覃雄彪

(梧州學(xué)院，廣西梧州543002)

政府成本管理績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

覃雄彪

(梧州學(xué)院，廣西梧州543002)

由于政府剩余收益在計量上存在極大的困難，政府成本管理績效的計量無法用政府剩余收益的計量作為替代，政府成本管理績效計量的障礙直接影響了政府成本管理績效的客觀評價。該文受“3E”理論的啟發(fā)，從成本經(jīng)濟(jì)評價指標(biāo)、成本效率評價指標(biāo)、成本效益評價指標(biāo)三個維度來設(shè)計政府成本管理績效評價指標(biāo)，以反映政府成本管理的績效水平。

政府成本；政府成本管理；政府成本管理績效；績效評價指標(biāo)

1 建立政府成本管理績效評價指標(biāo)體系的意義

建立政府成本管理績效評價指標(biāo)體系不僅對解決政府成本管理激勵中的成本管理績效計量問題有直接意義，而且還是政府績效評價指標(biāo)體系中的一個很重要的維度。因為“績效”體現(xiàn)的是一種系統(tǒng)、全面和多層次的價值取向，政府部門的目標(biāo)是多方面的，不能簡單地用某一個或某一類指標(biāo)來評價政府績效的好壞，評價政府績效的指標(biāo)體系也應(yīng)當(dāng)是更加全面的、多層次的。而傳統(tǒng)的政府績效評價往往只是評價其職能完成的情況，也就是說只要將規(guī)定的事情做完了，那么便說這個政府是好政府。然而，近來的歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)再次提醒我們，政府必須要在節(jié)約成本和充分利用資源的前提下把事情做好。因此，建立科學(xué)的政府成本管理績效評價指標(biāo)體系是正確評估政府部門的成本管理水平和管理效果的前提條件。

2 政府成本管理績效評價的理論基礎(chǔ)——“3E”標(biāo)準(zhǔn)

學(xué)者芬維克在1995年提出了著名的“3E”標(biāo)準(zhǔn)，即績效測量主要包括三個方面：經(jīng)濟(jì)（economic）、效率（efficiency）與效能（effectiveness）[1]。該標(biāo)準(zhǔn)的提出旨在構(gòu)建一個更具體的組織績效指標(biāo)體系。

2.1 經(jīng)濟(jì)（economic）

經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是組織投入到管理項目中的資源標(biāo)準(zhǔn)，它強(qiáng)調(diào)的是能否以盡可能低的成本或投入，提供與維持既定數(shù)量和質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)。而我們在評估某一組織績效時，首先要回答的問題是“該組織在既定的時間內(nèi)，是不是按法定程序花錢、究竟花了多少錢”？

2.2 效率（efficiency）

“組織在一段時間內(nèi)，資源的投入產(chǎn)生了什么樣的結(jié)果”，是效率所關(guān)心的問題。一般可以用投入與產(chǎn)出之間的比例關(guān)系來表示，有兩種形式：一種是配置效率，指組織向社會所提供的產(chǎn)品或服務(wù)是否能夠達(dá)到社會整體效用的最大化；另一種是生產(chǎn)效率，指生產(chǎn)或提供服務(wù)的平均成本。

2.3 效能（effectiveness）

“情況是否得到改善”是效果所關(guān)心的問題。效果指標(biāo)可以衡量公共服務(wù)實現(xiàn)標(biāo)的的程度，關(guān)注的是“結(jié)果和目標(biāo)”，比如福利狀況的改善程度和使用者滿意度等等。效率適用于那些可以量化的公共產(chǎn)品和服務(wù)，但是由于大多數(shù)公共服務(wù)在性質(zhì)上無法界定，也難以量化，那么效果就成為衡量這類公共服務(wù)的一個重要指標(biāo)。有兩類效果指標(biāo)：一是行為的改變幅度，如以犯罪行為的改善幅度來衡量刑事政策的效果；二是現(xiàn)狀的改變程度，如國民的健康狀況、水質(zhì)的凈化程度。

3 政府成本管理績效評價指標(biāo)設(shè)計

從政府成本管理的角度來理解“3E”標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)（economic）指標(biāo)的內(nèi)涵是在產(chǎn)出確定的前提下，實現(xiàn)總成本最小化（最小化原則）；效率（efficiency）指標(biāo)的內(nèi)涵是在總成本確定的前提下，實現(xiàn)產(chǎn)出的最大化（最大化原則）；效能（effectiveness）指標(biāo)的內(nèi)涵是在總成本確定的前提下，實現(xiàn)效果的最大化（最大化原則）[2]。在此基礎(chǔ)上，可以圍繞“3E”標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)計政府成本管理績效評價指標(biāo)。

3.1 成本經(jīng)濟(jì)評價指標(biāo)

成本經(jīng)濟(jì)評價是在既定產(chǎn)出不變的前提下，評價政府部門在成本降低方面所做出的努力以及成本降低的效果，旨在促使政府部門節(jié)約開支、降低成本、樹立成本意識[3]。因此，我們可以設(shè)計以下的成本經(jīng)濟(jì)評價指標(biāo)。

3.1.1 成本與投入的比率

所謂成本與投入的比率，即資金向投入的轉(zhuǎn)化比率。政府部門從事管理活動往往不直接投入資金，而是投入由資金轉(zhuǎn)化而來的人力、物力和設(shè)備等。政府管理活動的不經(jīng)濟(jì)，有時表現(xiàn)為獲得某一投入花費(fèi)高于市場價格的成本，有時也表現(xiàn)為超量投入，如辦公條件過于豪華、設(shè)備閑置等。

3.1.2 行政成本與業(yè)務(wù)成本的比率

一般把公共服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)生的運(yùn)營成本視為公共行政成本，而把直接用于服務(wù)對象的成本理解為公共業(yè)務(wù)成本。行政成本與業(yè)務(wù)成本的比率也能反映政府管理活動是否經(jīng)濟(jì)。例如，在20世紀(jì)80年代初，英國效率小組對森林保護(hù)專項資金的使用狀況進(jìn)行評審后發(fā)現(xiàn)，?？钪袑嶋H運(yùn)用樹木修復(fù)的每100英鎊支出中有相應(yīng)的行政開支90英鎊，這是不經(jīng)濟(jì)的一個典型案例。

3.1.3 人均成本指標(biāo)

這里的人均成本是指社區(qū)所有成員在某一領(lǐng)域的人均成本。通過人均成本測定，不但可以比較不同公共部門凈收入的差異，以實現(xiàn)公共資源的合理有效配置，還能為所有公民提供一個監(jiān)督公共部門的有效工具。例如，英國警察局以“每一居民從警察工作獲取的均凈收入”作為重要的警察工作績效指標(biāo)，并采用分項計算的方式。

3.1.4 單位成本指標(biāo)

單位成本指標(biāo)涉及投入和產(chǎn)出，既有經(jīng)濟(jì)含義，又有效率含義。例如，英國的雷納評審發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)部設(shè)在萊丁的實驗室養(yǎng)一只小白鼠的平均成本是30英鎊，但相距不遠(yuǎn)的私立實驗室養(yǎng)一只小白鼠的平均水平僅為2英鎊。長期以來，我國政府行政管理人員持有一種只關(guān)注投入而不考慮成本的態(tài)度。“關(guān)注投入”體現(xiàn)在煩瑣、嚴(yán)格的預(yù)算開支審批制度和程序，而“不計成本”則體現(xiàn)為單位成本計算和考核的缺失。

3.1.5 成本改進(jìn)余地指標(biāo)

成本改進(jìn)余地是指存在節(jié)約成本的大小以及可能性。例如，20世紀(jì)80年代中期，英國政府評審了福利部門的失業(yè)救濟(jì)發(fā)放工作，評審結(jié)果表明程序的不科學(xué)導(dǎo)致了極大的浪費(fèi)。針對程序的不科學(xué)，評審者提出一些具體改進(jìn)建議，并測算了建議付諸實施后預(yù)期的成本節(jié)約。測算結(jié)果表明，科學(xué)化的工作程序重新設(shè)計可以幫助該部門節(jié)約1400萬英鎊，約占其行政成本的十分之一。

3.1.6 資源浪費(fèi)指標(biāo)

資源浪費(fèi)指標(biāo)用于計算各種形式的失誤（如工作程序設(shè)計不當(dāng)、個人工作方面的細(xì)小失誤）所帶來的經(jīng)濟(jì)代價或成本耗費(fèi)。它不同于上述成本與投入比率、人均成本指標(biāo)等是從正面提供相關(guān)方面的客觀信息，它是直接衡量資源的浪費(fèi)狀況。例如，英國90年代開展了一項“為失誤計價”的研究。研究者通過對某公立醫(yī)院的小病房工作方面的細(xì)小失誤進(jìn)行計價，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部事務(wù)成本高達(dá)56720英鎊，約占該病房總開支的10%～12%，其中還不包括外部單位造成的損失、給病人帶來的痛苦以及一些失誤造成的沒有計價的損失。

3.2 成本效率評價指標(biāo)

成本效率評價涉及成本與產(chǎn)出的比率，但其是在總成本既定的前提下比較成本與產(chǎn)出，測定的重點是產(chǎn)出。從投入與產(chǎn)出的角度看，政府部門由于投入資源未得到充分利用或多種投入未調(diào)整到最佳比例，表現(xiàn)為投入的低效率。投入資源未得到充分利用必然導(dǎo)致高的單位固定成本，多種投入未調(diào)整到最佳比例必然導(dǎo)致成本結(jié)構(gòu)的不合理，所以從成本與產(chǎn)出的角度來看，則表現(xiàn)為成本的低效率。

在總成本既定的前提下，成本效率可以用單位成本、平均個案處理時間、反應(yīng)速度等指標(biāo)來評價，這些指標(biāo)是組織成本效率量化顯示。對于具體的政府部門而言，它們在進(jìn)行成本效率評估時需要設(shè)計有針對性的指標(biāo)。

3.3 成本效益評價指標(biāo)

成本效益評價是在總成本既定前提下關(guān)注產(chǎn)出的質(zhì)量和社會效果（產(chǎn)出難以量化或貨幣化）。通過成本效益評價，能夠促使政府部門樹立服務(wù)意識和成本意識[4]。在以結(jié)果為本，顧客取向的英國政府改革中，成本效益評價成為政府部門績效評估最重要的內(nèi)容。一般而言，成本效益評價包括對產(chǎn)出的質(zhì)量、政府部門活動的社會效果、公民的滿意度等維度的指標(biāo)評價。

3.3.1 質(zhì)量指標(biāo)

質(zhì)量指標(biāo)用于衡量政府各部門的產(chǎn)出質(zhì)量，可以分為直接質(zhì)量指標(biāo)和間接質(zhì)量指標(biāo)。其中，如失誤率、準(zhǔn)時率、合格率等一般性質(zhì)量指標(biāo)幾乎適用于所有的公共部門。但對于某些特定的公共部門，一般需要根據(jù)工作特點和性質(zhì)為其設(shè)計具有針對性的質(zhì)量指標(biāo)。

3.3.2 社會效果指標(biāo)

一般而言，公共部門產(chǎn)出的社會效果評價可以從以下兩個方面進(jìn)行：（1）管理活動的產(chǎn)出對既定目標(biāo)的實現(xiàn)做出多大貢獻(xiàn)；（2）管理活動的產(chǎn)出是否滿足了社會或公眾的需求。在實際的社會效果評價中，由于產(chǎn)出的社會效果與直接產(chǎn)出相比具有明顯的時間上的滯后性，因此，社會效果的評價除采用直接評價外，還需要運(yùn)用中間指標(biāo)來評價。政府部門通常運(yùn)用中間指標(biāo)，利用產(chǎn)出的中間效果來預(yù)測或推斷最終社會效果。例如，交通安全宣傳教育活動的最終社會效果是交通事故發(fā)生率的減少，在社會效果未公布之前，可以考慮用司機(jī)系安全帶的比率、公眾對交通安全的了解程度來評價該宣傳教育活動的效果。

3.3.3 顧客滿意度指標(biāo)公民是政府部門提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的購買者，是顧客。對顧客滿意度進(jìn)行評價時顧客導(dǎo)向政府用來檢驗政府部門效益的主要標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，顧客滿意度可以間接評價，也可以直接評價。例如，政府部門可以通過民意調(diào)查的方式，直接獲取或了解每一公民對其所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的滿意程度。一般常用的指標(biāo)有顧客投訴率、顧客抱怨率和顧客滿意度。除直接評價外，政府部門還可以設(shè)計一些標(biāo)準(zhǔn)和使用特定的方法來間接評價顧客滿意的程度，常用的指標(biāo)包括可得性、公眾知曉度、公共服務(wù)的便利程度。

總之，政府成本管理績效評價可以圍繞上述三個方面，即成本經(jīng)濟(jì)評價、成本效率評價和成本效益評價展開。然而，在實踐中，由于每個政府機(jī)構(gòu)的組織管理方式、服務(wù)特性以及組織文化等不同，它們開展的成本績效評估的內(nèi)容的側(cè)重點及評估方法也有所不同。在實際操作中，政府部門應(yīng)該選擇適當(dāng)?shù)脑u估內(nèi)容和評估方法。

[1]包國憲,何翔舟.公共產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營中的政府成本[J].西北大學(xué)學(xué)報,2005(5).

[2]北京市預(yù)算會計研究會《政府會計課題組》.關(guān)于建立中國政府會計準(zhǔn)則的研究報告[J].會計研究,2004(7).

[3]財政部.2010年政府收支分類科目[M].北京:中國財政經(jīng)濟(jì)出版社,2009.

[4]財政部會計準(zhǔn)則委員會.政府績效評價與政府會計[M].大連:大連出版社,2005.

D035

A

1673-8535(2013)03-0071-03

覃雄彪（1968-），男，梧州學(xué)院副教授，研究方向：會計管理學(xué)。

(責(zé)任編輯：高堅）

2013-04-12