)、運行等方面進(jìn)行補貼；2007年4月制定的 《關(guān)于著力轉(zhuǎn)變政府職能建立新型政社合作關(guān)系的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于促進(jìn)浦東新區(qū)民間組織發(fā)展的若干意見》，明確了社會組織在“滿足社會公共服務(wù)、整合社會資源”上的優(yōu)勢，提出，建立健全民間組織和社會組織的組織機(jī)制，創(chuàng)造條件，逐步實現(xiàn)政府與民間組織和社會組織的“六個分開”，即主體、機(jī)構(gòu)、職能、人員、資產(chǎn)、住所分開，理清基本公共服務(wù)提供方（政府）和承接方（社會組織）之間的職責(zé)邊界。2009年12月，新區(qū)政府率先建立全國第一家旨在扶持公益性社會組織的公益服務(wù)園區(qū)——浦東公益服務(wù)園，將原先的廠區(qū)改建成園區(qū)，同時建成21個街鎮(zhèn)社區(qū)社會組織服務(wù)中心（社），進(jìn)一步健全社會組織服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。2012年4月又出臺了《浦東新區(qū)民辦非企業(yè)單位規(guī)范化建設(shè)指導(dǎo)意見》，為進(jìn)一步推動社會組織完善管理機(jī)制，參與基本公共服務(wù)提供制度保障。

4．探索建立政府購買基本公共服務(wù)新機(jī)制。浦東作為較早開始探索政府向社會組織購買服務(wù)的地區(qū)之一，以項目為導(dǎo)向，以構(gòu)建新型政社合作關(guān)系為目標(biāo)，探索形成了“政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的新型政府提供基本公共服務(wù)方式。特別是綜合配套改革試點全面實施以后，浦東制定了政府購買基本公共服務(wù)實施意見，在上海率先建立了政府購買基本公共服務(wù)新機(jī)制，明確了購買基本公共服務(wù)的相關(guān)內(nèi)容：一是實現(xiàn)預(yù)算管理，將政府購買基本公共服務(wù)的經(jīng)費全部列入預(yù)算，根據(jù)財力情況合理安排項目，強化預(yù)算的約束力，同時積極引入市場機(jī)制，逐步形成充分競爭的選擇機(jī)制，提高政府購買基本公共服務(wù)的效益；二是強化契約式管理，政府和社會組織的責(zé)任、義務(wù)以及服務(wù)要求，全部在合同中體現(xiàn)等；三是建立評估機(jī)制和規(guī)則，委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，對社會組織做到項目合作前有資質(zhì)審查，合作過程中有跟蹤了解，合作完成后有社會績效評估。據(jù)不完全統(tǒng)計，2006年，浦東新區(qū)委托社會組織承接基本公共服務(wù)項目的資金近6000萬元，專門組織8個政府部門和13個社會組織集中簽訂購買服務(wù)合同，涵蓋慈善救助、農(nóng)民工子女服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、計劃生育等領(lǐng)域，社會反響良好。2007年，新區(qū)民政部門撥款3000萬資金，將30多個公共服務(wù)項目委托100余家有資質(zhì)的社會組織、中介機(jī)構(gòu)承接。③2011年，民政部門用1800萬的年預(yù)算，向社會組織購買了居家養(yǎng)老、關(guān)愛生命、公益民生乃至社會組織培育等服務(wù)項目，政府向社會組織購買靈活多樣的服務(wù)成為政府服務(wù)社會的重要途徑。④

經(jīng)過多年的發(fā)展，浦東新區(qū)基本公共服務(wù)體系建設(shè)取得了較大成效，但也存在一些問題，有待進(jìn)一步健全和完善。

一是基本公共服務(wù)體系建設(shè)主體自身轉(zhuǎn)型尚不徹底。建立健全基本公共服務(wù)體系首先需要打造以基本公共服務(wù)為導(dǎo)向的建設(shè)主體，目前，浦東新區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)最主要的兩類主體——政府和事業(yè)單位尚未建成以基本公共服務(wù)為導(dǎo)向的制度機(jī)制，導(dǎo)致基本公共服務(wù)體系建設(shè)受到一定影響。首先是政府職能轉(zhuǎn)變尚未到位，公共服務(wù)職能有待進(jìn)一步強化，公共財政體系有待進(jìn)一步完善，基本公共服務(wù)財政資金投入相對不足。雖然浦東新區(qū)在公共服務(wù)體系建設(shè)上的資金投入基本每年都有一定增幅，但是與財政收入的增長速度、占GDP的比重相比仍然較低。如2010年新區(qū)財政在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)上的支出是49.4億元、26億元、45.6億元，與上一年度相比，分別增加了13.3%、34.7%、6%，但是這三項基本公共服務(wù)只占2010年浦東新區(qū)GDP的2.57%。⑤從發(fā)展的角度看，在基本公共服務(wù)體系重要項目上財政資金投入相對不足，不利于新區(qū)基本公共服務(wù)體系建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。其次是事業(yè)單位改革滯后，一些由政府職能部門管理，有編制、有經(jīng)費、有行政權(quán)力的事業(yè)單位，代表政府管理著新區(qū)許多社會組織。由于嚴(yán)格的控制和管理，一些社會組織對內(nèi)不能充分實行獨立自主的決策、運作，對外難以開展公正、公開、公平的市場競爭，其作用得不到充分發(fā)揮，也直接影響到行業(yè)間競爭，造成一定的壟斷性。如在市政環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域，公共綠地原先由事業(yè)單位負(fù)責(zé)保養(yǎng)維護(hù)，在進(jìn)行“事轉(zhuǎn)企”之后，其它競爭主體仍無法平等參與到市政服務(wù)的競爭中，沒有起到打破壟斷、提高效率、降低成本的作用。

二是社會組織參與基本公共服務(wù)體系建設(shè)程度有待提升。社會組織在建設(shè)基本公共服務(wù)體系過程中可以發(fā)揮重要作用。近年來，浦東新區(qū)雖然在推動政社互動、培育社會組織成長方面做了許多有益探索，但社會組織在基本公共服務(wù)體系中發(fā)揮的作用有限，深度和廣度有待提升。首先，社會組織參與基本公共服務(wù)體系建設(shè)受困于資金的限制，國際上通常采用政府專項補貼或購買服務(wù)預(yù)算來解決資金問題。而浦東新區(qū)真正用于扶持社會組織的支出水平占GDP的比重為0.04%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家7%的水平，也低于4.6%的世界水平和0.73%的中國平均水平，資金扶持力度顯著不夠。⑥其次，新區(qū)政府在推進(jìn)社會組織發(fā)展過程中，為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主要是推動行業(yè)協(xié)會類等社會組織的發(fā)展，如國際會展、金融服務(wù)、現(xiàn)代物流等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和新型產(chǎn)業(yè)。而對于直接為民眾提供基本公共服務(wù)的社會組織重視不夠，社會組織參與的公共服務(wù)領(lǐng)域有限，尤其是在一些重大公共服務(wù)項目和領(lǐng)域，社會組織尚未能發(fā)揮其作用和功能。

三是基本公共服務(wù)方式創(chuàng)新力度尚不夠。傳統(tǒng)基本公共服務(wù)的提供方式主要是政府壟斷公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給，綜合配套改革試點實施以后，浦東新區(qū)雖然在上海全市率先建立了政府購買基本公共服務(wù)新機(jī)制，購買服務(wù)成為新區(qū)政府運用較多的一種新的公共服務(wù)供給方式。但其它提供基本公共服務(wù)的方式，如特許經(jīng)營、合同委托、服務(wù)外包則很少運用，不利于增強基本公共服務(wù)領(lǐng)域間的競爭，促進(jìn)多種供給方式的形成。而購買服務(wù)方式在成本核算、有效的資金保障、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管等方面還有待進(jìn)一步完善。

四是以均等化為導(dǎo)向的基本公共服務(wù)體系總體框架尚未建立。首先是基本公共服務(wù)體系在浦東新區(qū)發(fā)展不均衡。新區(qū)政府雖然在基本公共服務(wù)體系建設(shè)過程中將均等化列為重要目標(biāo)之一，但在實際建設(shè)過程中，由于街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不一，街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間公共資源的配置都有所差異。某些經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較慢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)體系建設(shè)較為落后，農(nóng)村從業(yè)人員中參加養(yǎng)老保險的人數(shù)比例大大低于全區(qū)水平。其次是社會弱勢群體的基本公共服務(wù)尚未得到充分保障，主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)村教育和外來務(wù)工人員子女教育方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)教師的流失使得每位老師必須教授更多的學(xué)生，這勢必影響教學(xué)的質(zhì)量和效果。如2009-2010年間，民工子弟小學(xué)學(xué)生人數(shù)從25311人增加到25768人，而教職員工數(shù)卻不增反降，從1647人下降到1526人，流失率達(dá)7.3%。⑦

三、健全浦東新區(qū)基本公共服務(wù)體系的對策和建議

2012年7月國務(wù)院印發(fā)的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》明確提出，經(jīng)過努力，“十二五”時期，覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)體系逐步完善，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化取得明顯進(jìn)展；到2020年實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)時，基本公共服務(wù)體系比較健全，城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務(wù)差距明顯縮小，爭取基本實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。浦東開發(fā)開放以來，在基本公共服務(wù)體系建設(shè)方面，進(jìn)行了積極探索和實踐，取得了較大成效。但從深入推進(jìn)綜合配套改革試點，努力構(gòu)建服務(wù)型政府，更好地發(fā)揮浦東的示范帶動作用、核心功能作用，為落實國家戰(zhàn)略和上海改革發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)的要求來看，基本公共服務(wù)體系建設(shè)還存在著一些問題。按照《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》的精神，針對存在的問題，進(jìn)一步健全浦東新區(qū)基本公共服務(wù)體系，具體可從以下幾方面著手：

1．構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會參與型的基本公共服務(wù)體系建設(shè)模式。首先，要求新區(qū)政府在基本公共服務(wù)中肩負(fù)起“核心供給者”的責(zé)任，強化公共服務(wù)職能，完善公共財政體系，科學(xué)劃分新區(qū)政府和街鎮(zhèn)基本公共服務(wù)事權(quán)與支出責(zé)任，進(jìn)一步推進(jìn)事權(quán)與財力相匹配的公共財政體制改革，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，降低財政支出中經(jīng)濟(jì)建設(shè)費和行政管理支出的比重，提高基本公共服務(wù)支出占財政支出的比重，尤其是加大對就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)的資金投入，使每年基本公共服務(wù)的投入增長速度不低于財政收入增長率，努力使基本公共服務(wù)支出成為財政支出的主體。同時，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，建議建立浦東新區(qū)基本公共服務(wù)需求調(diào)查制度，對街鎮(zhèn)和不同社會群體的公共需求進(jìn)行調(diào)查和分析，在全區(qū)層面上進(jìn)行綜合平衡，加大公共資源向農(nóng)村和社會弱勢群體傾斜力度，將新區(qū)的外來農(nóng)民工、非公有制企業(yè)從業(yè)人員，以及城鎮(zhèn)個體工商戶納入基本公共服務(wù)體系,著力推動外來人員綜合保險和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的普及，擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋面。并運用財政轉(zhuǎn)移支付手段大力推進(jìn)公共服務(wù)均等化，逐步實現(xiàn)各街道、鎮(zhèn)之間的基本公共服務(wù)均衡，逐步縮小不同群體、不同居住區(qū)域之間獲得基本公共服務(wù)水平的差距，建立城鄉(xiāng)健全均衡發(fā)展、廣泛覆蓋、便民高效的基本公共服務(wù)體系。

其次，構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會參與型的基本公共服務(wù)體系建設(shè)模式，并不意味著政府主導(dǎo)一切，而是對新區(qū)政府自身的服務(wù)方式、職能轉(zhuǎn)變提出更高的要求。應(yīng)從過去行政命令式的管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)、調(diào)控多種主體參與到基本公共服務(wù)當(dāng)中，通過開放服務(wù)領(lǐng)域，引入市場競爭機(jī)制，使市場主體和社會組織能夠真正參與到基本公共服務(wù)體系的建設(shè)中。比如，針對目前浦東新區(qū)一些擁有一定行政權(quán)力的事業(yè)單位以及受到行政權(quán)力保護(hù)的“事轉(zhuǎn)企”企業(yè)壟斷城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)等公共服務(wù)領(lǐng)域的現(xiàn)狀，新區(qū)政府應(yīng)進(jìn)一步開放基本公共服務(wù)領(lǐng)域，引入競爭機(jī)制，降低準(zhǔn)入門檻，使國有企業(yè)、私營企業(yè)、外資企業(yè)都能以平等的方式參與市場的競爭，打破“事轉(zhuǎn)企”企業(yè)依靠原先單位壟斷基本公共服務(wù)的局面，提升公共服務(wù)效率、降低服務(wù)成本。針對浦東新區(qū)眾多公共服務(wù)領(lǐng)域具有需求層次多、涉及人群廣，既有大量的外來務(wù)工人員、一定比例的農(nóng)村人口，也有外籍人士和國內(nèi)各類人才的特點，僅靠政府的資源和力量是有限的，只有通過市場機(jī)制，將上海浦西地區(qū)、全國甚至國際優(yōu)質(zhì)企業(yè)引入浦東新區(qū)，參與公共服務(wù)體系的建設(shè)，才能更好地滿足各類人群的需求。

2．推進(jìn)基本公共服務(wù)領(lǐng)域社會組織的發(fā)展?；竟卜?wù)領(lǐng)域社會組織具有公益性、服務(wù)性、直接面對民眾、服務(wù)形式多樣、服務(wù)手段靈活的特點，特別是就業(yè)指導(dǎo)、環(huán)境保護(hù)、助殘幫困、為老服務(wù)等公共服務(wù)領(lǐng)域社會組織的發(fā)展，有助于填補基本公共服務(wù)體系的空缺，構(gòu)建基本公共服務(wù)體系供給主體多元化格局。當(dāng)前，推進(jìn)浦東新區(qū)基本公共服務(wù)領(lǐng)域社會組織的發(fā)展，首先應(yīng)按照《關(guān)于促進(jìn)浦東新區(qū)民間組織發(fā)展的若干意見》的精神，重點支持三類社區(qū)公益性、服務(wù)性民間組織的發(fā)展，即鼓勵發(fā)展社區(qū)矯治、青少年幫教、司法調(diào)解、外來流動人員管理、計劃生育指導(dǎo)、群眾團(tuán)隊管理等社區(qū)公共事務(wù)管理類民間組織；鼓勵發(fā)展就業(yè)指導(dǎo)、法律咨詢、專業(yè)社工、社區(qū)服務(wù)、慈善捐贈、環(huán)境保護(hù)、科普宣傳等社區(qū)公共服務(wù)類民間組織；鼓勵發(fā)展助殘幫困、為老服務(wù)、文化娛樂、心理咨詢、體育健身等社區(qū)居民生活服務(wù)類民間組織。新區(qū)街道辦事處及鎮(zhèn)政府要將培育和發(fā)展社區(qū)公益性民間組織納入本地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，政府向社區(qū)公益性民間組織購買服務(wù)所需資金，納入本級財政預(yù)算，積極扶持公益性民間組織發(fā)展，推動政府職能轉(zhuǎn)變。

其次應(yīng)強化對民辦非營利組織的支持力度。新區(qū)民辦非營利組織包括民辦學(xué)校、民辦養(yǎng)老院和民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)，主要彌補公辦教育、醫(yī)療的不足，新區(qū)政府應(yīng)在稅收政策、財政支出上加以支持，推動民辦非營利組織服務(wù)水平、服務(wù)質(zhì)量的提高。

第三，加快推進(jìn)志愿組織的發(fā)展。志愿組織是反映一個地區(qū)社會發(fā)展?fàn)顩r、公眾參與程度的重要標(biāo)志。目前困擾新區(qū)志愿組織發(fā)展最根本的原因還是資金短缺、場地設(shè)備缺乏等問題。因此，政府應(yīng)為志愿組織提供日常運轉(zhuǎn)資金和場地的最基本支持，采取政府購買方式推動志愿組織服務(wù)項目的實施，從而支持志愿組織參與基本公共服務(wù)，促進(jìn)浦東新區(qū)基本公共服務(wù)體系供給主體多元化。

3．創(chuàng)新基本公共服務(wù)體系的供給方式。如前所述，近年來浦東新區(qū)在上海全市率先建立了政府購買基本公共服務(wù)新機(jī)制，購買服務(wù)成為新區(qū)政府運用較多的一種新的公共服務(wù)供給方式。在此基礎(chǔ)上，新區(qū)政府應(yīng)加大基本公共服務(wù)體系供給方式的創(chuàng)新力度，適當(dāng)引入市場化和社會化的運作方式，增強基本公共服務(wù)領(lǐng)域間的競爭，提高服務(wù)的質(zhì)量和效率。如公共服務(wù)憑單制就是現(xiàn)階段可供選擇的一種基本公共服務(wù)供給方式，即由政府向有資格消費某種服務(wù)的個體發(fā)放憑單，消費者憑借其手中的憑單在政府指定的公共服務(wù)供給組織中購買特定的貨物或服務(wù)，然后政府用現(xiàn)金兌換各組織接收的憑單。這一方式主要運用于政府提供的食品補助、醫(yī)療補助、教育補助和住房補助等領(lǐng)域，有利于方便和扶助困難群體，還可以通過消費者的市場選擇推動公共服務(wù)提供主體之間的競爭，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。

此外，新區(qū)政府還可以通過加強與企業(yè)、非營利性組織之間的合作，以各種形式吸引企業(yè)、非營利性組織參與公益事業(yè)或提供某項服務(wù)，主要包括特許經(jīng)營和共同生產(chǎn)等方式。特許經(jīng)營是指政府通過頒發(fā)授權(quán)書的形式將政府特許權(quán)授予經(jīng)營者，使其在一定時期和范圍內(nèi)提供某項公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，并準(zhǔn)許經(jīng)營者通過向用戶收費或出售產(chǎn)品回收成本并贏得利潤，同時，經(jīng)營者要定期交給政府一定的特許經(jīng)營費用。這種方式特別適合于垃圾處理、環(huán)境保護(hù)、公共交通等可收費公共物品的提供，有利于提高企業(yè)提供公共服務(wù)的自主性，以及提高公共服務(wù)的效益，同時政府也可以從中取得一定的收益，實現(xiàn)合同雙方的“雙贏”。共同生產(chǎn)是指政府部門與企業(yè)、非營利組織就公共服務(wù)的某一項目形成合作的伙伴關(guān)系，相互在資源上取長補短，發(fā)揮各自優(yōu)勢，共同推進(jìn)公共事務(wù)服務(wù)民眾，其中包括一定比例的志愿服務(wù)或公民自我服務(wù)。如在養(yǎng)老服務(wù)方面，2010年浦東新區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)為22096張，居家養(yǎng)老護(hù)理人員數(shù)3953人。⑧養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以民辦非企業(yè)單位為主，規(guī)模普遍較小，滿足不了實際的養(yǎng)老需求。新區(qū)政府可通過一系列優(yōu)惠措施，吸引和鼓勵社會資金、人力資源共同投入到養(yǎng)老等供需缺口較大的公共服務(wù)中，以彌補政府資源及服務(wù)能力的不足。

4．加強基本公共服務(wù)體系的制度建設(shè)。制度是一種稀缺的公共物品，基本公共服務(wù)必須在制度的框架內(nèi)進(jìn)行。制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的特質(zhì)，作為一種規(guī)則，“它抑制著可能出現(xiàn)的、機(jī)會主義的和乖僻的個人行為，使人們的行為更可預(yù)見并由此促進(jìn)著勞動分工和財富創(chuàng)造”，⑨在公共服務(wù)的過程中，它能夠限制政府工作人員的個人偏見和官僚主義傾向，使政府的行為按照人們的意志，在預(yù)定的軌道內(nèi)運行。因此，健全浦東新區(qū)基本公共服務(wù)體系建設(shè)必須以服務(wù)制度建設(shè)和創(chuàng)新為重要內(nèi)容。首先是推行基本公共服務(wù)承諾制度。凡是承擔(dān)基本公共服務(wù)職能的部門及行業(yè)，要把服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)時限、服務(wù)程序、服務(wù)的違諾責(zé)任等，通過報紙期刊、政府網(wǎng)站、政務(wù)公開欄等方式，公開向全社會做出階段性或長期性承諾，接受社會公眾的監(jiān)督。

其次是建立基本公共服務(wù)監(jiān)管制度。近年來，浦東新區(qū)在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，注重引入市場機(jī)制，但市場機(jī)制也會帶來一定弊端，市場主體在服務(wù)過程中會出現(xiàn)為了追求利潤最大化損害服務(wù)對象利益的行為，如抬高服務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)、降低服務(wù)質(zhì)量，這就需要新區(qū)政府加強基本公共服務(wù)監(jiān)管制度建設(shè)，針對不同的基本公共服務(wù)領(lǐng)域制定相應(yīng)的監(jiān)管制度和辦法，以作為企業(yè)、社會組織參與基本公共服務(wù)的門檻和行為規(guī)范，對弄虛作假，損害公共利益的企業(yè)、社會組織實行“黑名單”制度，禁止參與任何涉及基本公共服務(wù)領(lǐng)域的活動。同時，全面發(fā)揮政府主管部門、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管作用，形成行業(yè)自律、消費者權(quán)益保護(hù)、傳媒和公眾監(jiān)督相互配合的全方位的基本公共服務(wù)監(jiān)管體系。⑩

第三是完善基本公共服務(wù)績效評估和問責(zé)制度。應(yīng)按照強化政府公共服務(wù)職能的要求，把基本公共服務(wù)作為績效評估和行政問責(zé)的主要內(nèi)容，增加基本公共服務(wù)績效評估在新區(qū)政府和干部政績考核中的權(quán)重。健全多重評估方式，不僅包括政府機(jī)關(guān)的自我評估、上級評估，還應(yīng)當(dāng)包括相關(guān)專業(yè)的專家評估，更重要的是引進(jìn)政府服務(wù)對象即社會公眾的評估，如通過運用社會調(diào)查、民意測驗等方法，定期征求社會公眾對新區(qū)政府公共服務(wù)的滿意程度,并以此作為對政府績效評估的重要依據(jù)。同時，將績效評估與行政問責(zé)制有機(jī)結(jié)合起來，對于基本公共服務(wù)項目和進(jìn)展不達(dá)標(biāo)、不合格的單位和行政領(lǐng)導(dǎo)追究相應(yīng)的責(zé)任，以督促新區(qū)政府機(jī)關(guān)及其工作人員不斷強化服務(wù)觀念，創(chuàng)新服務(wù)方式，提高基本公共服務(wù)質(zhì)量和水平，健全基本公共服務(wù)體系，全力打造讓群眾滿意的服務(wù)型政府。

注釋：

① [美]羅納德·J.奧克森：《治理地方公共經(jīng)濟(jì)》，北京大學(xué)出版社，2005年，第3頁。

②陳奇星主編：《綜合配套改革中服務(wù)型政府的構(gòu)建 ——以浦東為例》，人民出版社，2012年，第152頁。

③ 蘇寧等著：《浦東之路：政府制度創(chuàng)新經(jīng)驗與展望》，上海人民出版社，2010年，第191頁。

④ 俞曉波：《政府購買公共服務(wù)的思考與實踐》，《黨政論壇》2012年第5期。

⑤ 上海市浦東新區(qū)統(tǒng)計局：《上海浦東新區(qū)統(tǒng)計年鑒2011》，中國統(tǒng)計出版社，2011年，第32頁。

⑥ 陶希東：《浦東之路：社會建設(shè)經(jīng)驗與展望》，上海人民出版社，2010年，第211頁。

⑦ 上海市浦東新區(qū)統(tǒng)計局：《上海浦東新區(qū)統(tǒng)計年鑒2011》，中國統(tǒng)計出版社，2011年，第267頁。

⑧ 上海市浦東新區(qū)統(tǒng)計局：《上海浦東新區(qū)統(tǒng)計年鑒2011》，中國統(tǒng)計出版社，2011年，第256頁。

⑨[德]柯武剛、史漫飛，朝偉華譯：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)—社會秩序與公共政策》，商務(wù)印書館，2000年，第35頁。

⑩ 國家行政學(xué)院課題組：《關(guān)于公共服務(wù)體系和服務(wù)型政府建設(shè)的幾個問題》（下），《國家行政學(xué)院學(xué)報》2008年第5期。