■ 李昌鳳 中共河南省委黨校

長期以來，GATT第20條的環(huán)境保護例外條款經(jīng)常被發(fā)達國家援引來設置環(huán)境貿(mào)易壁壘，阻止我國的貿(mào)易出口。2009年的美國、歐盟、墨西哥訴中國“九種原材料出口限制措施案”經(jīng)審理，2012年1月30日WTO上訴機構(gòu)公布了該案的最終裁決報告，否定了中國援引GATT第20條的抗辯。2012年6月27日，歐美日就訴中國稀土、鎢、鉬三種原材料出口限制爭端案正式向世貿(mào)組織爭端解決機構(gòu)提起設立專家組請求，此案目前尚無最終結(jié)果。這類案件表明，GATT環(huán)境保護例外條款已經(jīng)成為我國手中的“矛”與“盾”，在環(huán)境保護與自由貿(mào)易成為世界發(fā)展兩大潮流的背景下，我國應密切關(guān)注并深入研究該條款在WTO爭端解決實踐中的新發(fā)展，提高運用該條款保護本國環(huán)境的能力，同時也要防止他國以保護環(huán)境的名義限制我國的出口貿(mào)易。

一、GATT環(huán)境保護例外條款評析

（一）GATT環(huán)境保護例外條款簡介

《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》將可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境保護作為WTO的目標之一，而該目標的實現(xiàn)路徑遠不如自由貿(mào)易目標清晰并有系列協(xié)定作為堅強的支撐。關(guān)于環(huán)境保護，只是在《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）以及相關(guān)附屬協(xié)議中散見幾條有關(guān)環(huán)保的貿(mào)易條款，允許成員方在充分自由貿(mào)易基礎(chǔ)上對嚴重危及環(huán)境保護的國際貿(mào)易采取必要的貿(mào)易限制措施。GATT第20條（b）款與（g）款被稱為環(huán)境保護的“一般例外”條款。該條規(guī)定：“本協(xié)定的規(guī)定不得解釋為禁止締約方采用或加強以下措施，但對情況相同的各方，實施的措施不得構(gòu)成武斷的或不合理的差別待遇，或構(gòu)成對國際貿(mào)易的變相限制：……(b)為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施…… (g)與保護可用竭的自然資源有關(guān)的措施,如此類措施與限制國內(nèi)產(chǎn)品或消費一同實施……”。此外，在《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)議》(TBT)、《實施動植物衛(wèi)生檢疫措施的協(xié)議》(SPS)、《補貼與反補貼措施協(xié)議》(SCM)、《服務貿(mào)易總協(xié)定》(GATS)以及《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》(TRIPS)中也有關(guān)于實現(xiàn)環(huán)境保護目標的例外表述。實踐中涉及最多的當屬GATT“一般例外”條款，WTO框架下絕大多數(shù)的貿(mào)易與環(huán)境爭端都是基于對此“一般例外”條款的理解和適用而引起的，該“一般例外”條款也是其他附屬協(xié)定中有關(guān)環(huán)境保護例外制定的基礎(chǔ)。相比而言，GATT第20條的環(huán)境保護例外條款適用空間更為廣闊。

（二）GATT環(huán)境保護例外條款評價

作為調(diào)整貿(mào)易與環(huán)境問題的最為重要的條款，GATT第20條(b)款和(g)款對如何解決貿(mào)易與環(huán)境爭端發(fā)揮著重要的作用。但作為以促進貿(mào)易自由化為首要宗旨的國際組織，GATT環(huán)境保護例外條款的具體表述難免先天地具有濃厚的自由貿(mào)易本位主義色彩。同時，“武斷的”、“不合理的”、“必需的”等用詞具有不確定性或明顯主觀色彩，成員方可能會有不同的甚至截然相反的理解，從而導致貿(mào)易爭端的多發(fā)和解決的棘手。然而，恰恰是這種不確定性賦予了這些條款以極強的靈活性和適應性，給WTO爭端解決機構(gòu)在準確把握全球經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護態(tài)勢的基礎(chǔ)上，根據(jù)需要適時地、妥善地解釋和適用GATT環(huán)境保護例外條款提供了寶貴的空間，使得該條款從靜態(tài)的、理念性的條文變成動態(tài)的、具有生命力的“活法”，進而對整個世界的發(fā)展路徑產(chǎn)生深刻的影響。WTO爭端解決機構(gòu)在實務中處理的有關(guān)案例已逐步彌補了GATT環(huán)境保護例外條款的粗疏及其相對偏頗的價值取向，在自由貿(mào)易與環(huán)境保護的動態(tài)博弈中尋求著微妙的平衡。

二、GATT環(huán)境保護例外條款在爭端解決實踐中的發(fā)展

（一）GATT第 20條（b）款的發(fā)展

在GATT時期,爭端解決機構(gòu)對環(huán)境保護持保守立場，對成員方援引環(huán)境保護例外條款嚴格限制。WTO成立后，爭端解決機構(gòu)通過在相關(guān)判例中賦予第20條（b）款和（g）款以新的含義，使其能夠適應環(huán)境保護的需要，從而在自由貿(mào)易與環(huán)境保護之間建立起一種適當?shù)钠胶狻?/p>

GATT第20條（b）款的發(fā)展主要體現(xiàn)在對“必需的”的解釋適用上。GATT時期專家組認為，只有不存在援用方可合理期望采取的與GATT的其他條款相符或較少不相符的且又能實現(xiàn)其環(huán)境政策目標的措施時，援用方的有關(guān)措施才是“必需的”（necessary）。而專家組總能設想出一種既與GATT其它條款相符或較少不相符且又能實現(xiàn)其所追求的有關(guān)環(huán)境目標的替代措施。因而，幾乎沒有措施能符合“必需的”這一標準。在1990年泰國香煙案中，專家組認為泰國可以選擇如危險標記標識、維持煙草專賣等措施來實現(xiàn)保障人民生命健康的目的，而對美國香煙限制進口不是“必需的”。而在2000年“石棉案”中，上訴機構(gòu)認為，旨在保護的共同利益或價值越重要、該措施有助于實現(xiàn)的程度越高、對進口產(chǎn)品產(chǎn)生的限制作用越低，越容易被接受為“必需的”。據(jù)此，上訴機構(gòu)認為法國的石棉進口禁止法令是“保護人類的生命或健康所必需的”，從而使得“石棉案”成為GATT/WTO爭端解決歷史上成功援用第20條(b)款的第一例，獲得了環(huán)保人士的高度評價。

（二）GATT第 20條（g）款的發(fā)展

一般認為，“可用竭的自然資源”應限于不可再生資源，而可更新、可再生的資源則應排除在外。但在“汽油標準案”中，上訴機構(gòu)認為清潔的空氣是“可能被用竭的”。在“第一龍蝦海龜”案中，上訴機構(gòu)指出，“可用竭的自然資源”與“可更新的自然資源”并不相互排斥，“根據(jù)條約解釋中的實效原則，保護可用竭自然資源的措施，無論是生物資源還是非生物資源，都屬于第 20條（g）款的范圍?！睂Α翱捎媒叩淖匀毁Y源”的擴大解釋使該條款的援引門檻大大降低。GATT時期堅持將GATT第20條(g)款“有關(guān)的”嚴格界定“為主要目的在于”，增加了援引難度。在“汽油標準案”中上訴機構(gòu)認為，作為措施的汽油規(guī)則與作為保護對象的清潔空氣之間存在著密切而真實的手段與目的的關(guān)系，因此汽油規(guī)則是與保護可用竭的自然資源“有關(guān)的”措施。在“第一龍蝦海龜案”中上訴機構(gòu)認為，作為措施的第609條款與保護海龜這個目標之間同樣存在著密切而真實的手段與目的的聯(lián)系。因此第609條款是與保護可用竭的自然資源“有關(guān)的”措施。新的“有關(guān)的”認定標準大大降低了成員方援用GATT第20條(g)款的難度。

關(guān)于“與限制國內(nèi)生產(chǎn)或消費一同實施”。GATT時期曾經(jīng)將“與限制國內(nèi)生產(chǎn)或消費一同實施”解釋為“主要使這些限制有效”。在“汽油標準案”中上訴機構(gòu)認為，只要限制性措施公平地適用于進口產(chǎn)品和國內(nèi)產(chǎn)品，而不論其實施效果是否相同，就符合“一同實施”的要件。并且只要對“國內(nèi)生產(chǎn)”和“國內(nèi)消費”中的一項實施相同限制措施即可，而不要求同時滿足。在“第一龍蝦海龜案”中，上訴機構(gòu)也是據(jù)此標準標準認定美國的第609條款所規(guī)定的限制措施滿足了“同限制國內(nèi)生產(chǎn)一同實施”的條件。

（三）GATT第20條適用的邏輯順序發(fā)生變化

在1982年的“金槍魚案”中，專家組首先審查了美國的措施是否與20條的序言相符，然后才審查其是否與第20條的 (g)款相符。在1998年的“第一龍蝦海龜案”中，專家組也是依據(jù)這樣的審查順序?qū)γ绹拇胧┘右詫彶椤６显V機構(gòu)指出，對條文的理解和適用應該分兩步走：先審議具體措施是否符合該項文字表述的要求，有無資格作“例外”。若結(jié)論是肯定的，再按該條序言所含標準作進一步審核。此案之后涉及第20條的案例中,專家組均遵從了這一審查規(guī)則。既然是“例外”，當然就是對WTO多邊貿(mào)易原則的“破壞”。 如果先依據(jù)序言進行審查，那么所有的環(huán)境措施都會因其“破壞性”而被認定不符合序言，具體的“例外”也就形同虛設。從“例外”到“原則”的審查順序意味著WTO對各成員為環(huán)境保護目的所實施的限制措施的包容和鼓勵。

（四）擴大了GATT第20條例外條款的適用范圍

在1991年“第一金槍魚案”中，專家組認為，承認國內(nèi)環(huán)境措施域外效力會導致大規(guī)模的貿(mào)易保護主義，嚴重損害GATT多邊貿(mào)易體制，GATT第20條所保護的范圍僅限于一國管轄范圍內(nèi)，不具有域外效力。而在1994年“第二金槍魚案”中，專家組認為，GATT第20條只適用于各成員國領(lǐng)域之內(nèi)的觀點并沒有有效的理由來支持，但該條的域外管轄只能限于本國的國民和船舶，對其他國家無效。在1998年“第一龍蝦海龜案”中，上訴機構(gòu)認為，“海龜是一種穿梭游動于多國水域和公海的動物，任何國家都不得宣稱對之有專屬權(quán)利。按本案所涉情況，在游動著并受到危害的海洋種群和美國之間，有著足夠的連結(jié)（Sufficient nexus）?！币虼嗣绹梢圆扇∠拗瀑Q(mào)易的措施。至此，是否有“足夠的連結(jié)”成為國內(nèi)環(huán)境措施能否域外適用的標準。

三、加快提升我國運用GATT環(huán)境保護例外條款的能力

目前我國在處理貿(mào)易與環(huán)境問題上面臨著很大的壓力。GATT環(huán)境保護例外條款已經(jīng)成為我們手中的“矛”與“盾”，我們既要善于運用該例外條款來保護本國的環(huán)境，又要防止他國以保護環(huán)境的名義限制我國的出口貿(mào)易。

（一）積極參與規(guī)則制定，實現(xiàn)規(guī)則制定上的被動變主動

現(xiàn)行的WTO規(guī)則尤其是與環(huán)境保護相關(guān)的規(guī)則，都是在西方國家的主導下制定的，規(guī)則本身包含著他們的利益，而更容易受環(huán)境措施影響的發(fā)展中國家的利益被有意無意地忽視。例如，給予發(fā)展中國家以差別和更優(yōu)惠待遇是WTO的一項重要原則，但GATT環(huán)境條款沒有充分考慮發(fā)展中國家的經(jīng)濟和技術(shù)水平，缺乏對發(fā)展中國家的特殊規(guī)定，未能體現(xiàn)共同但有區(qū)別的責任。以中國為代表的廣大發(fā)展中國家只有成為“游戲規(guī)則”的制定者，才可能在全球化的背景下實現(xiàn)保護本國資源與環(huán)境、擴大本國出口貿(mào)易的目標。我國要積極應對和參加多邊貿(mào)易體制中的環(huán)境與貿(mào)易談判，爭取公平合理的談判地位，使發(fā)展中國家在貿(mào)易與環(huán)境問題上的優(yōu)惠待遇成為現(xiàn)實，由國際規(guī)則的被動接受者轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫▏H規(guī)則的負責任、建設性的參與者；由被動應對國際規(guī)則轉(zhuǎn)向積極主動地推動WTO相關(guān)規(guī)則朝著利于我國利益的方向調(diào)整和發(fā)展。

（二）提高運用爭端解決機制解決相關(guān)糾紛的能力

WTO爭端解決機制已成為WTO各成員方進行政治協(xié)商、利益協(xié)調(diào)的平臺，WTO爭端解決機構(gòu)對相關(guān)條款的解釋以及對貿(mào)易爭端的裁決也獲得成員國的廣泛認同?！熬欧N原材料出口限制措施案”以及“稀土出口限制措施案”等表明，今后我們援引GATT環(huán)境保護例外條款的頻率會大大增加。無論是作為環(huán)境貿(mào)易措施的實施者還是利益受損方，我國都應當深入研究WTO有關(guān)資源、環(huán)境保護的貿(mào)易爭端案例，掌握GATT環(huán)境保護例外條款援引的經(jīng)驗和技巧，善于運用該制度平臺解決與相關(guān)利益方的貿(mào)易糾紛，尋找利益平衡點，尋求最妥善的解決路徑和結(jié)果。

（三）完善有關(guān)外貿(mào)法律，提高環(huán)保法治水平以及環(huán)境標準，破解環(huán)境保護瓶頸

在全球化背景下，在國際貿(mào)易中加強環(huán)境保護是大趨勢，中國資源和環(huán)境保護法治和環(huán)境標準不可能脫離世界自成一體。許多國內(nèi)企業(yè)肆意破壞環(huán)境、各類環(huán)境事件頻繁發(fā)生、國外“夕陽產(chǎn)業(yè)”向我國的轉(zhuǎn)移以及“洋垃圾”對我國生態(tài)環(huán)境造成的污染和破壞等等，無可爭辯地證實了我國外貿(mào)和環(huán)保法治水平的低下。如《對外貿(mào)易法》第16條規(guī)定，“為保護人的健康或者安全，保護動物、植物的生命或者健康，保護環(huán)境”，“國內(nèi)供應短缺或者為有效保護可能用竭的自然資源”，可以“限制或者禁止”有關(guān)貨物、技術(shù)的進口或者出口。首先，此規(guī)定將我們可以采取的措施局限于對貨物、技術(shù)進口或者出口的“限制或者禁止”，而GATT環(huán)境保護例外條款并未作此限制。這樣的規(guī)定反而限制了自己的手腳。其次，“國內(nèi)供應短缺”也很難成為對貿(mào)易自由限制的正當理由，難免授人以口實。我國應根據(jù)WTO相關(guān)協(xié)定所確認的原則和規(guī)則，結(jié)合國情，加快建立起不同層次、內(nèi)容齊備、互相協(xié)調(diào)的環(huán)境保護法律體系，盡早改變某些環(huán)保領(lǐng)域無法可依、有法難行、部門內(nèi)耗的狀態(tài)。根據(jù)無歧視原則制定、清理國內(nèi)相關(guān)政策和措施,真正做到限制貿(mào)易的環(huán)境措施完全符合WTO環(huán)境保護例外條款的適用條件，為實現(xiàn)保護本國環(huán)境和生態(tài)的目標助力。在制定新的環(huán)境標準或?qū)εf的標準進行調(diào)整時，應逐步與國際環(huán)境標準接軌，并將新標準通過相應的渠道向國內(nèi)外公開，以實現(xiàn)按照該標準生產(chǎn)的產(chǎn)品在國內(nèi)外流通暢通無阻。同時，必須依據(jù)WTO的有關(guān)協(xié)定進行保護性立法，嚴禁外國將污染環(huán)境的產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)以及危險廢物轉(zhuǎn)移到我國。

（四）完善環(huán)境標志制度，積極推行和實施ISO14000環(huán)境管理系列標準

目前已有四十多個國家和地區(qū)制定實施了環(huán)境標志制度，如日本的“生態(tài)標志”制度、北歐的“白天鵝”制度、歐共體的“歐洲之花”標志制度等。我國于1993年發(fā)布了“十環(huán)”環(huán)境標志。該制度的發(fā)展趨勢是各國開始致力于彼此間的協(xié)調(diào)，趨向于相互認可他國的環(huán)境標志，如我國已經(jīng)與澳大利亞、韓國、日本、新西蘭等國簽訂互認環(huán)境標志協(xié)議。這就意味著取得了環(huán)境標志的產(chǎn)品或企業(yè)就取得了進入其他實施環(huán)境標志制度國家市場的“通行證”，并且其效力范圍在不斷擴大。ISO14000是國際標準化組織制定的環(huán)境管理系列標準，旨在通過統(tǒng)一協(xié)調(diào)各國環(huán)境管理標準，減少世界貿(mào)易中的非關(guān)稅壁壘，減少環(huán)境污染和破壞，推動整個社會的可持續(xù)發(fā)展。自從1996年該系列標準認證實施以來，其在保護環(huán)境和減少貿(mào)易技術(shù)壁壘方面發(fā)揮的作用不容低估，已經(jīng)成為目前世界上最全面、最系統(tǒng)的環(huán)境管理國際標準，受到世界各國的普遍重視。目前我國亟需改變環(huán)境標志法律體系混亂、立法層級低下、立法技術(shù)落后、管理機構(gòu)職能分工不明、標志權(quán)屬不明、認證制度不完善等缺陷，消除對ISO14000環(huán)境管理系列標準的錯誤認識，及時將該國際標準及其修訂轉(zhuǎn)化為國內(nèi)標準在國內(nèi)推廣使用，并引導企業(yè)獲得認證，使其成為我國企業(yè)突破綠色技術(shù)壁壘的有力武器。

（五）適應綠色經(jīng)濟要求，嘗試、探索具有前瞻性的環(huán)保經(jīng)濟措施

《“十二五”全國環(huán)境保護法規(guī)和環(huán)境經(jīng)濟政策建設規(guī)劃》提出要“高度重視環(huán)境保護法規(guī)及環(huán)境經(jīng)濟政策的創(chuàng)新，確保制定的法規(guī)和政策具有針對性、前瞻性和有效性”。根據(jù)目前的國際貿(mào)易發(fā)展態(tài)勢以及全球環(huán)境保護形勢，我們完全可以提前預測到相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展趨勢，從而根據(jù)國情和自身利益需要，提早嘗試探索新的環(huán)保經(jīng)濟政策和措施。例如，我們在建立綠色稅收制度上大有作為。《“十二五”全國環(huán)境保護法規(guī)和環(huán)境經(jīng)濟政策建設規(guī)劃》將“推動現(xiàn)有稅制‘綠色化’”作為“十二五”環(huán)保工作的主要任務之一。再如，2009年 6月美國通過的《清潔能源與安全法》規(guī)定美國有權(quán)對包括中國在內(nèi)的不實施碳減排限額國家進口產(chǎn)品征收碳關(guān)稅，歐盟宣布從2012年正式征收航空業(yè)碳排放稅。我國雖然應據(jù)理力爭，對其違反共同但有區(qū)別責任原則的貿(mào)易保護主義行徑堅決回擊，但是我們也應當認識到碳關(guān)稅的征收已如箭在弦，可以提前考慮對外征收碳關(guān)稅，學會掌控規(guī)則的制定權(quán)和更大的話語權(quán)，為國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展營造更加有利的氛圍。

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