鄭濤 盧梅 孫瑩瑩 張文敏

內容摘要：本文對土地征收流程進行階段性劃分，分析了土地征收社會穩(wěn)定風險的內涵、特點。在此基礎上構建了土地征收社會穩(wěn)定風險的動態(tài)管理模型，采用頭腦風暴法對土地征收社會穩(wěn)定風險進行識別，運用模糊綜合評判法、熵權法、等風險圖法對該風險進行分析、評價，并引入實例進行論證。

關鍵詞：土地征收社會穩(wěn)定風險 動態(tài)管理模型 風險系數(shù)

土地是人類賴以生存和發(fā)展的物質基礎，隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的快速推進，越來越多的農(nóng)用地被征為建設用地。大多數(shù)失地農(nóng)民缺乏就業(yè)技能又無地可種，成為新的困難群體，尤其在當前，社會就業(yè)壓力巨大，物價飛漲，社會保障制度不夠健全的情況下，失地農(nóng)民生活窘迫，令人擔憂。土地征收社會穩(wěn)定風險動態(tài)管理是指在土地征收的全過程中，對土地征收社會穩(wěn)定風險進行識別、分析、評價、應對，從而有效地防止風險事件的發(fā)生。

國內外許多學者對社會風險進行了研究，陳景玲、孫旭峰、周明生（2010）在《社會風險預估的系統(tǒng)研究—以江蘇省為例》一文中構建了社會風險指標體系，并運用江蘇省的相關數(shù)據(jù)，系統(tǒng)地評價了江蘇省的社會風險狀態(tài)；李誠（2011）在《我國轉型期社會風險及其治理的理論思考—基于風險社會理論的分析》一文中提出我國已經(jīng)步入了風險社會，各種社會風險對我國的社會結構和傳統(tǒng)秩序都產(chǎn)生了嚴重、深刻的影響；董幼鴻（2011）在《重大事項社會穩(wěn)定風險評估制度的實踐與完善》一文中，明確提出為了保持社會和諧穩(wěn)定，應把重大事項社會穩(wěn)定風險評估結論作為定政策、搞改革、上項目的主要依據(jù)。在國外，最早提出“風險社會”這一觀點的是德國社會學家烏爾里?！へ惪?，他在《風險社會》一書中，開門見山地指出，當今人類社會生活在“文明的火山上”（烏爾里?！へ惪?，2004）；《風險社會與中國—與德國社會學家烏爾里?！へ惪说膶υ挕芬晃闹?，貝克提出“生態(tài)、金融、軍事、恐怖分子、生化和信息等方面的各種風險，在當今世界里以一種壓倒性的方式存在著” （烏爾里?！へ惪?、鄧正來、沈國麟，2010）。

由此可見，“風險社會”已引起國內外眾多學者的關注，但是目前專門針對土地征收過程中可能引發(fā)社會風險的研究還很少，本文從土地征收的角度出發(fā)，考慮如何對土地征收過程中可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風險進行管理，從而避免社會穩(wěn)定風險事故的發(fā)生，進一步維護社會秩序的穩(wěn)定，促進社會的發(fā)展。本文介紹了土地征收流程的階段劃分，分析了土地征收社會穩(wěn)定風險的內涵及特點，并在此基礎上構建了土地征收社會穩(wěn)定風險動態(tài)管理模型，最后引入實例對該模型加以論證。

土地征收流程的劃分

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》及相關法律法規(guī)的規(guī)定，我國土地征收流程大致可分為三個階段：第一階段為土地征收的報批階段、第二階段為土地征收的實施階段、第三階段為土地的交付階段（梁亞榮、劉燕，2008）。具體劃分如圖1所示。

土地征收社會穩(wěn)定風險動態(tài)管理模型

（一）土地征收社會穩(wěn)定風險的內涵

社會穩(wěn)定風險是指由于人類的實踐活動以及社會性因素的原因，危及到大多數(shù)公民的利益，從而可能引起人民不滿，引發(fā)群體事件，造成社會動蕩，對社會的和諧穩(wěn)定及健康發(fā)展構成威脅的潛在性因素（陳靜，2010；劉靖華，2011；張鵬、李國峰、劉麗，2010；史云貴、趙海燕，2012）。土地征收社會穩(wěn)定風險即土地征收過程中可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風險，是指在土地的征收過程中，當土地所有者和土地使用者的權益遭到侵犯而得不到合理的補償，造成失地農(nóng)民正常的生產(chǎn)、生活甚至生存得不到保障時，引起失地農(nóng)民的不滿，而可能采取群體上訪、與政府對抗、聚眾游行等措施，從而影響社會穩(wěn)定、威脅社會和諧的潛在風險因素。

（二）土地征收社會穩(wěn)定風險的特點

土地征收社會穩(wěn)定風險除了具備一般風險的特點之外，還擁有自己獨特的特點，主要有隱蔽性、復雜性和快速擴散性。隱蔽性指土地征收社會穩(wěn)定風險難以發(fā)現(xiàn)、難以判斷；復雜性指引發(fā)土地征收社會穩(wěn)定風險的原因是多方面的；快速擴散性指土地征收社會穩(wěn)定風險一旦爆發(fā)，短時間內會引發(fā)大量農(nóng)民參與其中。

（三）土地征收社會穩(wěn)定風險的分類

社會風險有狹義與廣義之分，狹義的社會風險是與政治、經(jīng)濟、文化、自然等風險并列的；廣義的社會風險則是一個復雜的系統(tǒng)，它包括政治、經(jīng)濟、文化、自然等各類子系統(tǒng)（李忠、張滌新，2009）。社會風險最大的危害是影響社會穩(wěn)定，結合土地征收項目自身的特點，從廣義的角度理解，可以把土地征收社會穩(wěn)定風險可以分為四個子風險：經(jīng)濟風險、政策風險、自然風險和其他風險。

（四）模型的建立

土地征收社會穩(wěn)定風險動態(tài)管理模型包括風險識別、風險分析、風險評價、風險應對、風險監(jiān)控五個部分。該模型是在土地征收的報批階段開始對土地征收項目實施風險管理，直到交付土地為止。在交付土地后，也可能存在個別失地農(nóng)民對該項目表示不滿，上訪或者采取其他方式阻擾后續(xù)的工作，但經(jīng)過調查發(fā)現(xiàn)，土地一旦交付，極個別農(nóng)民的不滿，屬于合理的范圍之內，并不會對社會穩(wěn)定帶來影響。因此，本文所講的土地征收社會穩(wěn)定風險動態(tài)管理模型是對土地征收過程中存在的風險因素進行識別、分析、評價、應對、監(jiān)控，其管理流程如圖2所示。

資料收集主要是包括與農(nóng)民座談了解該村村民的收入狀況、收入來源、該村村組干部是否團結等資料，去征地所在村組的街道辦事處、區(qū)國土局、區(qū)信訪局調研收集該村土地征收的相關資料、該村及鄰村以前是否有過征地、是否因征地問題發(fā)生過糾紛等。

風險識別主要是邀請相關專家在了解土地征收相關資料的基礎上，運用頭腦風暴法對土地征收過程中經(jīng)濟、政治、社會等方面可能存在的風險因素進行識別，并建立風險清單的過程。

風險分析是運用模糊綜合評判法、熵權法求出土地征收社會穩(wěn)定風險的發(fā)生概率與發(fā)生后果的負效用值，再運用等風險圖法確定土地征收社會穩(wěn)定風險的風險系數(shù)。

風險評價主要根據(jù)土地征收社會穩(wěn)定風險的風險系數(shù)在等風險圖中找到相應的風險等級，并根據(jù)風險等級的高低判斷是進入下一個土地征收流程，還是對風險采取應對措施，或者終止土地征收。

風險應對是指根據(jù)土地征收社會穩(wěn)定風險各個風險因素的特征，制定相應的應對計劃，并采取一定的措施，從而達到降低風險等級或者消除風險的目的。

風險監(jiān)控是指在風險管理過程中，對風險的發(fā)展與變化情況進行全程監(jiān)督與控制，并根據(jù)需要對策略進行調整，從而達到及早識別風險、避免風險事件發(fā)生的目的。

（五）土地征收社會穩(wěn)定風險的風險系數(shù)及其求解

風險系數(shù)是指用具體的數(shù)值來反映風險程度的大小（周榮喜、張漢鵬，2010），是對風險進行定量化的一個指標。正確求出土地征收社會穩(wěn)定風險的風險系數(shù)是運用該模型的關鍵所在。風險系數(shù)用R表示，根據(jù)等風險圖法的原理，R可以定義為：

R=1-PsCs=1-（1-Pf）（1-Cf）=Pf+Cf-PfCf （1）

顯然，0

由于土地征收社會穩(wěn)定風險各子風險無法定量化，為了得到Pf與Cf的值，本模型引入模糊綜合評價法。首先，根據(jù)收集到的資料，邀請相關專家運用頭腦風暴法，識別出各子風險，得到子風險集合U={U1，U2，U3，…，Un}。

然后，建立子風險發(fā)生概率和子風險發(fā)生后果負效用值的評價集合，記為V={V1，V2，…，Vm}。同時，建立評價集的標準隸屬度Vl={Vl1，Vl2，…，Vlm}，并構建子風險集合U發(fā)生概率與發(fā)生后果負效用值的隸屬度矩陣分別為Kp和Kc。

（2）

其次，運用熵權法確定各子風險的熵值hi：

（3）

其中，；當fij=0時，令fijlnfij=0。

進一步求出各子風險的權重ωi：

（4）

最后，根據(jù)各子風險發(fā)生概率的隸屬矩陣、子風險發(fā)生概率對風險發(fā)生概率的影響程度ωp1，ωp2，…，ωpn以及評價集的標準隸屬度Vl，可以求出土地征收社會穩(wěn)定風險的發(fā)生概率為：

Pf=ωp·KP·VlT （5）

同理，可求出土地征收社會穩(wěn)定風險發(fā)生后果的負效用值為：

Cf=ωc·Kc·VlT （6）

至此，已求出了Pf和Cf，將其帶入公式（1），即可求得某一階段土地征收社會穩(wěn)定風險的風險系數(shù)，進而根據(jù)等風險圖法判斷出風險等級，為土地征收項目的決策提供指導。

實證研究

（一）案例介紹

陜西省西安市某區(qū)某批次項目需征收集體土地18.0601公頃，其中耕地1.6970公頃，果園14.9358公頃，其他農(nóng)用地0.2581公頃，建設用地0.6320公頃，未利用地0.5372公頃。涉及村組1個，該村總人口976人，其中勞動力488人。 征地前農(nóng)民主要收入來源為務農(nóng)，人均年收入5825元。

（二）土地征收社會穩(wěn)定風險識別

詳細整理并分析從當?shù)剞r(nóng)民調查到的資料以及從當?shù)貒辆?、信訪局、街道辦事處收集到的相關資料，邀請相關的土地征收工作人員、土地估價專家、村民代表等，運用頭腦風暴法進行風險識別，最終確定了該項目的土地征收社會穩(wěn)定風險子風險主要包括經(jīng)濟風險、自然風險、政策風險及其他風險。其中經(jīng)濟風險包括地面附著物補償標準較低、征地補償資金未落實、社會保障資金未落實、失地農(nóng)民再就業(yè)困難；自然風險包括項目建設過程中可能產(chǎn)生噪聲污染、項目建成后可能會污染當?shù)厮?；政策風險包括政府公告宣傳不到位、征地行為不規(guī)范；其他風險包括異地安置導致農(nóng)民生活不便、該村村組存在內部矛盾（見圖3）。

（三）土地征收社會穩(wěn)定風險分析

1.確定模糊評價集。經(jīng)識別該項目土地征收社會穩(wěn)定風險共有四個子風險、十個風險因素。從各子風險及風險因素發(fā)生的概率與發(fā)生后果負效用值的角度出發(fā)，針對其對土地征收項目的影響程度，建立模糊評價集合V={V1，V2，V3，V4，V5}，如表1所示。

經(jīng)過專家討論，該模糊評價集的標準隸屬度。

2.建立隸屬矩陣。邀請專家對該土地征收項目的每一風險因素的發(fā)生概率及發(fā)生后果負效用值的各個評價指標進行模糊評價，得出各風險因素發(fā)生概率的隸屬度如表2所示，各風險因素發(fā)生后果負效用值如表3所示。

3.根據(jù)熵權法確定權重。根據(jù)風險因素發(fā)生的概率隸屬度與風險發(fā)生后果負效用值隸屬度可求出各風險因素發(fā)生概率的隸屬矩陣與發(fā)生后果隸屬矩陣，同時運用公式（3）、（4）求出各風險因素發(fā)生可能性與發(fā)生后果負效用值對子風險相應的影響程度為：

ωp1=（0.358，0.309，0.199，0.134）

ωp2=（0.356，0.644）

ωp3=（0.357，0.643）

ωp4=（0.328，0.672）

ωc1=（0.278，0.213，0.26，0.249）

ωc2=（0.424，0.576）

ωc3=（0.541，0.459）

ωc4=（0.637，0.363）

4.計算風險系數(shù)。根據(jù)模糊綜合評價數(shù)學模型進行模糊合成B=ω·K，并建立各子風險發(fā)生概率與后果負效用值的模糊矩陣Kp、Kc如以下矩陣所示：

運用熵權法可求出各子風險發(fā)生概率與發(fā)生后果負效用值對土地征收項目的影響程度ωP、ωC為：

ωP=（0.329， 0.24， 0.204， 0.226）

ωC=（0.311， 0.187， 0.235 ，0.268）

代入公式（5）、（6）可計算該項目土地征收社會穩(wěn)定風險的發(fā)生概率與發(fā)生后果負效用值為：

Pf=ωp·KP·VlT=0.206

Cf=ωc·Kc·VlT=0.178

運用公式（1）可得出該項目土地征收社會穩(wěn)定風險風險系數(shù)為：

R=1-PSCS=Pf+Cf-PfCf=0.206+0.178-0.026*0.178=0.347

（四）土地征收社會穩(wěn)定風險評價

在土地征收社會穩(wěn)定風險分析階段，已求出該項目土地征收社會穩(wěn)定風險的風險系數(shù)為0.347。運用等風險圖法可以判斷出該項目的土地征收社會穩(wěn)定風險處于中等風險的狀態(tài)，如圖4所示。

處于中等風險狀態(tài)的土地征收項目，應采取一定的控制措施后，運用土地征收社會穩(wěn)定風險動態(tài)管理模型進行管理，直到該項目的土地征收社會穩(wěn)定風險為低風險后，進入土地征收的下一個流程。該項目共存在四個子風險、十個風險因素，通過計算得出經(jīng)濟風險的發(fā)生概率和發(fā)生后果負效用值都較高，對土地征收項目的影響程度都相對較大，因此應重點針對經(jīng)濟風險存在的四個風險因素，采取措施控制并降低風險程度。另外，政策風險的兩個風險因素政府宣傳不到位與征地行為不規(guī)范，都是由于工作人員工作的疏忽大意造成的，應避免此類風險的發(fā)生，從而降低該項目土地征收社會穩(wěn)定風險的風險系數(shù)。

結論

本文在相關理論研究的基礎上，通過構建土地征收社會穩(wěn)定風險的動態(tài)管理模型，對土地征收過程中產(chǎn)生的社會穩(wěn)定風險進行了定量化評價，客觀地判別風險等級，從而可以采取有效的措施來降低或者避免該風險的發(fā)生。

具體來說，本文主要研究：對土地征收項目流程進行了階段劃分，定義了土地征收社會穩(wěn)定風險，對其特點進行了簡單闡述，并對土地征收社會穩(wěn)定風險進行了分類，在此基礎上建立了土地征收社會穩(wěn)定風險動態(tài)管理模型。介紹了土地征收社會穩(wěn)定風險管理模型的動態(tài)性，并用風險系數(shù)對土地征收社會穩(wěn)定風險的程度進行了定量化的描述。運用頭腦風暴法對土地征收項目的社會穩(wěn)定風險進行識別，引入模糊綜合評價法、熵權法、等風險圖法，求取土地征收社會穩(wěn)定風險的風險系數(shù)。引用實例，對土地征收社會穩(wěn)定風險動態(tài)管理模型及各種方法的使用，作了簡要介紹。

本文的研究成果希望可以對土地征收項目的社會穩(wěn)定風險評價起到一定的借鑒作用，從而可以幫助政府部門預測評估土地征收工作可能存在的風險，采取有效應對措施，進而更好的開展工作。

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