，

(1. 武漢大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，湖北 武漢 430072；2. 廣州大學(xué) 松田學(xué)院，廣東 廣州 511370)

獨(dú)立學(xué)院是民辦高等教育的重要組成部分，是為高等教育改革與發(fā)展注入的新活力和新動(dòng)力。獨(dú)立學(xué)院是指實(shí)施本科以上學(xué)歷教育的公辦普通高校與民間組織或者個(gè)人合作，利用民間資金獨(dú)立實(shí)施本科學(xué)歷教育的民辦普通高校。參與舉辦獨(dú)立學(xué)院的公辦普通高校，作為合作的一方，是獨(dú)立學(xué)院的依托人，即人們俗稱(chēng)的“母體高?！?。參與舉辦獨(dú)立學(xué)院的民間組織或者個(gè)人，作為合作的另一方，是獨(dú)立學(xué)院的出資人和法人。他們?cè)谡墓芾硐乱婪ㄒ勒餐e辦獨(dú)立學(xué)院。興辦獨(dú)立學(xué)院，是高等教育體制適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的重大改革，是高等教育發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)，是高等教育改革的重要力量。辦好獨(dú)立學(xué)院，是鞏固高等教育體制改革成果的客觀要求，是全面提高高等教育的必然選擇。要辦好獨(dú)立學(xué)院，必須完善獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制。這是因?yàn)?，?dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制對(duì)增強(qiáng)獨(dú)立學(xué)院活力、提高獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)水平具有促進(jìn)作用或抑制作用，即是說(shuō)，完善的獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制，使獨(dú)立學(xué)院充滿生機(jī)與活力，對(duì)獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)水平提高具有促進(jìn)作用；不完善的獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制，使獨(dú)立學(xué)院缺乏生機(jī)與活力，對(duì)獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)水平提高具有抑制作用。因此，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》把“完善獨(dú)立學(xué)院管理和運(yùn)行機(jī)制”作為促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院改革和發(fā)展的重大舉措提了出來(lái)，是完全正確的。當(dāng)前，獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制還存在一些問(wèn)題，這些問(wèn)題直接與相關(guān)宏觀制度不健全有密切的聯(lián)系。因此，本文對(duì)這種聯(lián)系的研究，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

一、獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制的現(xiàn)存問(wèn)題

獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行依托一定的結(jié)構(gòu)及其構(gòu)成方式，就像機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)依托一定的結(jié)構(gòu)及其構(gòu)成方式一樣。二者的區(qū)別在于，獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行所依托的結(jié)構(gòu)及其構(gòu)成方式是制度性的，是社會(huì)規(guī)律的體現(xiàn)；機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)所依托的結(jié)構(gòu)及其構(gòu)成方式是機(jī)械性的，是自然規(guī)律的體現(xiàn)。獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行所依托的這種制度性結(jié)構(gòu)及其構(gòu)成方式，就是獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制。當(dāng)前，獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制還存在一些問(wèn)題，其中較突出的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)決策主體錯(cuò)位和決策缺位

當(dāng)前，獨(dú)立學(xué)院決策主體錯(cuò)位的主要表現(xiàn)是：那些直面市場(chǎng)信息和市場(chǎng)需求的獨(dú)立學(xué)院決策權(quán)，如獨(dú)立學(xué)院的招生規(guī)模、專(zhuān)業(yè)設(shè)置、收費(fèi)項(xiàng)目、學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等決策權(quán)，現(xiàn)在仍未下放給獨(dú)立學(xué)院；有些獨(dú)立學(xué)院權(quán)、責(zé)、利不清，有的依托人控制著獨(dú)立學(xué)院決策權(quán)，如直接指派院長(zhǎng)、索取高額回報(bào)等；有的出資人直接干預(yù)獨(dú)立學(xué)院教育、教學(xué)和管理工作。

獨(dú)立學(xué)院決策主體錯(cuò)位和決策缺位，是獨(dú)立學(xué)院決策機(jī)制不完善的映現(xiàn)。獨(dú)立學(xué)院的決策機(jī)制，作為獨(dú)立學(xué)院決策所依托的制度性結(jié)構(gòu)及其構(gòu)成方式，本質(zhì)上體現(xiàn)決策規(guī)律、信息準(zhǔn)全決策原則和科學(xué)可行決策原則，體現(xiàn)政府、獨(dú)立學(xué)院依托人和獨(dú)立學(xué)院出資人的內(nèi)在聯(lián)系，體現(xiàn)獨(dú)立學(xué)院決策主體與獨(dú)立學(xué)院決策對(duì)象合乎決策規(guī)律和原則的結(jié)合，體現(xiàn)獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)的委托代理關(guān)系。然而，獨(dú)立學(xué)院決策主體錯(cuò)位和決策缺位，使得決策主體與決策對(duì)象之間發(fā)生了違背決策規(guī)律和原則的結(jié)合，使得獨(dú)立學(xué)院決策權(quán)在獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)委托人與代理人之間發(fā)生了不合理分配，使得獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)委托代理關(guān)系發(fā)生了扭曲，從而妨礙了高校有效運(yùn)行的實(shí)現(xiàn)。

(二)動(dòng)力杠桿結(jié)構(gòu)性缺失

當(dāng)前獨(dú)立學(xué)院的動(dòng)力杠桿存在結(jié)構(gòu)性缺失的主要表現(xiàn)是：(1) 政策法規(guī)杠桿缺失。目前國(guó)家出臺(tái)的有關(guān)法規(guī)和政策，只對(duì)獨(dú)立學(xué)院設(shè)立時(shí)的產(chǎn)權(quán)作了明確規(guī)定，卻沒(méi)有對(duì)獨(dú)立學(xué)院積累性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬作出明確規(guī)定，從而使得獨(dú)立學(xué)院積累性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)與相應(yīng)的責(zé)、權(quán)、利之間失去了內(nèi)在聯(lián)系，使得出資人失去了后繼出資動(dòng)力，使得獨(dú)立學(xué)院資產(chǎn)失去了自我積累的動(dòng)力源泉。雖然《民辦教育促進(jìn)法》作出了關(guān)于“民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位”和“民辦學(xué)校的教師、受教育者與公辦學(xué)校的教師、受教育者具有同等的法律地位”等規(guī)定，但是這些規(guī)定在實(shí)踐中并沒(méi)有真正落到實(shí)處，獨(dú)立學(xué)院在申請(qǐng)重點(diǎn)學(xué)科、專(zhuān)業(yè)設(shè)置、精品課程、校園建設(shè)、實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、研究課題、專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)、科研成果獎(jiǎng)勵(lì)、教師獎(jiǎng)勵(lì)、學(xué)生助學(xué)貸款等方面，普遍受到了與公辦高校不盡公平的對(duì)待。(2)長(zhǎng)期愿景和長(zhǎng)期目標(biāo)杠桿缺失。目前獨(dú)立學(xué)院普遍難以形成切合自身實(shí)際的長(zhǎng)期愿景和長(zhǎng)期目標(biāo)，或者獨(dú)立學(xué)院確立的長(zhǎng)期愿景和長(zhǎng)期目標(biāo)多數(shù)缺乏自身廣泛認(rèn)同感，致使獻(xiàn)身于獨(dú)立學(xué)院事業(yè)的使命感、責(zé)任感和主人翁意識(shí)難以獲得自身廣泛認(rèn)同的長(zhǎng)期愿景和長(zhǎng)期目標(biāo)的有力支撐，致使獨(dú)立學(xué)院普遍難以留住優(yōu)秀人才。(3)薪酬福利杠桿缺失。目前獨(dú)立學(xué)院的薪酬福利與公辦高校比較，普遍缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，有些獨(dú)立學(xué)院的薪酬福利制度不健全，薪酬福利的發(fā)放缺乏競(jìng)爭(zhēng)性。(4)精神杠桿缺失。目前獨(dú)立學(xué)院管理隊(duì)伍普遍存在服務(wù)意識(shí)薄弱的問(wèn)題，獨(dú)立學(xué)院管理工作普遍存在不夠充分理解、尊重、信任、關(guān)心、寬容教職員工的問(wèn)題，致使獨(dú)立學(xué)院多數(shù)失去了應(yīng)有的精神動(dòng)力杠桿，教師滿意度普遍較低。

獨(dú)立學(xué)院動(dòng)力杠桿結(jié)構(gòu)性缺失，是獨(dú)立學(xué)院決策機(jī)制不完善的表現(xiàn)。獨(dú)立學(xué)院動(dòng)力機(jī)制，作為獨(dú)立學(xué)院動(dòng)力所依托的制度性結(jié)構(gòu)及其構(gòu)成方式，是多種動(dòng)力杠桿制度性構(gòu)成的整體，本質(zhì)上是獨(dú)立學(xué)院決策者為促使獨(dú)立學(xué)院參與者服從自己的意志，執(zhí)行自己的決定，實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)而施加的影響，是把決策者的意志、決定和目標(biāo)制度化地變成決策執(zhí)行者的意志、決定和目標(biāo)的行為方式。然而，獨(dú)立學(xué)院動(dòng)力杠桿的結(jié)構(gòu)性缺失，使得獨(dú)立學(xué)院決策者與決策執(zhí)行者之間失去了意志、決定和目標(biāo)的內(nèi)在聯(lián)系，使得獨(dú)立學(xué)院決策者與獨(dú)立學(xué)院決策執(zhí)行者之間發(fā)生了意志、決定和目標(biāo)沖突，從而妨礙了獨(dú)立學(xué)院有效運(yùn)行的實(shí)現(xiàn)。

(三)約束缺失

當(dāng)前獨(dú)立學(xué)院存在約束缺失的主要表現(xiàn)是：(1)法人治理約束缺失。我國(guó)現(xiàn)實(shí)獨(dú)立學(xué)院治理結(jié)構(gòu)仍然是“依托人”或“出資人”治理結(jié)構(gòu)，大體上還沒(méi)有走出自然人治理結(jié)構(gòu)的困局，缺乏法人治理約束力。(2)法規(guī)約束缺失。近幾年來(lái)，盡管?chē)?guó)家相繼出臺(tái)了一些法規(guī)，對(duì)獨(dú)立學(xué)院管理進(jìn)行了規(guī)范，但是這些法規(guī)的有些規(guī)定還是過(guò)于抽象化和原則化。例如，《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》第四條規(guī)定，獨(dú)立學(xué)院應(yīng)該“堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向和教育公益性原則”，然而，什么是社會(huì)主義辦學(xué)方向和教育公益性原則？該法規(guī)沒(méi)有作出明確、具體的規(guī)定。該法規(guī)第二十九條規(guī)定，“獨(dú)立學(xué)院院長(zhǎng)負(fù)責(zé)獨(dú)立學(xué)院的教育教學(xué)和行政管理工作”，然而，獨(dú)立學(xué)院院長(zhǎng)應(yīng)該怎樣負(fù)責(zé)？獨(dú)立學(xué)院院長(zhǎng)的重大責(zé)任事故應(yīng)該如何認(rèn)定？獨(dú)立學(xué)院院長(zhǎng)玩忽職守造成重大損失的應(yīng)該如何追究？該法規(guī)沒(méi)有作出明確、具體的規(guī)定。該法規(guī)第四十三條規(guī)定，“出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”，然而，誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)“合理回報(bào)”的執(zhí)行、監(jiān)督和違規(guī)責(zé)任追究？該法規(guī)也沒(méi)有作出明確、具體的規(guī)定。(3) 市場(chǎng)約束的缺失。目前，作為“外部人”的高等教育資本市場(chǎng)、高校教師市場(chǎng)和高校求學(xué)者市場(chǎng)的發(fā)育還不成熟，致使這種“外部人”對(duì)獨(dú)立學(xué)院難以形成應(yīng)有的約束。

約束缺失是獨(dú)立學(xué)院決策機(jī)制不完善的顯現(xiàn)。獨(dú)立學(xué)院約束機(jī)制作為獨(dú)立學(xué)院約束所依托的制度性結(jié)構(gòu)及其構(gòu)成方式，本質(zhì)上是獨(dú)立學(xué)院約束資源的合理配置和約束方式方法的優(yōu)化組合，是對(duì)那種可能偏離獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)目標(biāo)的管理和職能活動(dòng)具有約束力的制度性行為規(guī)范。然而，獨(dú)立學(xué)院的約束缺失，使得獨(dú)立學(xué)院各約束要素之間失去了內(nèi)在聯(lián)系，使得獨(dú)立學(xué)院約束結(jié)構(gòu)失去了完整性，使得獨(dú)立學(xué)院約束資源配置失去了有效性，使得獨(dú)立學(xué)院約束方式方法的組合失去了合理性，從而妨礙了獨(dú)立學(xué)院有效運(yùn)行的實(shí)現(xiàn)。

二、現(xiàn)存問(wèn)題的宏觀制度根源

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)把制度分為正式制度與非正式制度。正式制度是政府和正式組織有意建立起來(lái)的一系列制度的總和，包括政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、法律制度、組織制度和契約等，依賴政府和正式組織來(lái)強(qiáng)制執(zhí)行，發(fā)揮作用的范圍較廣，對(duì)人們的行為具有高度的約束性和強(qiáng)制性。非正式制度是社會(huì)生活中逐步形成的不成文的行為規(guī)范的總和，包括風(fēng)俗習(xí)慣、倫理道德、意識(shí)形態(tài)等，依賴社會(huì)成員的互動(dòng)、社會(huì)風(fēng)尚和團(tuán)體的習(xí)慣等來(lái)自發(fā)遵從，發(fā)揮作用的范圍較小，對(duì)人們行為的約束具有非強(qiáng)制性。

由此看來(lái)，宏觀制度，作為國(guó)家層面的基本制度，是可以分為正式制度和非正式制度的。對(duì)完善獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制有直接影響的正式的宏觀制度，主要有高校產(chǎn)權(quán)制度、高校管理體制、高校辦學(xué)體制、人才培養(yǎng)制度、高校招生考試制度和現(xiàn)代高校制度；對(duì)完善獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制有直接影響的非正式的宏觀制度，主要有辦學(xué)理念、教育思想、教學(xué)觀念和校風(fēng)學(xué)風(fēng)?，F(xiàn)實(shí)正式的宏觀制度存在的弊端和非正式的宏觀制度造成的困境，構(gòu)成了獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制現(xiàn)存問(wèn)題產(chǎn)生的宏觀制度根源。在這些根源中，現(xiàn)實(shí)高校產(chǎn)權(quán)制度和高等教育管理體制存在的弊端是較深層的正式的宏觀制度根源，現(xiàn)實(shí)法治觀念淡薄和“高等教育準(zhǔn)公共產(chǎn)品論”造成的困境是較隱蔽的非正式的宏觀制度根源。

(一)現(xiàn)實(shí)高校產(chǎn)權(quán)制度存在的弊端

高校產(chǎn)權(quán)制度作為一種正式的法人產(chǎn)權(quán)制度，是指政府界定、規(guī)范、調(diào)節(jié)和保護(hù)高校法人產(chǎn)權(quán)的相關(guān)制度的總稱(chēng)。它規(guī)定作為法人的高校在一定約束條件下享有對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)的所有、占有、使用、收益和支配的權(quán)利，規(guī)定高校產(chǎn)權(quán)行使法人享有的權(quán)、責(zé)、利，本質(zhì)上規(guī)定有關(guān)高校產(chǎn)權(quán)的人與人之間的利益關(guān)系。當(dāng)前，我國(guó)高校產(chǎn)權(quán)制度存在的弊端主要表現(xiàn)在：高校產(chǎn)權(quán)歸屬不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)不嚴(yán)、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)不分。我國(guó)高校有公辦高校和民辦高校，對(duì)作為經(jīng)濟(jì)所有制關(guān)系的法律形式的高校產(chǎn)權(quán)，必須有法律上的清晰界定。但是，我國(guó)《高等教育法》對(duì)公辦高校和民辦高校的產(chǎn)權(quán)并沒(méi)有清晰地作出界定。如果說(shuō)公辦高校財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)歸國(guó)家所有，政府主管公辦高校的行政部門(mén)代表國(guó)家行使公辦高校財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，作為法人的公辦高校對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)行使占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和支配權(quán)，那么，公辦高校的這些權(quán)利必須由政府授與，政府與公辦高校在公辦高校財(cái)產(chǎn)上必須形成委托人與代理人的契約關(guān)系。這種契約關(guān)系必須包括對(duì)產(chǎn)權(quán)的歸屬和保護(hù)以及公辦高校的權(quán)、責(zé)、利的界定，并以法律形式呈現(xiàn)出來(lái)。但是，我國(guó)《高等教育法》對(duì)這種契約關(guān)系尚未作出界定。如果說(shuō)政府主管公辦高校的行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家對(duì)公辦高校財(cái)產(chǎn)行使所有權(quán)，作為法人的公辦高校對(duì)自己財(cái)產(chǎn)行使經(jīng)營(yíng)權(quán)，那么，政府主管公辦高校的行政部門(mén)直接干預(yù)公辦高校事物，就是直接參與對(duì)公辦高校財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)，這勢(shì)必帶來(lái)公辦高校財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)不分的問(wèn)題，而目前我國(guó)顯然存在這樣的問(wèn)題。我國(guó)《民辦教育促進(jìn)法》第三十五條雖然作出了“民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”的界定，但是，出資人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)卻沒(méi)有得到明確的界定，民辦學(xué)校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)卻沒(méi)有得到明確的法律解釋?zhuān)褶k學(xué)校行使法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律約束卻沒(méi)有相應(yīng)得到界定，因此可以說(shuō)，這個(gè)法律還沒(méi)有對(duì)民辦高校的產(chǎn)權(quán)歸屬和保護(hù)、權(quán)責(zé)利等作出明確界定。獨(dú)立學(xué)院是公辦高校與民間資本合作辦學(xué)的合作制民辦高校，其產(chǎn)權(quán)更是法律界定的難題，更是突出地存在產(chǎn)權(quán)歸屬不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)不嚴(yán)、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)不分的弊端。正是這些弊端，構(gòu)成了獨(dú)立學(xué)院決策缺位、動(dòng)力杠桿結(jié)構(gòu)性缺失和約束缺失等問(wèn)題難以解決的深層原因。

(二)現(xiàn)實(shí)高等教育管理體制存在的弊端

高等教育管理體制是指政府管理高等教育的組織體系、功能、方式和相關(guān)制度的總稱(chēng)。當(dāng)前，我國(guó)高等教育管理體制存在的弊端主要表現(xiàn)為：統(tǒng)籌不力、權(quán)責(zé)不明、政校不分、管辦不分和高校辦學(xué)自主權(quán)保障不充分。受過(guò)去計(jì)劃教育體制的影響，高等教育管理體制在制度安排上一直存在以行政部門(mén)為單位的條塊分割的問(wèn)題，具有單一性和封閉性，存在主體多樣性和開(kāi)放性缺乏的問(wèn)題。這些問(wèn)題使得制度極易失去公正性，造成執(zhí)行扭曲。政校不分、管辦不分，使得制度執(zhí)行、評(píng)估和反饋極易失去真實(shí)性，使得政府與高校以及各高校之間極易發(fā)生利益沖突。受中國(guó)傳統(tǒng)專(zhuān)制教育體制的影響，高等教育管理體制改革一直難以擺脫越改政府行政權(quán)力越大的怪圈，一直難以解決高校自主辦學(xué)權(quán)利保障的缺位問(wèn)題，一直難以解決制度安排的多樣性和開(kāi)放性缺乏的問(wèn)題，使得制度安排難以充分反映獨(dú)立學(xué)院生存與發(fā)展的制度訴求。正是由于現(xiàn)實(shí)高等教育管理體制存在的弊端構(gòu)成了高等教育管理體制改革的種種障礙，所以，這種弊端就成為了獨(dú)立學(xué)院決策缺位、動(dòng)力杠桿結(jié)構(gòu)性缺失和約束缺失等問(wèn)題難以得到解決的深層原因。

(三)現(xiàn)實(shí)法治觀念淡薄造成的困境

受中國(guó)傳統(tǒng)封建宗法制度和種族、人治觀念的影響，中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的意識(shí)形態(tài)基礎(chǔ)存在先天不足，從而使得中國(guó)高等教育宏觀制度改革從一開(kāi)始就不得不面對(duì)民主法治精神的社會(huì)基礎(chǔ)脆弱和人文底蘊(yùn)淺薄的問(wèn)題。時(shí)至今日，我們?nèi)匀簧钌罡惺艿礁叩冉逃暧^制度改革面對(duì)的這種歷史缺憾：高等教育宏觀制度改革一直存在民主和法制建設(shè)滯后、法治觀念淡薄、人治與法治相沖突、政權(quán)與民權(quán)相沖突、“除弊式”改革與“轉(zhuǎn)型式”改革相沖突、“自然人治理性”改革與“法人治理性”改革相沖突、基本高等教育制度與高校多種辦學(xué)形式相沖突、高校辦學(xué)利益多元化與高校辦學(xué)矛盾復(fù)雜化相沖突。這些沖突隱蔽于傳統(tǒng)的風(fēng)俗習(xí)慣、倫理道德和意識(shí)形態(tài)之中，使得構(gòu)建獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制從一開(kāi)始就陷入了法治觀念淡薄和法治環(huán)境不良的困境，使得解決獨(dú)立學(xué)院決策缺位、動(dòng)力杠桿結(jié)構(gòu)性缺失和約束缺失等問(wèn)題失去了法治觀念和法治環(huán)境的有力支持。

(四)現(xiàn)實(shí)“高等教育準(zhǔn)公共產(chǎn)品論”造成的困境

目前，我國(guó)學(xué)術(shù)界盛行“高等教育準(zhǔn)公共產(chǎn)品論”。殊不知，在這一論點(diǎn)中，高校產(chǎn)出的表現(xiàn)形式——人力資本——的自我依附性和產(chǎn)權(quán)的天然自我所有性被抽象掉了，似乎高校只有國(guó)有化才是實(shí)現(xiàn)高等教育資源有效配置的唯一出路。且不說(shuō)準(zhǔn)公共產(chǎn)品與準(zhǔn)私人產(chǎn)品的邊界難以確定，僅就公共產(chǎn)品而言，它的本質(zhì)規(guī)定，既不是產(chǎn)品在生產(chǎn)和消費(fèi)上的外部性，也不是產(chǎn)品在制度安排上的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，而是產(chǎn)品在消費(fèi)上的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。[注]肖昊：《教育經(jīng)濟(jì)學(xué)》，第43-53頁(yè)，武漢大學(xué)出版社2010年版。高等教育的外部性實(shí)際上就是美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼所說(shuō)的高等教育的“鄰近影響”，他認(rèn)為這種“鄰近影響”不能成為高校國(guó)有化的理由，“對(duì)高校教育而言，以鄰近影響或以技術(shù)壟斷為理由的國(guó)有化甚至是更為軟弱無(wú)力”[注](美)米爾頓·弗里德曼：《資本主義與自由》，第95頁(yè)，張瑞玉譯，商務(wù)印書(shū)館1986年版。。根據(jù)吉登斯結(jié)構(gòu)化理論，任何社會(huì)都存在體面性高等教育需求、擇業(yè)性高等教育需求、卓越性高等教育需求和偏好性高等教育需求，滿足這四種高等教育需求的結(jié)構(gòu)化資源是配置性資源和權(quán)威性資源，而市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)配置性資源有效配置的重要機(jī)制。體面性高等教育需求，是既被正規(guī)高校又被“高等教育準(zhǔn)公共產(chǎn)品論”者所“邊緣化”、所“忽視”的一種需求。有些學(xué)者出于呼吁政府增加高等教育財(cái)政支出的動(dòng)機(jī)而從所謂“高等教育準(zhǔn)公共產(chǎn)品論”上找理由，但這種理由就像弗里德曼所說(shuō)的那樣顯得“軟弱無(wú)力”。高等教育體制改革過(guò)程中就曾出現(xiàn)過(guò)這樣片面的觀點(diǎn)，即把“高校面向市場(chǎng)辦學(xué)”說(shuō)成是“政府對(duì)增加高等教育財(cái)政支出不作為”，把獨(dú)立學(xué)院說(shuō)成是中國(guó)高等教育體制改革的“怪胎”。這些片面觀點(diǎn)與“高等教育準(zhǔn)公共產(chǎn)品論”不無(wú)聯(lián)系。更為可怕的是，“高等教育準(zhǔn)公共產(chǎn)品論”以學(xué)術(shù)觀點(diǎn)出現(xiàn)，對(duì)高等教育宏觀制度改革的消極影響是極為隱蔽的，它顯然構(gòu)成了我國(guó)完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制的一種思想障礙，是獨(dú)立學(xué)院決策缺位、動(dòng)力杠桿結(jié)構(gòu)性缺失和約束缺失等問(wèn)題難以得到解決的較隱蔽的根源。

三、完善獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制的宏觀制度改革

基于上述對(duì)獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制現(xiàn)存問(wèn)題的宏觀制度根源的分析，完善獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制的宏觀制度改革，應(yīng)該注重從以下幾方面著手。

(一)建立現(xiàn)代獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)制度

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是一種通過(guò)社會(huì)強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)的對(duì)某種經(jīng)濟(jì)物品的多種用途進(jìn)行選擇的權(quán)利。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)外部性的產(chǎn)生，交易費(fèi)用的存在，使得有效實(shí)現(xiàn)外部性內(nèi)在化和降低交易費(fèi)用的產(chǎn)權(quán)制度安排是有效率的產(chǎn)權(quán)形式，因此，只有產(chǎn)權(quán)歸屬清晰，才有明確的財(cái)產(chǎn)所有者，從而使財(cái)產(chǎn)所有者真正成為享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)體，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的外部性可通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易實(shí)現(xiàn)內(nèi)部化；只有法人權(quán)責(zé)明確，才有法人財(cái)產(chǎn)依法自主經(jīng)營(yíng)和保值增值的權(quán)利和責(zé)任，從而解決成本與收益的非對(duì)稱(chēng)性問(wèn)題，消除決策、激勵(lì)和約束等機(jī)制上的外部性，降低交易成本。盡管現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論具有一定的局限性，它無(wú)法解決自然資源代際共有產(chǎn)權(quán)和國(guó)際產(chǎn)權(quán)的私有化問(wèn)題，但是，它把產(chǎn)權(quán)歸屬清晰和法人權(quán)責(zé)明確作為促進(jìn)資源配置效率提高的一個(gè)重要手段提了出來(lái)，是合理的，值得我們高度重視。我國(guó)學(xué)者普遍認(rèn)為，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度還應(yīng)該包括產(chǎn)權(quán)保護(hù)嚴(yán)格、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，因?yàn)橹挥挟a(chǎn)權(quán)保護(hù)嚴(yán)格，才能消除產(chǎn)權(quán)排他性的負(fù)面效應(yīng)，使產(chǎn)權(quán)主體自主行使法人產(chǎn)權(quán)職能；只有所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，才有法人獨(dú)立經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而使法人依據(jù)自己的法人財(cái)產(chǎn)獨(dú)立開(kāi)展各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，使充滿活力的單位機(jī)制得以建立起來(lái)。這些理論和研究成果為我國(guó)建立現(xiàn)代獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)制度提供了重要依據(jù)。

我國(guó)要建立現(xiàn)代獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)制度，需要解決四個(gè)問(wèn)題：一是在對(duì)獨(dú)立學(xué)院出資人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和法人財(cái)產(chǎn)權(quán)分別加以清晰界定的基礎(chǔ)上，理順獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)委托人與產(chǎn)權(quán)代理人之間的關(guān)系，即理順獨(dú)立學(xué)院出資者與管理者之間的關(guān)系，出資者不得以行政手段直接干預(yù)獨(dú)立學(xué)院的管理，管理者對(duì)出資者負(fù)責(zé)，必須承擔(dān)財(cái)產(chǎn)保值增值的責(zé)任；二是明確獨(dú)立學(xué)院法人的權(quán)責(zé)，即明確獨(dú)立學(xué)院法人不僅有實(shí)現(xiàn)自己財(cái)產(chǎn)保值增值的權(quán)利和責(zé)任，而且有實(shí)現(xiàn)人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)三大職能最大化的權(quán)利和責(zé)任；三是嚴(yán)格保護(hù)獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)不受侵犯，即通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)格保護(hù)；四是實(shí)現(xiàn)獨(dú)立學(xué)院財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，即切實(shí)解決獨(dú)立學(xué)院財(cái)產(chǎn)所有者與經(jīng)營(yíng)者權(quán)、責(zé)、利不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題。

(二)建立主體機(jī)制互補(bǔ)型高等教育管理體制

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物之一科斯認(rèn)為，政府、市場(chǎng)、企業(yè)和中間組織都是資源配置的手段，政府、企業(yè)和中間組織都是作為市場(chǎng)機(jī)制的替代物而出現(xiàn)的，具有調(diào)節(jié)生產(chǎn)和交易、消除市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)外部性、降低交易成本的功能?？扑固岢龅馁Y源配置的這四種主體機(jī)制是值得重視和借鑒的，因?yàn)橹挥凶非筚Y源配置效率的經(jīng)濟(jì)才是可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)，而實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、企業(yè)和中間組織這四大主體機(jī)制的互補(bǔ)，是實(shí)現(xiàn)資源有效配置和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

將科斯關(guān)于政府、市場(chǎng)、企業(yè)和中間組織四種資源配置機(jī)制相互替代而出現(xiàn)和相互補(bǔ)充而存在的理論，用來(lái)分析高等教育資源配置，我們不難發(fā)現(xiàn)，政府、市場(chǎng)、企業(yè)和中間組織都是高等教育資源配置的主體機(jī)制，不同的是，高校作為高等資源配置的機(jī)制在科斯那里是中間組織的一員，它作為高等教育資源配置的中心環(huán)節(jié)替代企業(yè)，企業(yè)則成為高等教育資源配置的中間組織的一員。所以，政府、市場(chǎng)、高校和中間組織是高等教育資源配置的四大主體機(jī)制。一個(gè)合理的高等教育管理體制，應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)高等教育資源有效配置和高等教育可持續(xù)發(fā)展的體制，從而應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、高校和中間組織四大主體機(jī)制互補(bǔ)的體制?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》把“健全統(tǒng)籌有力、權(quán)責(zé)明確的教育管理體制”作為當(dāng)前我國(guó)管理體制改革的主要任務(wù)。從高等教育資源配置主體機(jī)制上講，“統(tǒng)籌有力”就是充分發(fā)揮政府在統(tǒng)籌高等教育資源配置中的機(jī)制作用，在協(xié)調(diào)、規(guī)范市場(chǎng)、高校和中間組織在高等教育資源配置中的機(jī)制作用；“權(quán)責(zé)明確”就是政府、市場(chǎng)、高校和中間組織在高等教育資源配置中的權(quán)利和責(zé)任清晰，具有實(shí)現(xiàn)機(jī)制互補(bǔ)的功能。所以，在高等教育資源配置主體機(jī)制視角下，建立統(tǒng)籌有力、權(quán)責(zé)明確的高等教育管理體制，就是建立高等教育資源配置主體機(jī)制互補(bǔ)型高等教育管理體制，就是把獨(dú)立學(xué)院當(dāng)作一種高等教育資源配置主體機(jī)制來(lái)加以構(gòu)建。由于完善獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制是這種構(gòu)建的中心環(huán)節(jié)且受制于高等教育管理體制，因此，建立主體機(jī)制互補(bǔ)型高等教育管理體制是完善獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制的必然要求。

我國(guó)要建立主體機(jī)制互補(bǔ)型高等教育管理體制，必須突破四大難題：一是突破高等教育管理體制運(yùn)行的單一性和封閉性，切實(shí)解決制度安排、執(zhí)行、評(píng)估和反饋上的主體多樣性和開(kāi)放性缺位；二是突破政校不分、管辦不分的體制弊端，切實(shí)實(shí)行“政校分開(kāi)、管辦分離”，構(gòu)建政府、市場(chǎng)、高校、中間組織之間的新型關(guān)系；三是通過(guò)立法突破獨(dú)立學(xué)院自主辦學(xué)權(quán)利保障缺位難題；四是突破獨(dú)立學(xué)院生存與發(fā)展制度訴求渠道不暢的難題，建立民辦高等教育管理機(jī)構(gòu)，對(duì)獨(dú)立學(xué)院乃至所有民辦高校實(shí)行營(yíng)利型和非營(yíng)利型分類(lèi)管理。

(三)優(yōu)化法治環(huán)境

法治是現(xiàn)代社會(huì)的基本特征，是規(guī)范高等教育運(yùn)行、深化高等教育改革、促進(jìn)高等教育發(fā)展、維護(hù)高校穩(wěn)定的基石。完善獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制的相關(guān)宏觀制度改革，有賴于法治環(huán)境的優(yōu)化。在相關(guān)宏觀制度改革過(guò)程中，要優(yōu)化法治環(huán)境，必須清除三個(gè)障礙：一是清除封建“人治”傳統(tǒng)的糟粕，即通過(guò)廣泛開(kāi)展法治宣傳教育，讓法律進(jìn)高校、進(jìn)課堂、進(jìn)師生住所，來(lái)大力培植和弘揚(yáng)民主精神、法治精神和契約精神，鏟除封建“人治”傳統(tǒng)賴以生存的思想根源，為相關(guān)宏觀制度改革掃清思想障礙；二是清除人治與法治之間的沖突，即通過(guò)法治建設(shè)、法治觀念強(qiáng)化和制度轉(zhuǎn)型改革，切實(shí)實(shí)現(xiàn)高等教育制度從傳統(tǒng)“人治型”向現(xiàn)代“法治型”的轉(zhuǎn)變，切實(shí)實(shí)現(xiàn)高校治理結(jié)構(gòu)從“自然人治理型”向“法人治理型”的轉(zhuǎn)變，為相關(guān)宏觀制度改革鋪平道路；三是清除政權(quán)與民權(quán)之間的沖突，即通過(guò)以人為本的改革實(shí)踐，切實(shí)保障教師和學(xué)生的主體地位、尊嚴(yán)、自由和利益，實(shí)現(xiàn)高校法治基本原則從重政權(quán)、輕民權(quán)向政權(quán)、民權(quán)并重的轉(zhuǎn)變，把改革重點(diǎn)從調(diào)整高等教育基本制度轉(zhuǎn)移到優(yōu)化高校多種辦學(xué)形式上來(lái)，轉(zhuǎn)移到保護(hù)高校辦學(xué)利益多元化的政校關(guān)系、管辦關(guān)系等權(quán)利義務(wù)關(guān)系上來(lái)，為相關(guān)宏觀制度改革夯實(shí)法治基礎(chǔ)。

(四)樹(shù)立科學(xué)的高等教育產(chǎn)品觀

要樹(shù)立科學(xué)的高等教育產(chǎn)品觀，必須在以下幾個(gè)方面提高認(rèn)識(shí)。(1)高等教育是高校提供的一種服務(wù)。高等教育乃至所有教育都是一種服務(wù)。馬克思在《資本論》中指出：“有一些服務(wù)是訓(xùn)練、保持勞動(dòng)能力，使勞動(dòng)能力改變形態(tài)等等的，總之，是使勞動(dòng)能力具有專(zhuān)門(mén)性，或者僅僅使勞動(dòng)能力保持下去的，例如學(xué)校教師的服務(wù)(只要他是‘產(chǎn)業(yè)上必要的’或有用的)、醫(yī)生的服務(wù)(只要他能保護(hù)健康，保持一切價(jià)值的源泉即勞動(dòng)能力本身)——購(gòu)買(mǎi)這些服務(wù)，也就是購(gòu)買(mǎi)提供‘可以出賣(mài)的商品等等’，即提供勞動(dòng)能力本身來(lái)代替自己的服務(wù)，這些服務(wù)應(yīng)加入勞動(dòng)能力的生產(chǎn)費(fèi)用或再生產(chǎn)費(fèi)用?！盵注]《馬克思恩格斯全集》，第二十六卷，第159頁(yè)，人民出版社1972年版。(2)高等教育這種服務(wù)是供學(xué)生消費(fèi)的產(chǎn)品。學(xué)生成長(zhǎng)為人才的過(guò)程，既是學(xué)生消費(fèi)這種產(chǎn)品的過(guò)程，也是學(xué)生在校外自我學(xué)習(xí)和參加社會(huì)活動(dòng)的過(guò)程?，F(xiàn)實(shí)上學(xué)生的才能總是依附于人體，其發(fā)展權(quán)和所有權(quán)天然歸屬于個(gè)體自己，它不是可供高校出售的產(chǎn)品。從這個(gè)意義上講，高校提供的產(chǎn)品，是促進(jìn)學(xué)生才能發(fā)展的服務(wù)，而不是學(xué)生才能本身。(3) 高等教育產(chǎn)品具有消費(fèi)上的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性。高等教育產(chǎn)品是以高校為單位進(jìn)行生產(chǎn)和消費(fèi)的，在消費(fèi)上是可分的，其質(zhì)量是不盡相同的，因此具有消費(fèi)上的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性。市場(chǎng)是調(diào)節(jié)這種排他性和競(jìng)爭(zhēng)性所規(guī)定的利益關(guān)系和資源配置的有效手段。一般說(shuō)來(lái)，由高等教育產(chǎn)品在消費(fèi)上的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性所規(guī)定的高等教育成本——收益關(guān)系，只有通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)，才能促進(jìn)高等教育產(chǎn)品供求社會(huì)均衡的實(shí)現(xiàn)。 (4) 高等教育產(chǎn)品具有生產(chǎn)和消費(fèi)上的外部性。這種外部性是一種正外部性，即是高等教育產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費(fèi)對(duì)該生產(chǎn)者和消費(fèi)者之外的社會(huì)、單位和成員能帶來(lái)好處而不必通過(guò)市場(chǎng)交換來(lái)實(shí)現(xiàn)。這種正外部性使得高等教育產(chǎn)品具有公益性。政府是調(diào)節(jié)這種公益性所規(guī)定的利益關(guān)系和資源配置的有效手段。一般說(shuō)來(lái)，由高等教育產(chǎn)品正外部性所規(guī)定的高等教育成本——收益關(guān)系，只有通過(guò)政府的教育財(cái)政調(diào)節(jié)，才能促進(jìn)高等教育產(chǎn)品供求社會(huì)均衡的實(shí)現(xiàn)。(5) 高等教育產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費(fèi)可能存在制度上的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，但它不是可把高等教育產(chǎn)品界定為公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的依據(jù)，因?yàn)楫a(chǎn)品在制度上的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性在本質(zhì)上不同于產(chǎn)品在消費(fèi)上的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，前者是制度安排的結(jié)果，后者是產(chǎn)品固有的屬性。由于高等教育產(chǎn)品既具有消費(fèi)上的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，又具有生產(chǎn)和消費(fèi)上的外部性，而公共產(chǎn)品的本質(zhì)規(guī)定是產(chǎn)品在消費(fèi)上的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，而不是產(chǎn)品在生產(chǎn)和消費(fèi)上的外部性，所以，高等教育產(chǎn)品即不是公共產(chǎn)品也不是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，而是具有外部性的私人產(chǎn)品。