吳小蓉

所謂國際教育援助，是指一些國際組織或發(fā)達(dá)國家通過發(fā)展教育的方式，幫助貧窮落后國家和地區(qū)的人民改善生活、提高經(jīng)濟(jì)水平、發(fā)展公共衛(wèi)生和公共福利事業(yè)。換句話說，它是以外援發(fā)展教育的名義進(jìn)行的人力、物力、財力以及技術(shù)上的援助和支持。通常國際教育援助體現(xiàn)了一國為其國際人力資源發(fā)展以及外交戰(zhàn)略所做出的服務(wù)鋪墊，這是由教育的公益性特點和對外援助的政治屬性決定的[1]。

一、美國對非基礎(chǔ)教育援助策略的分析

冷戰(zhàn)時期，美蘇大國爭霸，非洲曾是雙方競爭的角斗場，美國對非洲的態(tài)度主要是圍繞著遏制蘇聯(lián)和共產(chǎn)主義蔓延這項主題，非洲因此獲得過美國巨大的投入但并不成系統(tǒng)的教育援助體系，絕大部分的投入也并沒有多少成效。說到底，非洲只不過是美國全球戰(zhàn)略的一枚棋子。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，世界政治格局發(fā)生了重要變化，非洲的戰(zhàn)略價值隨之急劇降低，冷戰(zhàn)勝利后的美國開始冷落非洲。美對外關(guān)系委員會的知名非洲問題專家邁克爾·克拉夫在1992年甚至向政府建議：“冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國對非政策的最佳選擇應(yīng)是設(shè)法使非洲大陸的人民運用自己的思想、利用自己的資源、積極性來解決自己的問題。”[2]

克林頓政府執(zhí)政期間，美國的工作重心放在解決國內(nèi)自身問題之上，對于非洲的問題許多人依然堅持不干涉主義，但是也有相當(dāng)多的人反對退縮戰(zhàn)略。在他們看來，冷戰(zhàn)結(jié)束將加劇第三世界動亂，世界大戰(zhàn)可能隨時又會發(fā)生，世界范圍之內(nèi)的安全體系無法建立對美國而言是個巨大的威脅，相反，若非洲等第三世界的政治經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展，對美國的外貿(mào)、世界經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展都會帶來益處。兩相權(quán)衡之下，美國人認(rèn)為：在第三世界采取大包大攬的干涉主義或者徹底放棄的退縮戰(zhàn)略都是不可取的，正確的做法是美國應(yīng)該坦然承認(rèn)自己的力量是有限的，在第三世界采取更為審慎的政策保護(hù)自己的國家利益。[3]

1995年，克林頓政府抓住非洲大陸民主化帶來的局勢好轉(zhuǎn)機(jī)遇，建立了商業(yè)外交思路，出臺政策指出：美國同非洲國家的新型關(guān)系應(yīng)建立在雙方共同的經(jīng)濟(jì)利益基礎(chǔ)之上，通過擴(kuò)大對非貿(mào)易和增加投資來加強(qiáng)與非洲國家的關(guān)系，并且提出在不直接卷入非洲內(nèi)部沖突的前提下，最大限度地實現(xiàn)美國在非洲的各種利益，特別是民主、人權(quán)、貿(mào)易和戰(zhàn)略四個方面的利益。[4]這改變了冷戰(zhàn)之前靠援助建交的做法，將貿(mào)易、投資擺在優(yōu)先地位，注重回報。之后，美國繼續(xù)通過一系列立法工作調(diào)整完善對非政策，但是非洲依然只是美國全球戰(zhàn)略中的一環(huán)，畢竟不是重點，因此美國對非也只是“虛實結(jié)合”戰(zhàn)略。目前，美國新的非洲政策經(jīng)過調(diào)整已經(jīng)定型，美非21世紀(jì)“新伙伴關(guān)系”計劃已經(jīng)建立，這項計劃兼具經(jīng)濟(jì)拉攏與政治誘壓，最終戰(zhàn)略目標(biāo)意在將非洲納入美國全面主宰的“世界新秩序”。

1961年成立的美國國際開發(fā)署（USAID）是美國向貧困地區(qū)提供發(fā)展援助的首要機(jī)構(gòu)，USAID對于非洲的教育援助一方面是經(jīng)濟(jì)援助，另一方面提供人力資源培訓(xùn)，如同非洲國家就基礎(chǔ)教育進(jìn)行相關(guān)的項目合作。[5]自9·11事件之后，為保障國家戰(zhàn)略安全地位，USAID對非基礎(chǔ)教育援助的資金也逐年增長。目前非洲的基礎(chǔ)教育狀況仍然不夠樂觀，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：38%的學(xué)齡兒童沒有入學(xué)，女童接受教育的機(jī)會就更少了；即使能夠上學(xué)的兒童，獲取的教育也很差，最基本的讀寫能力也不能得到保障。獨立之后的許多非洲國家缺乏財力投資和管理學(xué)校。因此USAID正在重點援助非洲國家的教育系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)受援方政府機(jī)構(gòu)能力的發(fā)展，指導(dǎo)受援國教育部門的改革和能力建設(shè)。[6]

二、中國對非基礎(chǔ)教育援助策略的分析

中國與非洲在歷史上已有兩千多年的友好往來關(guān)系，中國對非洲的教育問題關(guān)注也已經(jīng)由來已久。尤為重要的一點，中國作為剛剛崛起的發(fā)展中國家，在歷史上也曾經(jīng)接受過國際教育援助，國際教育援助曾是我國教育領(lǐng)域發(fā)展的重要實踐因子。因此，在對不發(fā)達(dá)地區(qū)的國際教育援助上，中國有自己獨特的發(fā)言權(quán)?；仡櫸覈邮車H教育援助的歷程發(fā)現(xiàn)，至少在兩方面上我們是有明顯受益的：一方面為貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育領(lǐng)域帶來了一定的資金投入；另一方面則引進(jìn)了不同的教育理念、先進(jìn)的教育技術(shù)，這兩點也是公認(rèn)的國際教育援助的基本價值。[7]

中國正式援助非洲始于1964年周恩來總理訪問非洲。當(dāng)時的“中國對外經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助八項原則”是援助非洲的政策標(biāo)示，其基本精神就在于“平等互利，不干涉內(nèi)政；切實幫助受援國自力更生；力求使受援國真正受益；盡量減輕受援國的負(fù)擔(dān)；嚴(yán)格履行承擔(dān)的義務(wù)”。[8]新中國成立一直到改革開放的這一段時期，中非友好源于政治外交的彼此需要與扶助，因此對非援助政策也帶有十分明顯的政治化色彩。改革開放后，我國對非援助理念有了一定的變化。從20世紀(jì)80年代開始，中國的對非援助形式多樣化，注重鞏固援外項目成果，充分發(fā)揮老項目的效益。90年代以后，更加注重以援助和投資帶動貿(mào)易的戰(zhàn)略，拓展非洲市場。中國在2000年的中非合作論壇上鄭重承諾，繼續(xù)提供力所能及的國際援助，并逐步擴(kuò)大援助規(guī)模，提供基礎(chǔ)教育專項資金，設(shè)立“非洲人力資源開發(fā)基金”，以幫助非洲國家培訓(xùn)各類人才。

在長期的國際教育援助中，中國對非援助的原則和理念逐漸成熟，初步形成具有中國特色的外援決策與管理體系，尤其是21世紀(jì)以來，意識形態(tài)因素被進(jìn)一步淡化，雙方經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素被進(jìn)一步凸顯。[9]與以往的政治利益主導(dǎo)的非營利性援助不同，以經(jīng)濟(jì)合作為實質(zhì)內(nèi)容的經(jīng)營性援助正在逐漸增強(qiáng)；援助主體也變得多樣，銀行和企業(yè)的主體地位正在逐漸增強(qiáng)。

在世界政治經(jīng)濟(jì)一體化的時代潮流下，中非關(guān)系的發(fā)展也是順應(yīng)國際經(jīng)濟(jì)新秩序的發(fā)展，中非都是發(fā)展中國家，在全球化進(jìn)程中都是被動的卷入者，相對屬于弱勢群體。面對西方國家在政治經(jīng)濟(jì)、社會文化以及意識形態(tài)等領(lǐng)域的強(qiáng)權(quán)，還需要聯(lián)合起來，捍衛(wèi)自己的正當(dāng)利益。從國際教育援助的角度而言，基礎(chǔ)教育事關(guān)一國的人力資源培養(yǎng)，也是國際合作中理解和接受他族文化的基石。中國正成為援助非洲教育的新興力量，為提高教育援助的效益，中國正在反思自身接受教育援助的寶貴經(jīng)驗，強(qiáng)化援助非洲基礎(chǔ)教育的能力建設(shè)，努力改進(jìn)援助效果。

三、中美兩國對非援助策略的比較分析

作為發(fā)達(dá)國家，美國擁有 50多年的援非歷史，而中國是援助非洲最多的發(fā)展中國家之一，在援助理念、援助流向、援助質(zhì)量等方面都有所差異，而正視這些差異將有利于為我國進(jìn)一步開展對外援助提供可資借鑒的經(jīng)驗。

（一）援助理念

國際援助的援助方多為發(fā)達(dá)國家或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展先進(jìn)地區(qū)，而受援方多為貧困國家或經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠發(fā)達(dá)地區(qū)，擁有資金的一方往往擁有更多的自主權(quán)和發(fā)言權(quán)。在國際援助中，不帶政治色彩的援助基本不存在。

研究美國對非教育援助策略可以發(fā)現(xiàn)，其援助往往附帶政治條件，在教育領(lǐng)域也往往滲透一些顯性或者隱性的政治傾向。尤其是9·11事件以后，基于經(jīng)濟(jì)政治利益考慮和全球反恐需求，美國更加重視非洲的能源礦產(chǎn)以及地緣政治地位。石油安全與反恐才是美國對非政策的主脈。在這種環(huán)境之下，美國政府在對非進(jìn)行基礎(chǔ)教育援助時，往往考慮自身的國家安全利益與經(jīng)濟(jì)需求，并且迫切需要獲得人心與國際稱譽(yù)，尤其在當(dāng)?shù)貙W(xué)校和社區(qū)發(fā)現(xiàn)教育存在反西方的情緒時，就更加不得不插手基礎(chǔ)教育，改善受援方的受教育機(jī)會，務(wù)必要將教育投資納入到政治體系之中，以使美國的受敵視情緒降到最低。

中國作為曾經(jīng)的受援助國，以及與第三世界進(jìn)行“南南合作”的密切伙伴國，對非洲的教育援助首先是建立在雙方平等互利的基礎(chǔ)之上，其次我國的教育發(fā)展也在一定程度上提供了基礎(chǔ)教育援助的話語權(quán)，可以為非洲所借鑒。尤其是改革開放以來中國對非政策政治因素開始淡化，對非洲的基礎(chǔ)教育援助堅持不帶任何附加條件，而且鄭重允諾堅持逐漸增加對非洲教育援助的資金投入，積極開展人力資源培訓(xùn)，通過教育援助進(jìn)一步促進(jìn)非洲基礎(chǔ)教育的發(fā)展，并且不斷提高教育援助的有效性。

所以，就援助理念來看，中國的不附帶政治條件的平等援助更得民心，中國的基于自身發(fā)展經(jīng)驗的援助也更加符合非洲的基礎(chǔ)教育現(xiàn)實。美國的建立于商業(yè)利益、政治利益之上的不平等援助容易引起非洲人民的反感。

（二）援助制度

20世紀(jì)70年代到90年代，國際社會對非洲的基礎(chǔ)教育援助總體來說值得肯定，客觀上的確促進(jìn)了非洲基礎(chǔ)教育的發(fā)展。但深入研究發(fā)現(xiàn)，非洲各國獲得的援助并不是均等的，而是取決于受援國與援助國的親疏關(guān)系。誠然，沒有任何國際教育援助是中立的，任何一個國家、任何一個教育援助機(jī)構(gòu)都有自己的一套衡量標(biāo)準(zhǔn)，即援助制度各有差異。

美國在對非洲基礎(chǔ)教育進(jìn)行援助時，非常強(qiáng)調(diào)與受援國地緣政治關(guān)聯(lián)性。對非洲的基礎(chǔ)教育援助國的選擇，必須符合美國的外交利益與經(jīng)濟(jì)利益。這樣做出的選擇，隱含著美國強(qiáng)烈的自身利益，而并非受援國的現(xiàn)實教育需求。的確，美國也總是以戰(zhàn)略地位重要性來權(quán)衡哪些國家應(yīng)該得到最大限額的基礎(chǔ)教育援助資金，以及思考這些資金怎樣才能換回更多的自身利益。援助資金的流向是服務(wù)服從于政治需要的，對受援國基礎(chǔ)教育現(xiàn)實需要的忽視是遭人詬病的。雖然美國對非洲基礎(chǔ)教育投入的援助資金呈逐年上升的趨勢，開發(fā)的援助項目范圍也日益擴(kuò)展，但是經(jīng)常遭到國際質(zhì)疑的，仍然是資金和項目的分配使用、管理與成果追蹤等方面，持續(xù)性和延展性方面存在的缺陷和不足，也難以幫助非洲國家在規(guī)定期限內(nèi)實現(xiàn)全民教育的目標(biāo)。[10]

中國在教育援非方面出現(xiàn)了一些新的發(fā)展趨勢：作為崛起的負(fù)責(zé)任的大國，中國正在逐漸淡化政治因素的影響，越來越以平等的姿態(tài)對待對非洲的教育援助，我們更愿意將教育援助改稱為合作互利；對非洲基礎(chǔ)教育的援助領(lǐng)域也越來越廣，系統(tǒng)性與整合性不斷加強(qiáng)；資金利用和項目的有效性更被提上議程，援助資金的利用率成為應(yīng)有的追求。值得一提的是，我國對非洲的基礎(chǔ)教育援助決策較為集中，這可以保證教育援助項目程序恰當(dāng)、構(gòu)思精良、實施有效、監(jiān)測嚴(yán)格，以便順利達(dá)到預(yù)期結(jié)果。

所以就援助制度而言，中國對非洲基礎(chǔ)教育的援助決策較為集中，資金流向主要是重債赤貧的非洲國家，而美國的決策體系雖然更為成熟，但對非援助是選擇性的，服務(wù)于其全球戰(zhàn)略布局。

（三）援助質(zhì)量

20世紀(jì)70年代，眾多學(xué)者都在反思一個問題：大量的教育援助資金投向了受援地區(qū)，但基礎(chǔ)教育并沒有與之相應(yīng)得到同等的回報。為什么非洲基礎(chǔ)教育在接受了國際援助之后依然貧弱？這也是就教育援助質(zhì)量進(jìn)行反思的應(yīng)有之義。

美國的對非基礎(chǔ)教育援助，基本上按照外來者所代表的利益群體來發(fā)展受援地的文化教育事業(yè)，而當(dāng)?shù)厝似鋵嵅]有實質(zhì)性地參與到對援助內(nèi)容的選擇與實施過程中，這就導(dǎo)致了真正的發(fā)展者沒有選擇自己想要的教育的權(quán)力。[11]美國也正在意識到這個問題，努力使基礎(chǔ)教育發(fā)展項目真正服務(wù)于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，注重非洲當(dāng)?shù)厝俗陨淼纳罘绞胶徒逃枨?。從長遠(yuǎn)來看，美國的援非政策未考慮到受援國特定的社會文化與歷史環(huán)境，也潛在地存在引發(fā)動蕩和沖突的可能。有條件的外來援助也制約了受援國獨立發(fā)展的能力，使援助效果被削弱。

中國源于自身的基礎(chǔ)教育發(fā)展經(jīng)驗，意識到制約非洲基礎(chǔ)教育發(fā)展的瓶頸有三：一是經(jīng)費不足，二是教育制度不健全，三是依賴型的教育導(dǎo)致危機(jī)加重。[12]尤其是在解決第三點問題上，中國的對非援助更加注重非洲自身教育能力的發(fā)展與恢復(fù)，并且致力于非洲教育本土化，聯(lián)系非洲教育所需，培養(yǎng)非洲的建設(shè)人才，幫助非洲找到一條適合自身發(fā)展的道路。特別注意的是援助基礎(chǔ)教育項目正在為非洲的自主教育發(fā)展造血，如由提供教師變?yōu)榕嘤?xùn)教師；由全方位的掃盲到有重點的功能性掃盲；由盲目擴(kuò)大入學(xué)率到減少輟學(xué)、復(fù)讀、以及開辦切合當(dāng)?shù)匦枰姆钦?guī)教育。[13]

就對非洲的基礎(chǔ)教育援助質(zhì)量而言，中國正在擔(dān)當(dāng)起一個負(fù)責(zé)人的大國形象，在專注非洲教育建設(shè)中發(fā)揮自己的積極作用，美國也正在致力于解決以往援助中的問題，在對非洲基礎(chǔ)教育問題的援助上，中美兩國之間的互信交流、合作競爭也發(fā)揮越來越重要的作用。

[1]彭文平.日本國際教育援助的理念和政策[J].教育科學(xué)，2012，（3）.

[2][3][4]曾強(qiáng).美國對非洲政策的調(diào)整及其特點[J].國際資料信息,2000，(9).

[5][6][10]郭婧.美國國際開發(fā)署對非洲基礎(chǔ)教育援助的評析[J].基礎(chǔ)教育，2010，（8）.

[7][11]陶劍靈.國際教育援助視野中的基礎(chǔ)教育變革[J].當(dāng)代教育與文化,2012，(6).

[8][9]馮喆穎.二十一世紀(jì)初中美對非洲援助的比較研究[D].外交學(xué)院2008級碩士學(xué)位論文，2010.

[12]顧建新、張三花.我國非洲教育研究二十年:回顧與思考[J].非洲教育研究，2004，（6）.

[13]吳卿艷.國際教育援非的發(fā)展、問題及對策[J].教育發(fā)展研究，2009，（5）.