唐曉陽 陳雅麗

（中共廣東省委黨校，廣州510053）

黨的十八大報告提出，要“完善和創(chuàng)新流動人口和特殊人群管理服務”，并將流動人口管理服務作為我國社會管理的一項重要內(nèi)容，這是很有針對性的。隨著社會結構的轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌和城市化進程的加速，農(nóng)村大量剩余勞動力進入城鎮(zhèn)務工，使得城市特別是大城市的流動人口不斷增多，尤其是大城市的流動人口不僅數(shù)量多、結構復雜，而且流動性強、管理難度大。所以，搞好大城市流動人口管理服務，不僅是城市管理的一大難題，也是我國流動人口管理服務的重中之重。第六次全國人口普查的主要數(shù)據(jù)公報顯示：大陸31個省、自治區(qū)、直轄市的人口中，居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的流動人口為2.61億人，扣除市轄區(qū)內(nèi)人戶分離的流動人口為2.21億人，比2000年增加1億人。沿海發(fā)達省份常住人口占總人口比重增加，內(nèi)陸欠發(fā)達地區(qū)的常住人口占總人口比重下降，更多人口從內(nèi)陸西部往東部發(fā)達地區(qū)遷移、流動。廣東省作為我國流動人口第一大省，2010年流動人口達3128.17萬人，占常住人口的30.0%（2011年底，達到3667萬人，約占全省實有人口的1/3，約占全國的1/7）。而廣州市的外來流動人口總數(shù)達到713萬人，接近實際管理總人口1525萬人的一半。 由此帶來的社會管理和公共服務問題極為突出。因此，創(chuàng)新流動人口管理服務，是大城市面臨的一項緊迫而重大的戰(zhàn)略任務。近年來，廣州市高度重視流動人口管理服務創(chuàng)新，出臺了許多關于流動人口管理服務的政策措施，取得了一定的成效，積累了一些經(jīng)驗，但也存在不少問題，需要進一步通過深化改革來加以解決。

一、創(chuàng)新大城市流動人口管理服務的必要性

在新的歷史條件下，創(chuàng)新大城市流動人口管理服務，不僅是適應工業(yè)化和城市化發(fā)展的需要，而且是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的需要，更是維護社會和諧穩(wěn)定、促進社會公平正義的需要。

1.創(chuàng)新大城市流動人口管理服務是適應流動人口發(fā)展趨勢的必然要求

大城市經(jīng)濟發(fā)達，就業(yè)機會相對較多，因而是流動人口的主要流入地。大量的流動人口在為大城市社會經(jīng)濟發(fā)展提供充足人力資源的同時，也對大城市的公共服務體系、社會保障體系形成了強烈沖擊，對就業(yè)、住房、醫(yī)療服務、義務教育、基礎設施建設等方面形成全方位的巨大挑戰(zhàn)，迫切需要創(chuàng)新城市流動人口管理服務。與過去相比，目前大城市流動人口中新生代農(nóng)民工占的比例較大，他們受教育程度更高，對融入城市生活的愿望更為迫切。所以，為了促進流動人口在城市的社會融合和身份認同，必須創(chuàng)新城市流動人口管理服務。

2.創(chuàng)新大城市流動人口管理服務是加快政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實需要

加快政府職能轉(zhuǎn)變，不僅是深化行政體制改革的核心，也是堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向的重點。轉(zhuǎn)變政府職能，首先必須厘清政府的職能定位，搞清楚在市場經(jīng)濟條件下各級政府及其職能部門應該管什么，不該管什么。同時，要求政府把自己該管的事情管住、管好，不該管的事情轉(zhuǎn)移出去，交由企業(yè)和其他社會組織來管。對大城市流動人口的管理服務也同樣如此。但傳統(tǒng)的流動人口管理體制是基于二元化的戶籍制度、就業(yè)制度和社會保障制度，實行的是管控型的管理體制，導致流動人口管理成本高、效果差，且忽視了流動人口合法權益的保障，沒有為廣大流動人口提供同樣優(yōu)質(zhì)的公共服務。因此，加快政府職能轉(zhuǎn)變，更加注重社會管理和公共服務職能，必須創(chuàng)新大城市流動人口管理服務。

3.創(chuàng)新大城市流動人口管理服務是維護社會和諧穩(wěn)定的必由之路

應當說，流動人口作為一種最活躍的人口群體，對大城市的經(jīng)濟發(fā)展、市政建設、社會治安、環(huán)境衛(wèi)生等各方面都產(chǎn)生了深遠的影響，這種影響既有積極的促進作用，也有消極的阻礙作用。一方面，流動人口的增多促進了大城市的繁榮和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不僅方便了市民的生活，活躍了城市的消費市場，而且為城市建設和經(jīng)濟發(fā)展做出了很大貢獻。另一方面，流動人口的增長進一步加重了已經(jīng)超負荷運轉(zhuǎn)的城市基礎設施的負擔，也給城市治安管理帶來更加嚴峻的挑戰(zhàn)，特別是流動人口的活動范圍非常廣泛，流動性強，組織性差，再加上一部分流動人口的法律意識淡薄，文化素質(zhì)較低，從而增加了大城市治安管理的難度，已成為影響社會和諧穩(wěn)定的一個重要因素。此外，流動人口受到社會、文化、制度上的歧視以及自身資源的限制，難以在城市中獲得足夠的經(jīng)濟資源、社會資源和文化資源，他們與城市本地居民在社會地位和各項權利方面處于不平等狀態(tài)，由此引發(fā)的流動人口與本地戶籍人口之間的沖突，對社會和諧穩(wěn)定構成嚴峻挑戰(zhàn)。所以，為了打破社會隔離，更好地滿足流動人口的工作和生活需求，使之盡快適應并融入城市社會，從而促進社會的和諧穩(wěn)定，必須創(chuàng)新大城市流動人口管理服務。

二、廣州市創(chuàng)新流動人口管理服務的實踐探索

為了適應流動人口發(fā)展變化的新形勢，近年來，廣州市在流動人口管理服務創(chuàng)新方面進行了以下探索。

1.進行制度創(chuàng)新，不斷完善流動人口管理服務制度

（1）實施流動人口積分入戶制度

由于城鄉(xiāng)二元結構及其嚴格的戶籍制度，使得流動人口享受城鎮(zhèn)基本公共服務的合法權利根本得不到保障，為了解決戶口問題，廣東省中山市率先實行了“積分入戶制”。 所謂積分入戶制度，就是根據(jù)城市的人才需求和財政承受能力，綜合考慮流動人口的連續(xù)工作年限、文化程度、技能水平、社保、住房、投資規(guī)模等指標進行積分登記，再根據(jù)積分層次享受不同的公共服務，達到一定的分值可以入戶。這一制度的實施，有助于建立一套涵蓋流動人員教育、傳染病防治、兒童預防接種、婦幼保健、計劃生育、失業(yè)保障等基本公共服務的積分制管理辦法，從而為推動基本公共服務均等化，保障流動人口的基本權利發(fā)揮積極作用。在試點的基礎上，廣東省人民政府于2010年6月7日出臺了《關于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導意見(試行)》，正式在全省推行“積分入戶制”。

而廣州作為全國流動人口大市之一，也在2010年11月出臺了《廣州市農(nóng)民工及非本市十城區(qū)居民戶口的城鎮(zhèn)戶籍人員積分制入戶辦法（試行）》，以及《廣州市農(nóng)民工及非本市十城區(qū)居民戶口的城鎮(zhèn)戶籍人員積分制入戶辦法實施細則（試行）》，正式推行“積分入戶制”。外來工通過學歷、社保、房產(chǎn)、投資等指標計算分值，每年分兩批競爭3000個入戶名額。根據(jù)2013年3月9日金羊網(wǎng)報道：兩年間，共有4批共計6000人，享受該政策帶來的便利，順利落戶廣州。

應當說，積分入戶政策是在二元戶籍制度背景下，有效解決流動人口管理服務問題的一種創(chuàng)新。這項重要的制度創(chuàng)新讓外來工看到了廣東的寬容和開放，也在讓流動人口共享改革發(fā)展成果、促進和諧社會建設、優(yōu)化城鄉(xiāng)人口結構等方面發(fā)揮了很好的作用。

（2）建立流動人口住房保障制度

為了更好地維護外來工的合法權益，解決外來工的住房保障問題，前幾年，廣州市頒布的公租房實施辦法就已規(guī)定，部分特定單位可集中配建公租房，即政府設立的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會可集中配建公租房，面向園區(qū)用人單位或就業(yè)人員（含外來務工人員）出租。不過，出租人需將相關方案報送所在區(qū)住房保障部門之后方可實施。同時，由于公租房建設實行“誰投資、誰所有”，數(shù)量有限，所以，實施的效果并不明顯。

而2013年5月1日起正式實施的《廣州市公共租賃住房保障制度實施辦法（試行）》明確規(guī)定：市、區(qū)（縣級市）政府每年安排一定數(shù)量公共租賃住房，通過積分制解決部分異地務工人員住房困難。據(jù)此，廣州市將在今年推出外來工住房保障的新措施。由于該規(guī)定只確定了外來工住房保障的基本原則（通過積分制解決部分異地務工人員住房困難），而并未就具體數(shù)量和準入條件做出詳細規(guī)定；同時，會有多少房源用于保障外來務工人員的住房需求，目前也尚未確定。所以，這一解決外來工住房保障的新措施，還有賴于廣州市住房保障部門會同市人力資源管理部門制定的具體實施細則。據(jù)了解，外來務工人員住房保障辦法有望在征求社會意見后，于今年第四季度出臺。屆時，外來務工人員將和廣州戶籍居民一樣申請公租房。

2.進行政策創(chuàng)新，逐步完善流動人口管理服務政策

（1）取消流動人口治安聯(lián)防費

1990年，《廣東省群眾治安聯(lián)防組織的規(guī)定》頒布實施，其中規(guī)定治安聯(lián)防組織及其成員的活動經(jīng)費和經(jīng)濟報酬，實行“民籌公助”。1992年，廣東省人民政府制定的《行政事業(yè)性收費目錄》中，將“外來人口治安管理費”列入其中，收費主管部門是省公安廳，標準是每人每月1元。2001年底，該項收費更名為“治安聯(lián)防費”。而廣州市則是從2004年開始收取治安聯(lián)防費的，規(guī)定從外來人員抵穗第7個月起，按每人每月2.5元標準收取。據(jù)統(tǒng)計，7年多來，廣州累計收取了逾10億元的治安聯(lián)防費。雖然在一定程度上緩解了財政投入的壓力，但是，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，收取流動人口治安聯(lián)防費帶來的負面影響也越來越明顯：首先，流動人口會因為收取治安聯(lián)防費而產(chǎn)生隔閡感和疏離感；其次，所收取的治安聯(lián)防費不會因為流動人口變更工作地點而退還，變向帶來權力腐敗隱患以及引起更大的不公平問題；再次，收取治安聯(lián)防費增加了生活負擔本來已經(jīng)很重的流動人口的生活壓力。有鑒于此，2012年7月30日，廣州市政府常務會議審議通過了 《關于停止收取治安聯(lián)防費有關問題的請示》，決定自2012年8月1日起取消流動人口治安聯(lián)防費，一并停收居民戶治安聯(lián)防費。同時，為了不影響社會治安管理工作，廣州市加大了流動人口管理服務經(jīng)費保障制度改革的力度，流動人口和居民戶治安聯(lián)防費取消后，將治安聯(lián)防所需經(jīng)費納入地方財政統(tǒng)籌安排，區(qū)、縣級市經(jīng)費缺口由當?shù)刎斦y(tǒng)籌解決。

（2）停征使用流動人員調(diào)配費

根據(jù)1999年《廣東省流動人員勞動就業(yè)管理條例》的相關規(guī)定，用人單位招聘流動人員，需按規(guī)定繳納調(diào)配費。廣州市從那時開始征收“使用流動人員調(diào)配費”，目的是為了抑制外省勞工大量涌入廣東，保障本地人員就業(yè)，1999年至2010年繳納的標準是每人每月9元。也就是說，用人單位每招聘一名流動人員，每年需繳納108元。這對于用人單位尤其是一個大規(guī)模的勞動密集型企業(yè)來說，是一筆不小的開支。2010年，為了減輕企業(yè)負擔，該項收費減半征收，但用人單位仍需為招聘的流動人員每人每年支出54元。尤其是在普工招收愈加困難的近幾年，許多人大代表、政協(xié)委員都在省、市“兩會”期間要求取消這一對外來人員存在歧視且加重用人單位負擔的收費項目。

在此背景下，從2012年3月開始，廣州市已經(jīng)在中新知識城、廣州開發(fā)區(qū)、南沙開發(fā)區(qū)、增城開發(fā)區(qū)停止向用人單位征收使用流動人員調(diào)配費。2012年6月25日，廣州市政府常務會議又審議通過了《關于停止征收使用流動人員調(diào)配費的請示》，正式?jīng)Q定：在全市范圍內(nèi)停止征收已開征13年的“使用流動人員調(diào)配費”。根據(jù)廣州市人力資源和社會保障局測算，如按2011年征收總額計，此舉將為廣州用人單位每年減輕近1億元負擔，對優(yōu)化投資和經(jīng)營環(huán)境、降低企業(yè)用工成本、提升產(chǎn)業(yè)競爭力、推動公共就業(yè)服務均等化都具有重要意義。

3.進行服務方式創(chuàng)新，建立健全流動人口管理服務網(wǎng)絡

（1）建立社區(qū)流動人口管理服務站

目前，廣州市各級政府成立了相應的流動人口管理機構，自上而下推動流動人口的專業(yè)化管理服務。特別是將城市流動人口管理服務的重心下移，在社區(qū)成立流動人口管理服務站，由社區(qū)居委會主任擔任站長，社區(qū)民警擔任副站長，并配備協(xié)管力量，不僅建立了一支規(guī)范化、職業(yè)化的綜合協(xié)管員隊伍，而且聘請了一定數(shù)量的兼職協(xié)管員。社區(qū)流動人口管理服務站的設立，明確了社區(qū)在城市流動人口管理中的主體地位，整合了城市基層資源，實現(xiàn)了屬地化管理。

（2）構建流動人口管理信息系統(tǒng)

為全面、準確掌握流動人口信息，廣州市加強了流動人口管理信息系統(tǒng)建設，研發(fā)建立了集居住登記、房屋租賃、勞動就業(yè)、計劃生育、繳稅收費等功能于一體的流動人口和出租屋綜合管理信息系統(tǒng)。社區(qū)流動人口管理服務站設置專門的信息采集員，對社區(qū)中已入住的房屋進行實地走訪，掌握社區(qū)房屋現(xiàn)狀及住戶基本情況，對出租屋進行登記備案，并對流動人口進行信息采集，由社區(qū)民警、協(xié)管員對采集到的信息進行核查并及時錄入上傳至綜合管理信息系統(tǒng)。這一信息系統(tǒng)的建成，使流動人口信息“一方采集、多方使用”，明顯提升了區(qū)域之間、部門之間的信息共享水平，而且為居住證制度的推行、積分入戶政策的實施提供了數(shù)據(jù)支撐，使流動人口管理服務效率大為提高。

（3）建立健全流動人口服務體系

2008年8月18日，《廣州市流動人員管理規(guī)定》正式實施。這是廣州市正式出臺流動人員管理的綜合性、基礎性規(guī)章，標志著廣州市流動人員管理走上更加規(guī)范化、制度化軌道?！兑?guī)定》最大的特色是強化暫住證對流動人員的服務功能，規(guī)定持本市暫住證的流動人員可享受九大公共服務：申領機動車駕駛證；申請法律援助；申報科技成果；計劃生育、婚前保健、孕期保健，子女享受免疫和保健服務；參加各類學歷教育、職業(yè)技能培訓；使用社區(qū)公共服務設施；申辦本市常住城鎮(zhèn)居民戶口；申報評審專業(yè)技術資格；其他便利和公共服務。

然而，隨著時間的推移和形勢的發(fā)展，流動人口暫住證制度的一些弊端也暴露出來，必須進行改革。所以，廣州市自2010年1月1日起正式施行居住證制度，持有居住證的流動人口可享受多項 “市民待遇”，包括：免費政策咨詢、職業(yè)技能培訓、職業(yè)介紹、就業(yè)和失業(yè)登記等服務，優(yōu)生優(yōu)育、傳染病防治、兒童預防接種、婦幼保健等醫(yī)療衛(wèi)生服務，法制教育和法律援助服務，民事糾紛調(diào)解服務。以居住證為載體，流動人口服務體系初步建成，在一定程度上改善了他們的生活狀況，為他們創(chuàng)造了一個相對良好的生活環(huán)境和社會氛圍，從而培養(yǎng)了流動人口的認同感和歸屬感，促進了流動人口的城市融入，實現(xiàn)了寓管理于服務之中。

4.加強城市流動人口合作治理

流動人口管理服務是一項綜合性事務，需要各種社會力量的參與。近年來，廣州市探索加強流動人口多方協(xié)作、共同治理，形成了流動人口多元主體合作治理的格局。對于流動人口，從用工單位、出租屋主入手，按照“誰用工誰負責”、“誰出租誰負責”的原則，明確其在流動人口管理服務方面的責任和義務，促使用工單位、出租屋主主動參與管理，并建立其與社區(qū)之間的交流機制，實現(xiàn)工作地、社區(qū)、居住地的信息互通、責任共擔。與此同時，還建立了城市社區(qū)流動人口管理聯(lián)席會議、座談會和協(xié)調(diào)會等制度，加強流動人口與街道、社區(qū)流動人口管理服務站、用工單位、出租屋主、社區(qū)民警、協(xié)管員等各方的溝通，協(xié)商解決流動人口管理服務中出現(xiàn)的問題和情況，通過多元共治，形成流動人口管理服務的合力。

三、當前廣州市流動人口管理服務存在的問題

雖然廣州市在流動人口管理服務方面取得了一定的成績，但是，仍然存在著不少問題。

1.流動人口管理理念依然滯后

“管理服務理念”是人們對管理服務活動內(nèi)在規(guī)律認識的集中體現(xiàn)，同時，也是人們對管理服務活動的看法和持有的基本態(tài)度，是人們從事管理服務活動的信念。管理服務理念是人們從事各種管理服務活動的行動指南。有什么樣的管理服務理念，就會產(chǎn)生什么樣的管理服務行為，管理服務行為受管理服務理念支配。當前，廣州市一些管理者甚至一些領導干部對流動人口管理服務仍比較陌生，思想觀念落后，習慣于用計劃經(jīng)濟體制下那套理念、那套做法，把“管理”簡單地理解為“管控”，認為管理就是把人管住，就是不出亂子。習慣于攬權，習慣于“行政管制”，而缺少“服務”、“自治”、“共治”、“合作伙伴”等理念。尤其是在流動人口管理中存在著重政府作用、輕多方參與，重管理防范、輕多元服務，重事后處置、輕事前預防的傾向，從而嚴重影響到流動人口管理服務水平的提高。

2.流動人口管理服務法制不夠健全

健全的法制是流動人口管理服務的前提條件。近年來，出于流動人口形勢的迫切要求，廣州市陸續(xù)出臺了一系列惠及流動人口、旨在給予其市民化待遇的法規(guī)和政策性文件。如廣州市頒布了《廣州市流動人員管理規(guī)定》、《廣州市房屋租賃管理規(guī)定》等，有力地促進了流動人口管理服務的法制建設，收到了較好的效果。

但總體說來，由于各種原因，目前有關流動人口管理服務的法制還不夠健全，不僅存在無法可依、立法層次低的問題，而且存在有法不依、執(zhí)法不嚴等問題。一些法規(guī)頒布后，并沒有及時出臺配套的實施細則，導致政策缺乏可操作性，政策執(zhí)行者難以找到有效的實際工作辦法，使法規(guī)規(guī)定流于形式；另有部分政策法規(guī)雖然較為明晰，但缺乏權威性，造成政策執(zhí)行不力、不到位，甚至不執(zhí)行的問題；此外，還存在著法規(guī)間打架、法規(guī)滯后等許多問題，增加了流動人口管理服務的難度。

就廣州市實施的積分入戶制度而言，仍然存在不足之處：首先，每年3000個入戶名額的上限，相對于700多萬流動人口來說，實在是太少。其次，在積分入戶的實際操作中，還存在著辦理手續(xù)繁瑣，捐款、房產(chǎn)、學歷、投資等加分項目分值過高的問題，從而引起了眾多外來工的抱怨，效果有限。

3.流動人口管理服務體制不夠完善

完善的體制是流動人口管理服務的重要保證。改革開放以來，盡管經(jīng)過了多次行政體制改革，但是，流動人口管理服務體制還很不完善。

首先，存在著職能配置不科學的問題。在城市流動人口管理服務中，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，既存在政府包攬一切的“越位”現(xiàn)象，也存在著政府該管的沒有管住、管好，而不該管的又管了的“錯位”現(xiàn)象，還存在著一些事情無人管理、服務職能沒有得到充分體現(xiàn)的“缺位”問題，忽視了流動人口正當合法的權利和服務需求。盡管多元主體合作治理的格局已初步形成，但參與流動人口管理服務的社會組織數(shù)量還是太少，不利于政府職能的轉(zhuǎn)變。

其次，存在著機構設置不合理的問題。流動人口管理服務涉及的機構眾多，既包括公安、發(fā)展和改革、人力資源和社會保障、工商、人口和計劃生育、民政、衛(wèi)生、建設、司法行政、財政、教育等政府部門，也包括工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體和居民委員會、村民委員會等群眾性自治組織。而實際上，流動人口日常管理的主要機構是社區(qū)流動人口管理服務站、社區(qū)居委會、社區(qū)警務室等。其中，社區(qū)流動人口管理服務站是具體實施流動人口綜合性管理服務的事業(yè)單位。社區(qū)流動人口管理服務站的正副站長分別由居委會主任和社區(qū)民警兼任。從目前來看，社區(qū)流動人口管理服務站在實際運作中面臨一些困境。一方面，社區(qū)流動人口管理服務站大多依托居委會建立，而居委會是按照戶籍人口的數(shù)量設置的，在流動人口高度密集甚至流動人口與戶籍人口比例倒掛的社區(qū)中，管理人員不足，使得社區(qū)流動人口管理服務站和居委會難以擔負起流動人口管理服務的責任。為此，各街、鎮(zhèn)只好招聘大量協(xié)管員來協(xié)助工作。另一方面，政府將流動人口協(xié)管員隊伍的組建作為一項再就業(yè)援助項目，要求在同等條件下，下崗失業(yè)人員優(yōu)先錄用，但這些人員普遍不具備有效開展工作所必須的專業(yè)知識和技能，同時，由于協(xié)管員沒有正式編制，工資福利水平較低，難以吸引和留住高素質(zhì)人才。最終形成了一種非國家行政機構承擔具體行政管理業(yè)務，非公職人員承擔政策執(zhí)行責任的治理狀況，從而嚴重制約著流動人口管理服務的效能。

再次，存在著職責權限不一致的問題。一直以來，社區(qū)流動人口管理服務機構的權、責處于高度不對稱狀態(tài)。一方面，流動人口的管理服務責任在不斷地向基層社區(qū)下沉，另一方面，有關的管理資源和權力卻長期在中、高層停滯和盤旋。例如，廣州白云區(qū)政府關于批轉(zhuǎn)《廣州市白云區(qū)街道所屬事業(yè)單位改革的意見》規(guī)定：“出租屋管理服務中心為街道所屬的事業(yè)單位，經(jīng)費形式財政核撥，機構規(guī)格按照街道中層正職級管理。三元里街6名，松洲街5名，景泰街4名?！蓖瑫r規(guī)定出租屋管理服務中心的主要職責有10項：宣傳出租屋管理的辦法、法規(guī)、規(guī)章和政策；開展出租屋日常巡查，配合國土、公安、人口和計生等部門對房屋租賃情況進行調(diào)查；受國土房管部門委托，辦理房屋租賃合同登記備案手續(xù)；受公安機關委托，辦理流動人員IC卡暫住證或暫住登記；受人口與計生部門委托，辦理婚育證明；受稅務部門委托，征收個人出租屋綜合稅；受勞動保障部門委托，向用工單位收取流動人口調(diào)配費；做好出租屋整治；做好出租屋信息化工作；做好出租屋管理員培訓和考核工作。

可見，平均編制5人左右的街鎮(zhèn)出租屋和流動人口管理服務中心作為事業(yè)單位，卻要承擔許多政府職能部門的委托業(yè)務，不僅人員編制不足，而且沒有執(zhí)法權，權責不對稱。在實際管理工作中常會遇到“進門難、詢問難、服務難、執(zhí)法難”等難題，一些流動人口對社區(qū)管理服務不愿配合，協(xié)管員在入戶走訪收集信息時往往吃“閉門羹”，除了反復多次進行勸導教育外，并無更有效的管理手段；當發(fā)現(xiàn)流動人口存在違法違規(guī)行為時，只能向有關部門通報，而相關執(zhí)法部門常因為編制緊張又不在一線等現(xiàn)實情況，造成舉證難、管理難。由此出現(xiàn)一線管理者沒有執(zhí)法權、有執(zhí)法權的部門不在一線的尷尬情況，因而難以及時有效地查處那些違法違規(guī)行為。

4.流動人口管理服務方式不夠科學

科學的管理服務方式，是提高流動人口管理服務水平的重要前提條件。但是，目前流動人口管理服務方式還存在著許多不足之處。

首先，管理方式簡單粗暴。目前，在流動人口管理服務中，一些管理人員仍習慣于采取行政手段，甚至運用高壓“硬”手段，而不習慣于運用法律手段、道德手段、思想教育手段等“軟”手段。尤其是對外來務工人員的管理服務，通常就是采取管、控、壓、罰、擠、趕等簡單粗暴的管理方式，而不是通過對話、溝通、協(xié)商、協(xié)調(diào)等面對面、心貼心、文明的方式，來解決社會問題、化解社會矛盾。同時，不善于根據(jù)流動人口管理服務的不同內(nèi)容、不同領域采取多樣化的辦法。一些管理者的工作方式簡單、工作作風和工作態(tài)度粗暴，常常表現(xiàn)出不夠尊重人、理解人、關心人、服務人，沒有真正把流動人口當兄弟姐妹，努力讓他們分享改革發(fā)展成果，導致群體性事件時有發(fā)生。如2011年6月發(fā)生在廣州增城市新塘鎮(zhèn)大敦村的聚眾滋事事件，暴露出廣州市在流動人口管理服務方式上存在的不足。

其次，提供的服務比較少。流動人口作為城市社區(qū)中的弱勢群體，在很多方面需要社區(qū)支持和幫助，為其提供全方位的服務。但是，目前有關部門為流動人口提供的服務非常少。在就業(yè)服務方面，流動人口職業(yè)培訓的力度不夠大，針對性的技能培訓較少；在社會救助方面，由于流動人口基本被排斥在城市最低生活保障體系之外，因此在失業(yè)或生活陷入困境時，無法從社區(qū)得到急需的援助和救濟；在子女教育方面，流動人口子女接受義務教育的權利在一些城市尚未得到保障；在權益維護方面，對流動人口合法權益的保護很不夠，維權服務很不到位；在法制教育方面，對流動人口的法規(guī)宣傳、法制教育不足，流動人口法律知識匱乏、法制觀念淡薄問題突出；在文化服務方面，流動人口文化休閑服務依然欠缺，流動人口的文化生活狀況不容樂觀。流動人口管理中服務職能的缺失，必然會導致各種矛盾和問題的凸顯。

再次，管理信息未能共享。雖然流動人口管理服務已初步建成了信息化采集機制，但在實際運作中仍面臨一些問題。一方面，流動人口規(guī)模大，流動性強，給人口信息采集與及時更新帶來了困難，還有一些流動人口對于信息采集工作心存顧慮，使信息采集員難以掌握準確信息，影響了流動人口信息的可靠性和可用性。另一方面，社區(qū)流動人口管理信息系統(tǒng)與各職能部門的管理系統(tǒng)之間未能完全兼容。由于政府各職能部門如公安、計生、民政、勞動、社保、衛(wèi)生等都根據(jù)本部門工作需要分別建起了有關人口管理的信息系統(tǒng)，開展就其責權范圍內(nèi)的人口管理和服務工作，因此，很多職能部門并沒有使用社區(qū)流動人口管理信息系統(tǒng)的信息，但卻向社區(qū)下發(fā)了兼容性能較差、技術標準各不相同的社區(qū)管理軟件，不斷地重復采集大量相同的數(shù)據(jù)，而這些管理系統(tǒng)之間缺乏有效的聯(lián)系機制，有關社區(qū)流動人口的信息數(shù)據(jù)未能實時共享。這不但增加了社區(qū)工作人員的負擔，而且也造成了流動人口對多次重復采集信息的反感。

四、完善廣州市流動人口管理服務的對策建議

加強流動人口管理服務，是一項復雜的系統(tǒng)工程，也是一個長期的歷史過程，必須要善于把握流動人口的客觀規(guī)律，充分發(fā)揮人民群眾的主體作用和首創(chuàng)精神。

1.更新流動人口管理服務理念

首先，要樹立以人為本的理念。就是在流動人口管理服務過程中，要真正為流動人口的利益著想，把流動人口的服務需求作為第一信號，把維護流動人口的合法權益作為管理服務的出發(fā)點、落腳點，使流動人口的管理服務更加人性化、精細化，讓流動人口感受到權益受到保障，心情更加舒暢，活得更有尊嚴。

其次，要樹立服務至上的理念。就是在流動人口管理服務過程中，所有管理者都要具有強烈的服務意識，并能做到在提供優(yōu)質(zhì)服務的過程中實現(xiàn)管理、強化管理。要逐步實現(xiàn)從“管字當頭”到“服務至上”的轉(zhuǎn)變，在管理中體現(xiàn)服務，靠優(yōu)質(zhì)服務贏得流動人口的理解和支持，讓流動人口自覺接受管理、主動配合管理、積極參與管理、共同改善管理，從而實現(xiàn)管理與服務的有機統(tǒng)一。當然，強調(diào)服務至上，并不是不要管理，而是寓管理于服務之中，將該管的管住、管好。同時，要為流動人口提供優(yōu)質(zhì)公共服務，并在規(guī)范化、法制化、高效化管理服務上下功夫，不斷提高流動人口管理服務水平。

再次，要樹立共同參與的理念。就是在流動人口管理服務過程中，要做到多方參與、共同治理，不斷提高流動人口管理服務水平。一方面，要注意發(fā)揮基層政府在流動人口管理服務中的主導作用，不斷加大財力投入；另一方面，要積極動員社會力量，發(fā)揮各種社會組織的作用，形成流動人口管理服務的合力。

最后，要樹立預防為先的理念。就是在流動人口管理服務過程中，要做到“關口前移、源頭治理”，及時發(fā)現(xiàn)矛盾問題，注重從源頭加以解決，不斷增強流動人口管理服務的前瞻性、主動性、有效性。凡事預則立，不預則廢。加強流動人口管理服務，必須樹立“預防為先”的理念，一旦發(fā)現(xiàn)問題的苗頭，就要及時采取有效措施加以解決，而決不能等問題非常嚴重，甚至不可收拾時，才去想辦法。

2.健全流動人口管理服務法制

首先，加強法制宣傳教育。在流動人口管理服務過程中，除了運用必要的行政手段、經(jīng)濟手段之外，特別要注意運用法律的手段來解決糾紛、矛盾和問題。通過加強法制宣傳教育，形成一種依法辦事、守法光榮的社會風尚。管理人員首先要做到依法辦事，維護流動人口的合法權益。同時，要引導流動人口理性、合法地表達自己的利益訴求，而不能采取“自焚”、“跳樓”等過激行為來維權。

其次，重視建章立制工作。針對目前流動人口管理服務法制不健全、立法層次不高、權威性不夠的現(xiàn)狀，必須重視流動人口管理服務的建章立制工作。除了全國人大常委會應盡快制定流動人口管理服務的相關法律，并盡快修改實施了多年的《戶籍管理條例》等法規(guī)之外，地方政府也要對現(xiàn)有流動人口管理服務的法規(guī)制度及時進行清理，該修改的修改，該廢除的廢除。同時，要出臺流動人口管理服務的配套法規(guī)、實施細則及政策措施，使流動人口管理服務真正做到有法可依、有章可循。如廣州市應繼續(xù)完善流動人口“積分入戶制度”，使其真正惠及廣大流動人口。一方面，要實行梯度累進管理模式。在正式積分入戶之前，根據(jù)流動人口務工年限的增長和素質(zhì)的發(fā)展享受逐步升級的市民待遇。這種方法既能依托于居住證的梯度累進，使流動人口獲取公共服務的機會，又能使流動人口在市民化的漸進過程中做好融入城市的準備，為其提供一個融入城市的預期。另一方面，要實行入戶指標比重的動態(tài)變遷模式。應取消每年3000人的入戶人數(shù)限制，改為劃定一條固定的分數(shù)線，外來工只要達到一定的分數(shù)，就可以隨時申請入戶廣州。同時，要加強信息系統(tǒng)建設，讓申請者可以通過網(wǎng)絡來遞交積分入戶申請所需要的各種材料，盡可能簡化辦理程序。此外，像捐款、房產(chǎn)、學歷、投資等項目的分值還可以做一些調(diào)整，使之更加科學化。

再次，嚴格執(zhí)行法規(guī)政策。徒法不足以自行。有了好的法規(guī)，還要嚴格執(zhí)行。要將流動人口管理服務執(zhí)法的重心下移，大力推進城管執(zhí)法進社區(qū)，將城管執(zhí)法隊員編入社區(qū)工作隊伍，實行執(zhí)法隊員與協(xié)管員聯(lián)動，建立常態(tài)化的流動人口綜合管理機制，全方位、多角度地將執(zhí)法工作延伸到社區(qū)。城管執(zhí)法隊員的進駐，將為社區(qū)流動人口的日常管理提供執(zhí)法支援保障，使城管部門和社區(qū)在流動人口管理服務上實現(xiàn)無縫對接，有利于快速、及時地處理社區(qū)流動人口中出現(xiàn)的問題，查處糾正各類違法違規(guī)行為，加大流動人口管理服務的執(zhí)法力度，不斷提高執(zhí)法效率。

3.改革流動人口服務管理體制

首先，科學配置流動人口管理服務職能。在市場經(jīng)濟條件下，政府職能主要是創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義。加快轉(zhuǎn)變政府職能，要求政府必須準確認識并恪守自身“定位”，把自己該管的事情管住、管好，不該管的事情，要轉(zhuǎn)移出去。從“越位”處“退位”，從“缺位”處“補位”，從“錯位”處“正位”。就流動人口管理服務而言，科學配置政府職能，應具體落實到基層政府及相關部門，除了要明確基層政府的管理職能外，尤其要明確其服務職能，重視流動人口的各項服務需求，為其提供優(yōu)質(zhì)的公共服務。同時，要適應大部門制改革的需要，將分散在各個職能部門的管理職能進行梳理，適度集中到專門的流動人口管理服務部門，從而使流動人口管理部門不再是一個無權力的協(xié)調(diào)部門。因為在流動人口管理服務過程中，職能的高度分散帶來的不是合力的增加而是管理服務力量的削弱。

其次，合理設置流動人口管理服務機構。機構是履行職能的載體，機構設置必須根據(jù)職能的配置進行，尤其是必須適應職能轉(zhuǎn)變的需要。完善流動人口管理服務，必須調(diào)整優(yōu)化組織機構，不斷規(guī)范機構設置。目前，應重點加強社區(qū)流動人口管理服務站的建設，統(tǒng)一機構設置。由于社區(qū)流動人口管理服務站依托于居委會，因此應根據(jù)社區(qū)實際居住人口的情況，合理設定居委會的規(guī)模和人員編制，強化經(jīng)費保障，探索推進社區(qū)實有人口管理。在“以人為本”和“居住地管理”理念的指導下，將戶籍、非戶籍等在城市社區(qū)居住的人員統(tǒng)一納入社區(qū)人口管理系統(tǒng)，達到社區(qū)實有人口服務管理工作全覆蓋。同時，要加強流動人口協(xié)管員隊伍建設，應嚴格招聘錄用，加強業(yè)務素質(zhì)培訓，并將其納入當?shù)卣呢斦A算，逐步提高協(xié)管員的福利待遇，以保證協(xié)管員隊伍的穩(wěn)定。機構的合理設置，人員的有效配備，將為流動人口管理服務打下良好的基礎。

再次，明確劃分流動人口管理服務責權。要嚴格按照有關法規(guī)，合理界定部門權限，明確部門職責分工，合理劃分市、區(qū)、街道在流動人口管理服務方面的職責權限，建立財力與事權相匹配、權責對等的運行機制。廣州市應該盡快啟動針對基層管理機構的權限和責任的改革計劃，在將流動人口管理服務的職責由市、區(qū)，向街（鎮(zhèn)）、社區(qū)下沉的同時，確保管理權限和相關資源的有效下沉。不但要注意理順上、下級政府之間的職責權限關系，而且要注意理順政府部門之間、各內(nèi)設機構之間，以及垂直管理部門與地方政府之間的職責權限關系，還要注意理順政府部門與社區(qū)自治組織之間的職責權限關系，真正做到責權一致，防止推諉扯皮。具體說來，流動人口的管理服務權限應由市、區(qū)向街道逐步讓渡；流動人口專管員（協(xié)管員）隊伍管理的權限下放到街道；社區(qū)流動人口專管員的業(yè)務工作指導由街道負責；管理人員經(jīng)費由區(qū)、街道兩級財政負擔，區(qū)級財政按人劃撥到街道財政，由街道、社區(qū)共同考核；街道、社區(qū)制定具體的考核獎勵制度，激發(fā)這支隊伍的工作積極性。

4.轉(zhuǎn)變流動人口管理服務方式

首先，多采取柔性方式。創(chuàng)新流動人口管理服務，要注意多用柔性管理方式，少用一些剛性管理方式。除了運用必要的行政手段之外，要注意換位思考，更多地運用思想教育、法律規(guī)范、經(jīng)濟調(diào)節(jié)、道德約束、心理疏導、輿論引導等手段，實行依法管理、科學管理、人性化管理，而不能簡單地一罰了之、一趕了之、一禁了之。同時，要拓展流動人口管理服務主體，鼓勵各種社會組織參與流動人口管理服務。不僅要注意培育發(fā)展社區(qū)服務類社會組織，而且要健全政府購買服務機制，推進社會組織與社區(qū)之間的交流與合作，提高社會組織在流動人口管理服務中的參與度。此外，要鼓勵和引導流動人口自我服務、自我管理。政府應從政策法規(guī)層面推動流動人口自治組織的發(fā)展，提升流動人口的組織化程度，確保流動人口的話語權，暢通參與渠道，實現(xiàn)參與管理，不斷提高流動人口自我組織、自我服務和自我管理能力。

其次，多提供公共服務。流動人口的服務需求能否得到關注和滿足，直接影響著社會的和諧穩(wěn)定。因此，創(chuàng)新流動人口管理服務，要注意多點服務、少點管控。要以流動人口的服務需求為導向，建立健全流動人口服務體系。具體而言，要加強對流動人口的職業(yè)技術培訓，提高流動人口的就業(yè)能力；完善流動人口救助機制，為生活困難的流動人口及家庭提供適當?shù)膸头?；積極幫助流動人口與社區(qū)內(nèi)學校進行溝通，協(xié)調(diào)解決流動人口子女入學問題；健全流動人口權益保護機制，為流動人口維護合法權益提供支持；組織開展各種形式的社區(qū)文化娛樂休閑活動，使流動人口的文化需求得到滿足。服務就是最好的管理，只有為流動人口提供高質(zhì)量的公共服務，在全社會形成關心和善待流動人口的良好氛圍，才能使流動人口與本地居民結成真正意義上的“生活共同體”。

再次，多注意信息共享。信息管理是提高流動人口管理服務水平的基礎，創(chuàng)新流動人口管理服務，必須加強信息化建設，運用信息化手段，來提高流動人口管理服務能力。一方面，要推行網(wǎng)格化管理，創(chuàng)新流動人口信息采集模式。即對社區(qū)進行基礎網(wǎng)格劃分，由信息采集員、協(xié)管員、社區(qū)民警、居委會等組成信息采集隊伍，每個網(wǎng)格責任到人，負責網(wǎng)格內(nèi)流動人口信息的收集、反饋和處理，形成全覆蓋的流動人口信息管理責任網(wǎng)格體系。另一方面，整合現(xiàn)有的信息系統(tǒng)，打造高效的資源共享平臺。為了解決流動人口信息重復采集的問題，應在統(tǒng)一技術標準的原則下，提升各部門與社區(qū)流動人口信息系統(tǒng)的兼容性，建立完善的流動人口信息采集、更新、交換和共享機制，以打破信息壁壘，實現(xiàn)部門間的互聯(lián)互通和信息的實時共享。

此外，要加大投入力度。創(chuàng)新流動人口管理服務，必須要加大投入的力度。一方面，要加大財政資金投入，不僅要構建財權與事權相匹配的公共資源配置體制，減少只給政策、不給錢的做法，還要推動公共資源社會投入配置重心下移，把更多的人力、物力、財力投放到基層，不斷充實基層財政，提高基層政府服務能力。另一方面，要廣泛動員社會資源，不但要強化企業(yè)的社會責任，促使其加大對流動人口管理服務的投入，還要完善有利于慈善捐助健康發(fā)展的稅收制度和慈善組織制度，鼓勵各種形式的社會慈善捐贈，為流動人口管理服務貢獻力量。

[1]陶達嬪．讓外來人口融入廣州[N]．南方日報，2012-05-31．

[2]李春江．廣州停收治安聯(lián)防費[N]．南方日報，2012-09-11．

[3]陳豐，紀曉嵐．流動人口管理的一種體制創(chuàng)新：從準社會組織到自治組織[J]．內(nèi)蒙古社會科學，2006，（4）．