安徽歙縣人民檢察院課題組

對檢察機關案件管理改革的探究

安徽歙縣人民檢察院課題組＊

2013年是全國檢察機關全面開展案件管理工作的第一年，也是案件管理機制改革深入推進的關鍵性一年。全國不少檢察機關，尤其是基層檢察機關，大都成立了案件管理的專門機構(gòu)，其目的就是以加強案件管理工作為抓手，更好地貫徹落實修改后的《人民檢察刑事訴訟規(guī)則（試行）》，全覆蓋推行案件管理機制改革，實現(xiàn)“統(tǒng)一受案、全程管理、動態(tài)監(jiān)督、案后評查、綜合考評”的要求。本文著重從案件管理、職能整合與強化檢察機關內(nèi)部監(jiān)督的角度對案管中心進行研究。

案件管理 職能整合 檢察機關內(nèi)部監(jiān)督

一、案件管理的十項業(yè)務需要從六個方面抓好落實

（一）案件管理有十項具體業(yè)務

最高人民檢察院《檢察機關執(zhí)法工作基本規(guī)范》一書中對案件管理的業(yè)務范圍作了明確的規(guī)定：

1.統(tǒng)一負責案件受理、流轉(zhuǎn)；[1]案管機關統(tǒng)一受理案件的類型主要有：偵查機關、下級人民檢察院移送的審查逮捕、審查起訴、延長偵查羈押期限、申請強制醫(yī)療、申請沒收違法所得、提出或者提請抗訴、報請指定管轄等案件。

2.統(tǒng)一負責辦案流程監(jiān)控；

3.統(tǒng)一負責涉案的財物監(jiān)管；

4.統(tǒng)一負責以本院名義制發(fā)的法律文書的監(jiān)管；

5.統(tǒng)一負責接待辯護人、訴訟代理人；

6.統(tǒng)一負責組織辦案質(zhì)量評查和綜合考評；

7.統(tǒng)一負責業(yè)務統(tǒng)計、分析；

8.對執(zhí)法辦案風險評估預警工作進行組織協(xié)調(diào)和督促檢查；

9.開展執(zhí)法規(guī)范化建設；

10.檢察長或者檢察委員會交辦的其他工作。

（二）落實十項業(yè)務的六方面措施

落實《檢察機關執(zhí)法工作基本規(guī)范》所規(guī)定的十項業(yè)務，本文認為，應當抓好以下六個方面工作。

1.解決好思想認識問題

在開展案件管理機制改革中，作為檢察院的領導，當然希望案件統(tǒng)一管理，這樣能夠及時掌握案件的進展程度。而且，案件統(tǒng)一管理，院領導需要關注的不是具體部門的辦案進度，只需要了解全院案件的流程，掌控起來更加方便。但具體辦案部門對案件統(tǒng)一管理心理上往往不太容易接受。有了案管機構(gòu)，案子照辦，實際上多出了一個“婆婆”，原來直管的是院分管領導，現(xiàn)在的案管機構(gòu)成了如影隨形的直管領導。人在本性上是追求自由的，多一層監(jiān)督，就感到多一份拘束，心里總是不舒服，總是容易產(chǎn)生排斥、抵觸情緒。這就需要加強教育與引導，講清案件管理的作用，特別是對提高辦案質(zhì)量和保護辦案人員的作用，一定要講清楚。

2.統(tǒng)一進出口

《人民檢察刑事訴訟規(guī)則（試行）》規(guī)定：“人民檢察院案件管理部門對檢察機關辦理的案件實行統(tǒng)一受理”?！笆芾怼笨梢岳斫鉃榻邮芘c辦理。辦理雖然有具體辦案部門，但對外卻只能由案件管理部門出面。這也就包括了案件的進與出。從進口的角度看，無論何種渠道來的案件，到了檢察機關，只有一個機構(gòu)受理。這也就是案件受理窗口。有的稱案件管理中心，有的稱案件管理辦公室。這個窗口既是對外的，也是對內(nèi)的。對外有公安機關、國家安全機關、海關移送來的案件，自辦案件也同樣交給案件管理部門。無論是外系統(tǒng)移送來的案件還是自辦案件，都統(tǒng)一交給案件管理部門，由案管部門分轉(zhuǎn)給相應的辦理部門。從出口看，辦理案件的部門在案件辦結(jié)或需要與原移送單位進行交往，也由案管中心統(tǒng)一辦理。如起訴或退回偵查機關補充偵查，由案件管理部門開具法律文書，也由案件管理部門退回偵查機關補充偵查或移送法院。這樣既省去了具體辦案部門案外時間和跑腿之累，也免去了辦案人員辦人情案的嫌疑，更重要的是從流程上對案件的進展有了統(tǒng)一的掌控，最大限度地避免了因個人有意或疏忽的原因而導致辦案程序上出現(xiàn)問題。對于案管部門把好出口關，《人民檢察刑事訴訟規(guī)則（試行）》要求十分明確：“人民檢察院辦理的案件，辦結(jié)后需要向其他單位移送案卷材料的，統(tǒng)一由案件管理部門審核移送材料是否規(guī)范、齊備。案件管理部門認為材料規(guī)范、齊備，符合移送條件的，應當立即由有關部門按照相關規(guī)定移送;認為材料不符合要求的，應當及時通知辦案部門補送、更正?！?/p>

3.抓好兩個系統(tǒng)的運行與互動

第一是外部系統(tǒng)。指的是有法定辦案權(quán)、需要把案件交給檢察機關處置或需要同檢察機關發(fā)生關系的各辦案單位。主要有公安機關、國家安全機關、海關和法院等。檢察機關與這些單位打交道，統(tǒng)一由案管部門出面。如對退回補充偵查，案件管理部門不僅要補充材料，對補充偵查的時效、期限、程序都要進行監(jiān)督與提醒，要認真關注這些單位的辦案進程。所以，案管部門與外部系統(tǒng)是一個時時雙向互動的關系。

第二是內(nèi)部系統(tǒng)，也就是檢察機關的自辦案件。一旦進入案管部門，其程序也同外部系統(tǒng)一樣，由案管部門監(jiān)督與提醒，雖然是在同一個檢察機關，案管部門同辦案部門圍繞所辦案件，也是一種雙向互動關系。

4.要發(fā)揮好三個方面的作用

一是受理與監(jiān)督。案件受理只是案件管理的開始。因為案管部門自身并不辦理案件，案件受理后，案管部門按案件性質(zhì)和本檢察機關各職能部門的分工，把案件分轉(zhuǎn)到相關辦案部門。分轉(zhuǎn)以后，案管部門必須盯著案件走，對辦案流程實行全程監(jiān)控。受理案件，與流程監(jiān)控相比，相對簡單，監(jiān)控流程，不僅是一個動態(tài)的過程，同時還是一個確保辦案質(zhì)量的過程。流程全監(jiān)控，是檢察機關內(nèi)部加強自我監(jiān)督，提高辦案質(zhì)量的實質(zhì)意義所在。對外部來說，各有關機關的案件移送只需送往同一窗口，無需像以往一樣找到相應部門的辦案人員才能進行移送，節(jié)約了時間，確保了移送的效率。

二是及時處置。在監(jiān)督過程中，如果發(fā)現(xiàn)問題，必須及時處理。對于情節(jié)輕微的，可以向辦案部門或者辦案人員進行口頭提示；對于情節(jié)較重的，應當向辦案部門發(fā)送案件流程監(jiān)控通知書，提示辦案部門及時查明情況并予以糾正；情節(jié)嚴重的，應當向辦案部門發(fā)送案件流程監(jiān)控通知書，并向檢察長報告。

三是評查統(tǒng)計。一個案件辦結(jié)后，進行評查分析是十分必要的。評查主要是對辦案材料（含各種證據(jù)）的管理與使用、案件的質(zhì)量、案件當事人的反映、案件所帶來的社會效果、輿論媒體對案件的評價與反映等方面進行評定。統(tǒng)計主要是對所辦結(jié)的案件的重要數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計，從統(tǒng)計資料中找出規(guī)律，為以后的案件管理提供借鑒作用。

5.要注意把握好以下四個環(huán)節(jié)

第一，審查環(huán)節(jié)——案管部門對需要統(tǒng)一受理的案件，應當進行審查。根據(jù)最高人民檢察院出臺的《檢察機關執(zhí)法工作基本規(guī)范》，審查內(nèi)容有：（1）審查案件是否屬于本院管轄；（2）審查案卷材料是否齊備、規(guī)范，是否符合有關規(guī)定的要求；（3）審查移送的款項或者物品與移送清單是否相符；（4）犯罪嫌疑人是否在案以及采取強制措施的情況；（5）公安機關等偵查機關移送審查起訴時隨案移送涉案財物及其孳息的，人民檢察院案件管理部門應當在受理案件時進行審查，并及時辦理入庫保管手續(xù)。

第二，受理環(huán)節(jié)——移送到檢察機關的案件、檢察機關自辦的案件都由案管機構(gòu)受理，案管機構(gòu)在受理案件時要做好登記工作。 但不同情況需要區(qū)別對待，案件管理部門對接受的案卷材料審查后，認為沒有問題的，應當及時進行登記，登記后立即將案卷材料和案件受理登記表分轉(zhuǎn)給相關辦案部門進行辦理。如果審查后，認為案卷材料不齊全的，應當及時要求移送案件單位補送相關材料。對于案卷裝訂不符合要求的，應當要求移送案件單位重新裝訂后再移送。

第三，全程監(jiān)控——案件分轉(zhuǎn)出去后，案管部門要對案件進行流程全監(jiān)控，隨時了解案件的進程，時時關注案件的時效，期限快到時及時發(fā)出預警，以保證案件程序公正。

第四，結(jié)案評查——結(jié)案后應當及時進行認真的評查。雖然有的評查內(nèi)容在短時間內(nèi)不一定能夠顯現(xiàn)，但絕大部分評查所需要的信息或材料都應當是比較容易獲取的。對評查所需要的資料進行搜集盡量仔細一些、完整一些是對的，但沒有必要求全責備。

6.健全案管方面的五項制度

（1）受理時的登記制度。這是檢察院辦理案件的起始點。交由檢察院辦理的案件，必須交給案管機構(gòu)統(tǒng)一受理方能進入檢察機關辦理案件的程序。案管機構(gòu)接到內(nèi)外系統(tǒng)移送來的案件，一定要認真登記，做到有案可查。同時，對隨案移送的涉案財物及其孳息的，也要進行登記。另外，人民檢察院辦案部門查封、扣押、凍結(jié)涉案財物及其孳息后，應當立即將扣押的款項存入專門賬戶，將扣押的物品送案件管理部門辦理入庫保管手續(xù)，并將查封、扣押、凍結(jié)涉案財物的清單送案件管理部門登記，至遲不得超過三日。法律和有關規(guī)定另有規(guī)定的除外。

（2）審查、審批制度。偵查機關移送的案件需要審查起訴，這由具體的職能部門執(zhí)行。但是，偵查機關移送審查起訴時隨案移送涉案財物及其孳息的，人民檢察院案件管理部門應當在受理案件時進行審查，這是案管部門的職責之一。

另外，人民檢察院辦案部門需要調(diào)用、移送、處理查封、扣押、凍結(jié)的涉案財物的，應當按照規(guī)定辦理審批手續(xù)。案件管理部門對于審批手續(xù)齊全的，應當辦理出庫手續(xù)。對此規(guī)定，案管部門的職責是審查審批手續(xù)是否齊全。

（3）辦案前的交接制度。案管部門受理案件后，必須把案件分轉(zhuǎn)給相應的具體辦案部門，在分轉(zhuǎn)時，應當有嚴密的案件交接制度。交接的內(nèi)容、交接的時間、交接的地點、交接人、簽收，應當一應俱全。

（4）辦案過程中的監(jiān)控制度。案管部門對全院所有的案子都進行流程監(jiān)控，這種流程監(jiān)控要有具體的體現(xiàn)。如果檢察院辦案部門或者辦案人員出現(xiàn)有《人民檢察刑事訴訟規(guī)則（試行）》第六百六十九條規(guī)定的那六種情形之一的，應當及時提出糾正意見。如果已經(jīng)發(fā)出了案件流程監(jiān)控通知書，辦案部門在收到案件流程監(jiān)控通知書后，應當在十日以內(nèi)將核查情況書面回復案件管理部門。

（5）案子辦結(jié)后的總結(jié)歸檔制度。案子辦結(jié)后的評查過程其實也就是辦案的總結(jié)過程，評查材料要整理歸檔。案件本身有的案卷雖然已經(jīng)退了回去，但作為檢察機關，應當在案件辦理過程中就將這些材料制成電子文檔，建立起所有案件的電子檔案，可隨時調(diào)閱，作比較或參考。

二、進行職能整合是案件管理機制改革的必然要求

（一）傳統(tǒng)案件管理模式的缺陷

第一，傳統(tǒng)的辦案模式影響檢察機關整體功能的發(fā)揮。傳統(tǒng)的案件管理模式相對偏重于辦案結(jié)果，容易忽視辦案過程；相對強調(diào)縱向條線管理，容易忽視橫向整體管理，這種管理模式不能完全適應新形勢的發(fā)展需要。傳統(tǒng)的案件管理模式是一種從檢察長到承辦人的線性垂直管理模式，各辦案業(yè)務部門以自我管理為主，這種模式存在三大不足：一是案件管理主要依賴于檢察長、主管副檢察長的宏觀管理，業(yè)務部門負責人的直接管理，以及上級業(yè)務部門的監(jiān)督管理，管理歸口分散，管理層次多，指揮鏈條長；二是長期沿用以部門領導縱向管理為主的分散管理模式，是“鐵路警察，各管一段”，各分管領導缺乏及時、全面了解和統(tǒng)籌各項檢察業(yè)務工作的渠道，管理環(huán)節(jié)條塊分割，缺乏統(tǒng)一性、整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，缺乏統(tǒng)一機構(gòu)對案件進展不間斷管理，既不利于辦案資源的統(tǒng)籌配置，也不利于檢察長對各項業(yè)務情況的宏觀把握；三是在舊有的管理模式之下，對案件的內(nèi)部監(jiān)督多依賴領導監(jiān)督和下一檢察環(huán)節(jié)的監(jiān)督。案件的辦理進展如何，受理、辦結(jié)了多少案件主要由業(yè)務部門內(nèi)部掌握，案件管理存在封閉性和階段性，重結(jié)果審查，缺乏過程性監(jiān)控，監(jiān)督缺位，不能及時發(fā)現(xiàn)和糾正檢察環(huán)節(jié)中的問題。這種管理體制導致的后果：一是為決策提供信息的速度緩慢，信息容易失真；二是管理“斷頭”多；三是糾偏糾錯動力不足。在傳統(tǒng)的案件管理模式下，檢察案件的內(nèi)部監(jiān)督制約機制表現(xiàn)為橫向監(jiān)督制約不足、縱向統(tǒng)籌指揮缺乏等弊端，影響了檢察機關執(zhí)法辦案的質(zhì)量，也影響了檢察業(yè)務的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

第二，內(nèi)部監(jiān)督制約糾正制度難以落到實處。檢察機關對自偵案件雖有一系列的制度規(guī)定，但由于都是同事，礙于面子，尤其是在工作瑣碎且繁重的審查逮捕、審查起訴案件，很難實施有效的同步監(jiān)督，也就難以及時發(fā)現(xiàn)和糾正工作中出現(xiàn)的問題。甚至還有的分管領導時不時表現(xiàn)出“護犢子”的現(xiàn)象。

第三，法律監(jiān)督職能發(fā)揮受限。檢察機關本身就是一個法律監(jiān)督機關，尤其是對公安與法院的執(zhí)法與司法，監(jiān)督是其法定責任。但是，由于檢察機關刑檢部門干警常年與公安、法院相對固定的人員頻繁接觸，密切交往，人情關系、互相配合占了上風，監(jiān)督意識逐漸淡化，監(jiān)督職能也就日趨弱化了。

第四，激勵機制弱化。由于檢察機關辦案各行其是的特點，缺乏可比性，導致了機關內(nèi)部對業(yè)務工作的考評缺乏權(quán)威的考評部門和科學的考評方法，造成了干多干少一個樣，干好干壞一個樣，甚至是干與不干一個樣。評優(yōu)提拔憑印象，工作干得多未必得到認可，干工作居中游的，票數(shù)不一定少。這就難以有效激發(fā)檢察干警的工作積極性和主動性。

（二）職能整合的具體內(nèi)容

案件集中管理模式，是將相關職能由各相關綜合部門和業(yè)務部門統(tǒng)一整合到案件管理部門。案件管理部門的管理職能基本上圍繞“六個統(tǒng)一”開展案件管理工作，即統(tǒng)一受理案件、統(tǒng)一分派案件、統(tǒng)一送達案件、統(tǒng)一贓證款物管理、統(tǒng)一案件數(shù)據(jù)出入口、統(tǒng)一對案件程序流轉(zhuǎn)進行跟蹤監(jiān)督。許多地方檢察機關整合內(nèi)部管理資源的主要舉措有：（1）將辦公室的檢察業(yè)務統(tǒng)計工作、檢察建議法律文書管理工作等職能劃歸案件管理機構(gòu)。（2）將法律政策研究室的制訂和修改執(zhí)法辦案工作流程、法律文書管理、執(zhí)法檢查等職能劃歸案件管理部門，同時越來越多的地方檢察院將檢察委員會辦公室的工作職能劃歸案件管理部門，如遼寧省檢察機關、深圳市和南通市檢察機關。江蘇省人民檢察院已于2010年6月明確要求基層檢察院檢察委員會辦公室工作職能劃歸案件管理部門。（3）將監(jiān)察部門在執(zhí)法監(jiān)督工作中的主要職能較多地轉(zhuǎn)移到案件管理部門，將對程序質(zhì)量和涉案款物的監(jiān)管，明確為案件監(jiān)督管理部門的主要職責。（4）將政工部門的執(zhí)法規(guī)范化建設、檢察業(yè)務考核評價、檢察人員執(zhí)法業(yè)績檔案等職能劃歸案件管理部門。（5）將執(zhí)法辦案部門受理案件和裁判文書等，送達案件，開具涉及人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利的法律文書等職能劃歸案件管理部門。（6）將財務裝備部門保管涉案物品的職能劃歸案件管理部門。深圳、蘇州等地檢察機關的案件管理部門已承擔對涉案物品的保管職能，并且率先實行了條形碼管理技術(shù)。[1]尹吉，楊永霞，毛建忠.檢察機關案件集約化管理研究. 人民檢察[J]，2012(15):39

經(jīng)過職能整合，各辦案部門和具體辦案人員要實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變。即從原來的自己掌控辦案向在案管機構(gòu)監(jiān)督下辦案轉(zhuǎn)變；二是從原來辦案人員個人從頭到尾承包式辦案向在案管機構(gòu)監(jiān)督下透明、規(guī)范辦案轉(zhuǎn)變；三是從原來在縱向領導下辦案向在案管部門流程監(jiān)督、引導下辦案轉(zhuǎn)變。

職能整合以后，或多或少的會給辦案部門與辦案人員帶來一些不適應，辦案部門與辦案人員應當消除這樣一些心理與思想觀念：（1）我的案件我做主；（2）案件管理多此一舉；（3）都是同事，案管不必太較真；（4）有了案管，阻斷了我的社會資源；（5）案管是多出來的婆婆，無端多出個機構(gòu)干預了我的辦案。

（三）案管中心設立的特別要求

1.職能：不同的檢察院對案管機構(gòu)的職能進行過各自的探索。有的歸結(jié)為成六項職能，有的歸結(jié)為七項職能，還有的歸結(jié)為八項職能，而且角度還各有所不同。

八項職能的具體內(nèi)容如下：（1）負責對案件各個訴訟環(huán)節(jié)的程序管理；（2）負責對具有人身強制性、財產(chǎn)強制性等主要法律文書的管理；（3）負責對職務犯罪偵查部門不立案、撤案、不捕不訴等案件實行復查；（4）負責對偵查監(jiān)督、公訴部門不捕、不訴、撤訴、復議、復核案件，捕后變更強制措施、被法院改變定性等案件實行復查；（5）負責對涉案款物的追繳、處理情況進行監(jiān)督；（6）負責對案件質(zhì)量進行考評；（7）負責對涉檢上訪案件的復查；（8）負責領導交辦的其他事項。

2.人員：案管中心的人員配備有一定的特殊要求。從人員素質(zhì)來說，應當是檢察機關辦案的行家里手。不懂辦案，接受案件以后就會無從下手。從人數(shù)來說，現(xiàn)在干警人數(shù)少的基層院案管中心大都只有2-3人，這是不夠的。因為案管機構(gòu)要管進口，也要管出口，還要監(jiān)管全檢察機關所有案件的流程，對案件進行統(tǒng)計分析、信息查詢、綜合考評等。隨著社會發(fā)展的要求，案件各種質(zhì)地的資料，都會被轉(zhuǎn)變?yōu)殡娮訑?shù)據(jù)，電子數(shù)據(jù)的制作，非一般人可為，必須是電腦高手。另外，按照《人民檢察刑事訴訟規(guī)則（試行）》的要求，隨案移送的被扣押的涉案財物及其孳息也由案件管理跨部門管理，而管理這些隨案移送的被扣押的涉案財物及其孳息人，需要有很強的事業(yè)心與責任感。

3.設備：由于案管機構(gòu)承擔著對外聯(lián)系的重要職責，所以案管部門的辦公場所應當相對獨立且交通相對方便。通訊設備要保持暢通，電子辦公設備配備要齊全。電腦、掃描儀、刻錄機是必不可少的設備，其他普通辦公用品也應配備齊全。

三、加強檢察機關內(nèi)部監(jiān)督是統(tǒng)一設立案管機構(gòu)的目的所在

建立專門的案管機構(gòu)，為的就是加強監(jiān)督。檢察機關的內(nèi)部監(jiān)督，既包括了對人的監(jiān)督；也包括了對事的監(jiān)督；還包括了對辦案機構(gòu)的監(jiān)督；更突出表現(xiàn)在對辦案過程的監(jiān)督；也當然包括對法律實施情況的監(jiān)督。就目前案件機構(gòu)的職責而言，其主要有以下幾個方面的監(jiān)督。

1.2012年10月16日最高人民檢察院第十一屆檢察委員會第八十次會議通過的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第六百六十九條，應從六個方面對本院辦案部門或者辦案人員進行監(jiān)督：（1）查封、扣押、凍結(jié)、保管、處理涉案財物不符合有關法律和規(guī)定的；（2）法律文書使用不當或者有明顯錯漏的；（3）超過法定的辦案期限仍未辦結(jié)案件的；（4）侵害當事人、辯護人、訴訟代理人的訴訟權(quán)利的；（5）未依法對立案、偵查、審查逮捕、公訴、審判等訴訟活動以及執(zhí)行活動中的違法行為履行法律監(jiān)督職責的；（6）其他違法辦理案件的情形。

2.對以本院名義制發(fā)的法律文書實施監(jiān)督管理。

3.監(jiān)督人民檢察院辦理的案件，辦結(jié)后需要向其他單位移送案卷材料是否規(guī)范、齊備。

建立案管機構(gòu)，統(tǒng)一案件管理，這是檢察機關發(fā)展史上的一件大事，新的機制能夠帶來新的發(fā)展，但新的機制也有不少人一時不能適應。也正是在這個意義上說，新的體制機制的建立與推廣是一個過程。我們不能等，但也不能盲目地干，我們要認真研究《人民檢察刑事訴訟規(guī)則（試行）》的要求，要多學習他人的成功經(jīng)驗，更要大膽地實踐，探索出一條適合本院特色的路子，形成一套行之有效的做法，以便更好地發(fā)揮案件管理機構(gòu)的作用。

1.孫謙.人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）〉理解與適用[M].北京:中國檢察出版社,2012.

*主要執(zhí)筆人：楊曉黎；課題組其他成員：王績城 、王小俊。本文系2012年安徽省檢察院理論研究課題《案件管理、職能整合與強化檢察機關內(nèi)部監(jiān)督》的結(jié)項成果（項目編號：AJ2012D02）。