內(nèi)容摘要：國(guó)有企業(yè)監(jiān)督控制弱化和內(nèi)部制衡機(jī)制缺失，是導(dǎo)致資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)質(zhì)量不高、會(huì)計(jì)信息失真、資產(chǎn)流失的主因所在。企業(yè)內(nèi)部控制與公司治理結(jié)構(gòu)互相關(guān)聯(lián)，強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部控制職能，必須從公司治理入手，進(jìn)行整體系統(tǒng)設(shè)計(jì)。對(duì)國(guó)有企業(yè)在主要著眼于內(nèi)部控制的同時(shí)，也應(yīng)研究其外部控制的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：國(guó)有企業(yè) 公司治理 內(nèi)部制衡 外部控制

近年來(lái)，我國(guó)國(guó)有企業(yè)頻頻出現(xiàn)的董事長(zhǎng)、總經(jīng)理等“內(nèi)部人”濫用職權(quán)、以權(quán)謀私等不良行為，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)經(jīng)營(yíng)質(zhì)量不高、會(huì)計(jì)信息失真、資產(chǎn)流失等諸多問(wèn)題，暴露出國(guó)有企業(yè)監(jiān)督控制弱化和內(nèi)部制衡機(jī)制缺失的固疾。而企業(yè)內(nèi)部控制系統(tǒng)的設(shè)計(jì)取決于公司治理結(jié)構(gòu)的科學(xué)程度，換言之，企業(yè)內(nèi)部控制系統(tǒng)不是單一問(wèn)題，是與公司治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的完善程度互相關(guān)聯(lián)的。因此，強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部控制職能，必須從公司治理入手，針對(duì)存在的體制和機(jī)制缺陷，進(jìn)行整體系統(tǒng)設(shè)計(jì)。另外，在對(duì)國(guó)有企業(yè)主要著眼于內(nèi)部控制的同時(shí)，也應(yīng)研究其外部控制的問(wèn)題。

在公司治理機(jī)制設(shè)計(jì)中鞏固董事會(huì)在內(nèi)部控制中的核心地位

董事會(huì)是由出資者代表構(gòu)成的公司實(shí)際決策和控制機(jī)構(gòu)，是公司治理結(jié)構(gòu)中重要組成部分，既是聯(lián)系出資者和經(jīng)營(yíng)者的橋梁，又是公司及其經(jīng)營(yíng)者的主要控制者。國(guó)有企業(yè)的董事會(huì)是國(guó)有資產(chǎn)的名義所有者，是國(guó)有股權(quán)的法定代理人，承擔(dān)著國(guó)有資產(chǎn)保值增值及企業(yè)內(nèi)部控制的重要職能，在公司治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)中應(yīng)凸顯其核心地位，使之能夠承擔(dān)起企業(yè)依法經(jīng)營(yíng)、會(huì)計(jì)信息真實(shí)及董事會(huì)決議切實(shí)實(shí)施的重要職能。具體應(yīng)從以下方面著手：

（一）完善治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建機(jī)制并強(qiáng)化董事會(huì)的獨(dú)立性

我國(guó)大部分上市公司由國(guó)有企業(yè)改制而來(lái)，普遍存在一股獨(dú)大，特別是國(guó)有股一股獨(dú)大的問(wèn)題，由此往往出現(xiàn)大股東或公司最終控制人，利用非正當(dāng)程序，甚至行政手段，指定董事長(zhǎng)及其董事會(huì)成員的問(wèn)題。作為大股東的國(guó)有股權(quán)代表，不僅不能真正代表所有投資者的訴求，甚至不能真正代表國(guó)家的利益，而往往聽(tīng)命令于國(guó)家有關(guān)部門的管理者，缺乏獨(dú)立的人格。因此應(yīng)通過(guò)優(yōu)化董事提名機(jī)制、董事會(huì)形成機(jī)制以及董事責(zé)任追究與免責(zé)機(jī)制，使董事會(huì)真正成為公司治理結(jié)構(gòu)中一個(gè)獨(dú)立履行權(quán)利、承擔(dān)責(zé)任的機(jī)構(gòu)。

（二）明確規(guī)定董事與經(jīng)理不能交叉任職

進(jìn)行現(xiàn)代公司制度改革后的國(guó)有企業(yè)，以董事長(zhǎng)為首的董事會(huì)，作為國(guó)有資產(chǎn)所有者的法定代表，其權(quán)力包括選聘、考評(píng)、更換高管人員，行使公司章程中規(guī)定的決策權(quán)和對(duì)經(jīng)理層的監(jiān)督權(quán)。經(jīng)理人員對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，行使經(jīng)營(yíng)管理職能。董事會(huì)與經(jīng)理人員必須具有各自的獨(dú)立性，以形成董事會(huì)對(duì)經(jīng)理人員的監(jiān)督、制衡機(jī)制。而現(xiàn)在仍有多數(shù)國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股公司，依然熱衷于交叉任職，不僅董事長(zhǎng)兼任黨委書記已成為一種慣例，同時(shí)董事長(zhǎng)或董事會(huì)成員兼任總經(jīng)理的企業(yè)也為數(shù)不少。由此以來(lái)，董事會(huì)與經(jīng)理層的制衡機(jī)制就不復(fù)存在。不僅董事會(huì)無(wú)法行使對(duì)總經(jīng)理的監(jiān)督、控制職能，同時(shí)從組織設(shè)計(jì)和人事制度安排上為董事長(zhǎng)、總經(jīng)理獨(dú)攬大權(quán)、實(shí)行“家長(zhǎng)式管理”提供了的“良好的制度環(huán)境”。為此，在公司法和公司章程中必須明確規(guī)定，國(guó)有企業(yè)董事長(zhǎng)一般不兼任黨委書記，董事長(zhǎng)或董事會(huì)成員不能兼任總經(jīng)理，從法律法規(guī)層面解決企業(yè)內(nèi)部制衡機(jī)制缺失的問(wèn)題。

（三）強(qiáng)化董事會(huì)各專業(yè)委員會(huì)的職能

人員的獨(dú)立性只為董事會(huì)在內(nèi)控中核心地位的確立提供了必要條件，但董事會(huì)不可能象公司經(jīng)理層那樣掌握有關(guān)公司運(yùn)作的詳細(xì)信息，信息不對(duì)稱為經(jīng)理層實(shí)質(zhì)上控制董事會(huì)的決策和監(jiān)督提供了條件。例如，對(duì)投資項(xiàng)目的決策，經(jīng)理們往往利用自己所掌握的信息資料，會(huì)誘導(dǎo)董事按照其意圖決策，導(dǎo)致董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層的失控。為此，應(yīng)充分發(fā)揮董事會(huì)中戰(zhàn)略委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)等專業(yè)委員會(huì)的決策與監(jiān)督職能，明確規(guī)定在董事會(huì)對(duì)重大問(wèn)題決策之前，須由戰(zhàn)略委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)等專業(yè)委員會(huì)進(jìn)行論證，然后由董事會(huì)進(jìn)行最終決定，由此在決策機(jī)制和決策程序上發(fā)揮多層面控制職能。

（四）明確獨(dú)立董事的職責(zé)權(quán)限并強(qiáng)化其監(jiān)督控制職能

當(dāng)前，在一般上市公司，特別是國(guó)有控股公司的董事會(huì)中，按規(guī)定均配置有獨(dú)立董事，但大多數(shù)獨(dú)立董事等同虛設(shè)，未能發(fā)揮決策、控制職能，原因是外部獨(dú)立董事不僅多為兼職，而且身兼多職。例如有大學(xué)校長(zhǎng)，身兼四家國(guó)有公司的獨(dú)立董事，根本無(wú)暇顧及董事會(huì)的事務(wù)，不能履行公司董事會(huì)的決策、控制職責(zé)。因此，在外部獨(dú)立董事的選擇和配置上，要明確規(guī)定獨(dú)立董事應(yīng)是不擔(dān)任主要行政職務(wù)的專業(yè)技術(shù)人員，而且一位獨(dú)立董事只能在一家公司兼職，同時(shí)規(guī)定獨(dú)立董事的任職不能超過(guò)5年，董事會(huì)中的獨(dú)立董事應(yīng)不少于為2人。外部獨(dú)立董事應(yīng)具有一般董事的權(quán)力和職責(zé)，享有公司的控制權(quán)、決策權(quán)，并承擔(dān)因失職而造成國(guó)有資產(chǎn)損失的責(zé)任。

在公司治理機(jī)制設(shè)計(jì)中強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)的內(nèi)部控制職能

在公司內(nèi)部控制框架中，監(jiān)事會(huì)對(duì)處于內(nèi)部控制核心地位的董事會(huì)的監(jiān)督卻長(zhǎng)期弱化。這一問(wèn)題的解決有賴于監(jiān)事會(huì)組成結(jié)構(gòu)的優(yōu)化及其功能、責(zé)任的強(qiáng)化?；舅悸肥牵?/p>

（一）在監(jiān)事會(huì)成員中引入利益相關(guān)者

在目前的國(guó)有公司和國(guó)有控股公司中，監(jiān)事會(huì)成員主要是由國(guó)有資產(chǎn)所有者代表構(gòu)成，其實(shí)際身份是國(guó)資委的官員和國(guó)有企業(yè)的高層管理者，而公司職工監(jiān)事實(shí)際上形同虛設(shè)。正是由于監(jiān)事會(huì)成員基本上來(lái)源于單一國(guó)有投資主體，其監(jiān)督控制行為自然受到國(guó)有資產(chǎn)所有者的制約。董事會(huì)作為國(guó)有資產(chǎn)所有者代表，監(jiān)事會(huì)對(duì)其有效行使監(jiān)督控制職能受到限制。為此，必須在國(guó)有企業(yè)投資主體多元化的前提下，在監(jiān)事會(huì)中引入利益相關(guān)者，即增加其他法人股東的代表作為監(jiān)事的比例，從各個(gè)投資主體的切身利益出發(fā)，共同參與公司內(nèi)部的監(jiān)督控制活動(dòng)，以形成相互制衡的有效內(nèi)控機(jī)制。

（二）在監(jiān)事會(huì)中引入獨(dú)立監(jiān)事制度

為了進(jìn)一步優(yōu)化監(jiān)事會(huì)的人員結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮其監(jiān)督控制職能，應(yīng)該引入獨(dú)立監(jiān)事制度。獨(dú)立監(jiān)事的身份與獨(dú)立董事一樣，不代表任何一方投資主體，而對(duì)所有投資者負(fù)責(zé)，即對(duì)整個(gè)公司負(fù)責(zé)。在監(jiān)事會(huì)的設(shè)計(jì)中，獨(dú)立監(jiān)事應(yīng)由國(guó)家主管部門或行業(yè)協(xié)會(huì)推薦專業(yè)技術(shù)人員組成。一家公司的監(jiān)事會(huì)中獨(dú)立監(jiān)事應(yīng)不少于2人，同樣，一位獨(dú)立監(jiān)事只能兼任一家企業(yè)的監(jiān)事，任職不能超過(guò)5年。獨(dú)立監(jiān)事不僅要承擔(dān)對(duì)公司董事會(huì)和公司經(jīng)理人員監(jiān)督控制職能，同時(shí)要承擔(dān)因不履行職責(zé)而由此造成國(guó)有資產(chǎn)損失的責(zé)任。

（三）監(jiān)事會(huì)人員必須由股東代表大會(huì)選舉產(chǎn)生

《公司法》及其公司章程中，雖然明文規(guī)定監(jiān)事會(huì)成員應(yīng)有股東代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，但實(shí)際上多數(shù)國(guó)有公司的監(jiān)事會(huì)是由公司籌備委員會(huì)或董事會(huì)內(nèi)定的，如果監(jiān)事會(huì)人員由董事會(huì)確定，監(jiān)事會(huì)就難以對(duì)董事會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)事會(huì)成員人選，可以由各個(gè)投資主體推薦，但是，必須按照正常程序由股東代表大會(huì)選擇舉產(chǎn)生。此外，監(jiān)事會(huì)中的職工代表也不能由董事會(huì)指定，應(yīng)由國(guó)有企業(yè)工會(huì)組織挑選推薦，并按照選舉程序產(chǎn)生，其人員數(shù)量應(yīng)不少于監(jiān)事會(huì)成員的三分之一。

國(guó)有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化必要性及路徑

（一）國(guó)有企業(yè)股權(quán)優(yōu)化的必要性

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)有企業(yè)及其所擁有的國(guó)有資產(chǎn)，對(duì)于穩(wěn)固和引導(dǎo)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展至關(guān)重要，同時(shí)，在涉及國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)命脈的一些領(lǐng)域，國(guó)有資本仍然應(yīng)處于主導(dǎo)地位。傳統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)經(jīng)過(guò)多年改制，逐步建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，國(guó)有獨(dú)資和國(guó)有控股企業(yè)的數(shù)量越來(lái)越少，但國(guó)有資產(chǎn)存量依然占有相當(dāng)?shù)谋戎?，如何提高?guó)有資產(chǎn)運(yùn)行效率是一個(gè)有待研究的重要問(wèn)題。

我國(guó)的國(guó)有企業(yè)包括國(guó)有獨(dú)資公司和國(guó)有控股公司。目前，國(guó)有獨(dú)資公司已為數(shù)不多，但大多數(shù)上市公司是由國(guó)有企業(yè)改制而來(lái)，企業(yè)改制過(guò)程中其國(guó)有凈資產(chǎn)的折股比例一般不低于65％，且股份公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)以國(guó)家股和法人股等非流通股為主，股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理。國(guó)家關(guān)于國(guó)家股和法人股不允許上市流通的規(guī)定，從制度上確保了國(guó)有股的優(yōu)勢(shì)地位。由此導(dǎo)致持有流通股的廣大股東承擔(dān)著由公司的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)好壞引起股價(jià)波動(dòng)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，卻不能行使股東參與公司治理的權(quán)利。因此，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)是國(guó)有企業(yè)內(nèi)部治理的前提。

（二）國(guó)有企業(yè)股權(quán)優(yōu)化的路徑

1.擴(kuò)大非國(guó)有資本準(zhǔn)入范圍及比例。通過(guò)培養(yǎng)法人股股東、非銀行金融機(jī)構(gòu)、私人投資者等，逐漸減少國(guó)有股的比重。除少數(shù)關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的特殊行業(yè)必須由國(guó)家獨(dú)資或控股外，一般行業(yè)應(yīng)逐步退出控股地位，切實(shí)解決國(guó)有股份一股獨(dú)大的問(wèn)題。通過(guò)吸入非國(guó)有資本，真正實(shí)行投資主體多元化，才能為董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)組成人員的優(yōu)化提供基本前提，同時(shí)真正建立起相互制衡的內(nèi)部控制機(jī)制。

2.推行國(guó)有企業(yè)相互持股制度。在一家國(guó)有企業(yè)中通過(guò)引入其他國(guó)有法人股份，使國(guó)有股權(quán)相對(duì)分散，由絕對(duì)控股變?yōu)橄鄬?duì)控股，構(gòu)建不同國(guó)有投資主體之間的相互制衡機(jī)制。國(guó)有股權(quán)分散后，企業(yè)成為受法人控制的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，能從根本上解決代理問(wèn)題，即使多元化的投資企業(yè)最終仍由國(guó)家控制，但是代表國(guó)有股東的職能部門由于受到其它股東的制約，其無(wú)端干預(yù)企業(yè)事務(wù)的行為必然受到一定程度的限制。

國(guó)有企業(yè)外部控制機(jī)制構(gòu)建

在著重研究公司治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部控制系統(tǒng)設(shè)計(jì)的同時(shí)，公司外部監(jiān)督控制也應(yīng)該予以重視，特別是對(duì)國(guó)有企業(yè)或國(guó)有控股公司的監(jiān)控更應(yīng)該內(nèi)外結(jié)合、多管齊下。國(guó)有企業(yè)因所有者缺位的原因，缺乏有效實(shí)施內(nèi)部控制的內(nèi)在動(dòng)力，董事會(huì)不僅難以擔(dān)當(dāng)起內(nèi)部控制的主要職責(zé)，同時(shí)從多年來(lái)國(guó)有企業(yè)暴露出來(lái)的問(wèn)題看，對(duì)董事會(huì)自身亦應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督控制。如前所述，董事會(huì)既然是內(nèi)部控制的核心，對(duì)董事會(huì)成員的履職狀況，特別是不良行為的監(jiān)督控制，不能僅僅依靠?jī)?nèi)部控制系統(tǒng)的建設(shè)和完善，還有賴于外部控制機(jī)制的構(gòu)建及其職能作用的發(fā)揮。關(guān)于企業(yè)外部控制機(jī)制的構(gòu)建，主要包括以下幾個(gè)方面：

（一）建立和完善相關(guān)法律法規(guī)

對(duì)國(guó)有企業(yè)及其董事會(huì)、經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督控制，主要應(yīng)通過(guò)建立健全有關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督制衡體系，以規(guī)范和約束被委托人的各種行為。例如在《公司法》《證券法》《審計(jì)法》《公司章程》等法律法規(guī)中，應(yīng)明確規(guī)定董事與經(jīng)理不能交叉任職；規(guī)定獨(dú)立董事、獨(dú)立監(jiān)事的任職資格、年限及比例；在監(jiān)事會(huì)中明確企業(yè)職工監(jiān)事的比例、資格及年限等。

（二）充分發(fā)揮國(guó)家有關(guān)職能部門的行政控制職能

國(guó)家有關(guān)職能管理部門，包括國(guó)資委、財(cái)政局、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)局、統(tǒng)計(jì)局、工商局、國(guó)稅局以及人民銀行、新聞媒體等，均有責(zé)任和義務(wù)承擔(dān)對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督控制職能，特別是國(guó)資委、統(tǒng)計(jì)局、審計(jì)局等，應(yīng)通過(guò)企業(yè)預(yù)算、目標(biāo)管理、企業(yè)審計(jì)、會(huì)計(jì)報(bào)表等手段，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)的預(yù)先控制、過(guò)程控制及反饋控制。

（三）充分發(fā)揮社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能

雖然我國(guó)一些專業(yè)中介機(jī)構(gòu)社會(huì)信譽(yù)度不高，曾經(jīng)出現(xiàn)會(huì)計(jì)師事務(wù)所與企業(yè)“內(nèi)部控制人”同流合污、發(fā)布虛假信息、欺騙國(guó)家公司監(jiān)管部門及廣大股份持有者、債權(quán)人的事件，但是，不能因噎廢食，只要規(guī)范專業(yè)中介機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制，并通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)加強(qiáng)管理，高水平的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)依然能夠發(fā)揮獨(dú)立的監(jiān)管作用。

在經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈的條件下，一個(gè)企業(yè)的機(jī)制建設(shè)和內(nèi)部監(jiān)控職能的發(fā)揮，關(guān)系到其生死存亡。強(qiáng)化國(guó)企監(jiān)控職能及健全內(nèi)部制衡機(jī)制，不僅是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展和規(guī)范管理必須要解決的問(wèn)題，更是國(guó)有企業(yè)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)自我約束、自我管理的重要課題。

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作者簡(jiǎn)介：

劉亮軍，男，1978年3月出生，籍貫：山西嵐縣，碩士，鄭州科技學(xué)院講師，研究方向：管理學(xué)研究。