劉旭東，王勝本，蔣炳武

(河北聯(lián)合大學(xué)管理學(xué)院，河北唐山 063009）

一、背景:教育成本分擔(dān)理論的引領(lǐng)與河北省高等教育投資的歷史回顧

高等教育投資，是高等學(xué)校獲得經(jīng)費(fèi)來源的主要方式，是高等教育財(cái)政資金匯集的重要途徑，維系著高等教育事業(yè)循環(huán)發(fā)展。新中國成立至今，我國高等教育投資體制經(jīng)歷了“政府統(tǒng)包”向“成本分擔(dān)”模式的重要轉(zhuǎn)型。從國外經(jīng)驗(yàn)來看，高等教育成本分擔(dān)理論引領(lǐng)了20世紀(jì)80年代以來西方主要國家高等教育投資體制的改革。1986年，時(shí)任紐約州立大學(xué)校長的D·B·約翰斯通提出高等教育成本分擔(dān)理論，他認(rèn)為按“受益者付費(fèi)和能力負(fù)擔(dān)”原則，高等教育成本應(yīng)該由家庭、學(xué)生、納稅人、捐贈者和院校等五方面來分擔(dān)。［1］這一理論影響了包括我國在內(nèi)的許多國家高等教育投資體制改革。我國高等教育投資體制的轉(zhuǎn)型主要發(fā)生在20世紀(jì)90年代以后，［2］轉(zhuǎn)型的核心就是高等教育財(cái)政由“政府統(tǒng)包”向“政府為主，社會參與”過渡，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)教育成本分擔(dān)目標(biāo)下的投資主體多元化。

河北省的高等教育投資改革與國家改革同步。國家投資體制的變革促進(jìn)了河北省高等教育的繁榮，但同時(shí)也暴露出許多問題。以“七五”時(shí)期為例，表1顯示了這一階段河北省高等教育投資的基本情況。

表1 河北省“七五”期間地方教育總投資增長情況

由表1可以發(fā)現(xiàn)，“七五”期間河北省國民生產(chǎn)總值、國民收入和財(cái)政支出年均遞增率分別為17.06%，16.57%和12.85%。但從表中數(shù)據(jù)來看，14.34%的同期預(yù)算內(nèi)教育投資年遞增率低于國民生產(chǎn)總值和國民收入的增長速度，而同期預(yù)算外教育投資增長速度卻較快。這說明，全省教育投資基本上是隨經(jīng)濟(jì)增長而增長，但預(yù)算內(nèi)教育投資未能處于優(yōu)先增長地位。從生均的角度來看，“七五”期間全省生均高教投資雖有增長，但增長幅度并不高，年均遞增率只有5.64%。

總體來說，90年代之前，河北省高等教育投資年均增幅不大，年遞增率也不高，既低于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，也低于全國平均增長水平。為此，為了應(yīng)對全面發(fā)展的21世紀(jì)挑戰(zhàn)，1993年河北省制訂了面向21世紀(jì)的高等教育投資改革規(guī)劃。規(guī)劃目標(biāo)集中反映在變革投資體制方面。［3］自“七五”以后，河北省以規(guī)劃目標(biāo)為指導(dǎo)，加大高等教育投資體制改革。以1997年國家正式確立高等教育成本分擔(dān)機(jī)制為標(biāo)志點(diǎn)，這一年前后是我國和河北省高等教育投資體制變革的重要時(shí)期，對這一時(shí)期的高等教育投資情況的研究具有典型意義。

二、河北省高等教育投資的分析與比較:1993—2008

本文所指高等教育投資，主要指國家預(yù)算內(nèi)財(cái)政撥款給省屬和地方所屬高等教育的資金，包括教育事業(yè)費(fèi)和教育基本建設(shè)投資?！逗颖笔〗逃?jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)資料匯編》完整提供了這一時(shí)期河北省高等教育財(cái)政數(shù)據(jù)(1993—2008年）。

(一）河北省高等教育投資分析:1993—2008

高等教育投資是外部資金向高校內(nèi)部轉(zhuǎn)移的過程，最終形成高等教育財(cái)政收入。我國高等教育經(jīng)費(fèi)收入根據(jù)來源渠道，劃分為國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)、社會團(tuán)體和公民個(gè)人辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、社會捐(集）資經(jīng)費(fèi)、事業(yè)收入(主要是學(xué)費(fèi)）及其他教育收入(高校投資收益等）等形式。［2］從投資的角度，本文對河北省1993－2008年的高等教育財(cái)政數(shù)據(jù)進(jìn)行了匯總分析，具體結(jié)果如表2和圖1:

表2 河北省高等教育投資情況:1993—2008

圖1 河北省高等教育分項(xiàng)投資情況走勢圖:1993—2008年

以上圖表反映，自1997年河北省高校實(shí)行收費(fèi)并軌，并確立教育成本分擔(dān)機(jī)制以來，高校事業(yè)費(fèi)收入(主要是學(xué)費(fèi)）呈強(qiáng)勢上揚(yáng)趨勢，增長率是34.15%，高于國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)增長率21.38%。而一直被寄予厚望的社會投資和學(xué)校自營收益轉(zhuǎn)移支付未見任何起色，甚至基本處于停滯和倒退(社會資助增長率為－9.22%）。同時(shí)，盡管其它投資(學(xué)校營業(yè)收入、投資收益等）增長率高達(dá)到87.41%，但總體貢獻(xiàn)率微小，幾乎可以簡略。

從1993—2008年高等教育投資的平均值來分析，實(shí)行成本分擔(dān)機(jī)制前后，高等教育分項(xiàng)投資的構(gòu)成比例發(fā)生了顯著變化，詳見表3和圖2、圖3。

3 :1993—2008

上述圖表顯示，1993—1997年間，財(cái)政性投資占高等教育投資的68.57%，學(xué)費(fèi)投資占29.31%;實(shí)行成本分擔(dān)后，這一比例變?yōu)?37.02%和54.27%。學(xué)費(fèi)作為主要的事業(yè)經(jīng)費(fèi)來源，成為了高等教育投資的主要形式。但從各種投資渠道的比例構(gòu)成來看，多元目標(biāo)的高等教育投資體系依然未能形成，社會投資的發(fā)展仍受嚴(yán)重局限。

盡管總體上高等教育投資呈增長趨勢，但并不能說明高等教育投資率是樂觀的，這種增長具有蒙蔽性，當(dāng)用“生均”的標(biāo)準(zhǔn)去對總量進(jìn)行分解時(shí)，這種蒙蔽性就被揭開了。由于數(shù)據(jù)所限，我們選取了生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)作為“生均投資”的分析指標(biāo)，盡管存在一定偏差，但總體上能反映出生均投資狀況的基本特征。分析結(jié)果如圖4所示:

圖4 河北省高等教育生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)走勢圖:1993—2008

從上圖可以發(fā)現(xiàn)，1993年以來，生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)呈波浪起伏形，總體上未見增長趨勢。特別是自1999年國家擴(kuò)招后，生均財(cái)政投入明顯不足，曲線呈下降趨勢，并且這種下降趨勢一直持續(xù)了近十年。

“兩個(gè)比例”、“三個(gè)增長”是《教育法》對各級人民政府在教育投入方面做出的明確規(guī)定，是考核教育投入的重要指標(biāo)。圖5反映了1993—2008年期間，這五項(xiàng)指標(biāo)的變化情況。

圖5 河北省高等教育投資“兩個(gè)比例”、“三個(gè)增長”指標(biāo)變化趨勢圖:1993—2008

從圖中可以看出，在教育成本分擔(dān)機(jī)制確立以后，“兩個(gè)比例”并沒有出現(xiàn)預(yù)期中的比例性增長，財(cái)政性教育投資在國家公共投資中的優(yōu)先地位并未體現(xiàn);在“三個(gè)增長”指標(biāo)分析中可以看出，實(shí)行教育成本分擔(dān)后，1997年確實(shí)成為了投資走向的一個(gè)分界點(diǎn)。躍進(jìn)式的擴(kuò)招，并同時(shí)沒有帶來加速的財(cái)政撥款增長，這就形成了生均教育事業(yè)費(fèi)在1997年以后出現(xiàn)了持續(xù)近十年的下降。

(二）河北省高等教育投資的國內(nèi)外比較

本文將河北省高等教育投資與同期全國高等教育投資情況進(jìn)行了對比，比較結(jié)果如圖6。

圖6 河北省生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)與全國平均值比較圖:1993—2008

該圖顯示，1993—2008年間河北省生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)與全國平均值的曲線走向出奇地一致，呈曲線形平行狀態(tài)。但是，河北省的生均值一直處于全國水平之下(平均值1500元左右），這表明，河北省的財(cái)政性高等教育投資與全國平均水平還存在較大差距。

出于比較的全面性，本文分析了類似時(shí)期美國高等教育投資數(shù)據(jù)。美國是高等教育成本分擔(dān)理論的發(fā)源地，具有教育成本分擔(dān)的歷史傳統(tǒng)和成功經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)美國教育統(tǒng)計(jì)摘要的數(shù)據(jù)(NCES），本文繪制了1980年—2001年期間美國公立高等教育分項(xiàng)投資比例構(gòu)成圖。

圖7 美國公立高等教育分項(xiàng)投資比例構(gòu)成圖(均值）:1981－2001

從美國的經(jīng)驗(yàn)來看，自成本分擔(dān)理論指導(dǎo)美國高等教育投資改革以后，市場資金在高等教育財(cái)政收入結(jié)構(gòu)中占有明顯優(yōu)勢。其中社會捐贈和大學(xué)銷售服務(wù)收入等份額，占美國全部公立高等教育投資的63.56%。這成為美國高等教育投資的最大貢獻(xiàn)者，遠(yuǎn)高于各級政府26.23%的份額。在其他國家，私人承擔(dān)的高等教育份額也比較高，比如加拿大和澳大利亞私人分擔(dān)比例在50%左右，韓國更是高達(dá)77%。［2］同樣的比例，河北省社會投資僅占8.9%，政府投資卻高達(dá)40.8%。以學(xué)費(fèi)為主的事業(yè)費(fèi)成為投資最大的貢獻(xiàn)者，占投資總額的50%左右。

由此看出，發(fā)達(dá)國家高等教育的財(cái)政投入體制是多元因素競爭性共存的。相比之下，河北省高等教育投資形式非常單一，政府資助和學(xué)生繳費(fèi)成為高等教育投資的主要方式，社會資助力量和市場化運(yùn)作機(jī)制遠(yuǎn)未被激活。

三、分析與討論

2010年國家出臺了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年）》，其中規(guī)劃了未來10年有關(guān)我國高等教育投資體制改革方面的重大問題。在國家規(guī)劃的指導(dǎo)下，河北省相應(yīng)出臺了《河北省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年）》(以下簡稱《綱要》），該綱要為河北省高等教育的投資改革與發(fā)展提供了政策指導(dǎo)和方法借鑒?；趯?shí)踐的分析研究，本文對《綱要》中就如何進(jìn)行河北省高等教育投資改革，從以下幾點(diǎn)進(jìn)行解讀，并提出相應(yīng)建議:

1.根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況保障對高等教育公共財(cái)政投資的優(yōu)先權(quán) 在“兩個(gè)比例”、“三個(gè)增長”的分析中，我們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，教育成本分擔(dān)后，河北省高等教育的財(cái)政性投資優(yōu)先權(quán)并未體現(xiàn)，財(cái)政投資的增長也并未隨著GDP的增長同步提高，河北省遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)教育財(cái)政性支出占GDP4%的目標(biāo)。但令人可喜的是，在2011年3月1召開的全省教育工作會議上，多位省領(lǐng)導(dǎo)提出要加強(qiáng)和保障高等教育公共財(cái)政投資的力度?！柏?cái)政資金優(yōu)先保證教育投入，公共資源優(yōu)先滿足教育和人力資源開發(fā)需要。要健全教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，加大財(cái)政投入力度，將教育作為財(cái)政支出的重點(diǎn)領(lǐng)域，確保財(cái)政教育支出如期達(dá)到中央核定比例目標(biāo)，并保持穩(wěn)定增長”。［4］要做到落實(shí)“一個(gè)責(zé)任”、健全“一個(gè)體制”、做到“一個(gè)優(yōu)先”、實(shí)現(xiàn)“四個(gè)確?！焙屯晟啤拔鍌€(gè)機(jī)制”，以此來加強(qiáng)教育投入的保障。［4］特別是有人提出了更加具體的目標(biāo)，“到2012年預(yù)算內(nèi)教育撥款占財(cái)政支出比例達(dá)到22%，各級學(xué)校生均經(jīng)費(fèi)達(dá)到全國平均水平。努力提高地方公辦普通本科院校生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，到2012年達(dá)到12000元?！保?］

規(guī)劃的明確目標(biāo)，是落實(shí)《綱要》要求的根本前提。建議政府在此目標(biāo)規(guī)劃下，能夠使高等教育的投資優(yōu)先權(quán)得到切實(shí)的保證，從財(cái)政角度不讓高等教育投資仍處于被動地位。

2.培育成熟的教育投資市場，完善高等教育投資的多元渠道 教育市場機(jī)制的形成是實(shí)現(xiàn)高等教育成本分擔(dān)機(jī)制的必備條件，培育成熟的教育投資市場需要解決打破公共教育服務(wù)的政府的壟斷，建立教育服務(wù)的“生產(chǎn)者市場”;同時(shí)賦予學(xué)生和家長選擇學(xué)校的權(quán)力，確立教育受眾的“消費(fèi)者主權(quán)”。這兩個(gè)基本問題的解決是完善高等教育投資機(jī)制的基本前提。從河北省1993－2008年的情況來看，河北省高等教育投資體系遠(yuǎn)未達(dá)到成本分擔(dān)的理想目標(biāo)，與全國平均水平也存在較大差距，更無法與發(fā)達(dá)國家相比。為此《綱要》提出了明確的發(fā)展目標(biāo)，“健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經(jīng)費(fèi)的體制，大幅度增加教育投入，把教育作為財(cái)政支出重點(diǎn)領(lǐng)域予以優(yōu)先保障，擴(kuò)大社會資源進(jìn)入教育途徑。實(shí)行以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔(dān)培養(yǎng)成本、學(xué)校設(shè)立基金接受社會捐贈等多渠道籌措經(jīng)費(fèi)的機(jī)制。完善學(xué)校債務(wù)化解機(jī)制和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，積極化解學(xué)校債務(wù)。健全國家資助政策體系”［5］

在建立多元的高等教育投資體制過程中，政府應(yīng)當(dāng)擺正自己在高等教育中的位置，積極培育多元的投資市場，鼓勵(lì)捐(集）資、贈予、轉(zhuǎn)移支付等多種形式的社會資金進(jìn)入大學(xué)財(cái)政。政府應(yīng)在立法、稅收等方面提供政策保障。

3.切實(shí)加強(qiáng)高校自身的收入轉(zhuǎn)移支付能力，維護(hù)大學(xué)的自治 在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府要真正尊重高校的辦學(xué)主體和融資主體的地位，使高校真正成為多渠道籌集辦學(xué)資金的融資主體。高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)具有自主決定成本開支標(biāo)準(zhǔn)、制訂融資戰(zhàn)略的權(quán)力。政府應(yīng)當(dāng)通過制訂減稅、免稅等稅收優(yōu)惠等政策，運(yùn)用財(cái)政工具的調(diào)控權(quán)鼓勵(lì)高校通過合理運(yùn)營獲得資金贏余，并且允許學(xué)校將贏余轉(zhuǎn)移支付到學(xué)校內(nèi)部改善辦學(xué)條件。另外，大學(xué)應(yīng)該尋求更靈活的辦學(xué)形式，通過“轉(zhuǎn)制”等方法，創(chuàng)辦產(chǎn)權(quán)多元的高等教育投資機(jī)構(gòu)，積極引入外資力量、社會力量行使高等教育投資的權(quán)利與義務(wù)。

4.建立高校財(cái)政評估監(jiān)督機(jī)構(gòu)，提高和保障資金的利用效率 評估監(jiān)督組織是構(gòu)成高校和政府之外的第三方，中間機(jī)構(gòu)能夠以“旁觀者”的立場更客觀的對高校財(cái)政投資進(jìn)行評估和監(jiān)管，從而提高資金的利用率?！毒V要》在此方面也有具體建議，“加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理，建立科學(xué)化精細(xì)化預(yù)算和經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制，科學(xué)編制各類學(xué)校預(yù)算，提高學(xué)校預(yù)算執(zhí)行效率。在高等學(xué)校試行設(shè)立總會計(jì)師職務(wù)，公辦高等學(xué)?？倳?jì)師由政府委派?！保?］另外，《綱要》還對各項(xiàng)任務(wù)進(jìn)行了具有分工，在保障經(jīng)費(fèi)投入方面，明確提出建立由省財(cái)政廳、省教育廳、省發(fā)改委、省審計(jì)廳等十多部門的聯(lián)動保障體系。［5］這些具體措施將有力推進(jìn)河北省高等教育投資的穩(wěn)健成長。

5.加強(qiáng)高等教育財(cái)政資助的立法建設(shè) 新中國成立以來，我國高等教育財(cái)政資助立法嚴(yán)重滯后，尚未見到全國人大制定的高等教育財(cái)政資助專門法律，只在學(xué)校條例或者教育法規(guī)中有關(guān)于教育財(cái)政資助方面的條款。由于缺乏有效的法律保障，因此教育財(cái)政資助在國民經(jīng)濟(jì)中的分配比例一直偏低。教育財(cái)政資助的嚴(yán)重不足，成為普及和發(fā)展高等教育的重要障礙。對此，已引起決策部門的重視，在《綱要》中已經(jīng)有專門章節(jié)闡述了高等教育立法的規(guī)劃。第二十一章“依法治教”部分指出，“加強(qiáng)教育法治建設(shè)，加快依法治教進(jìn)程，充分發(fā)揮法律手段在協(xié)調(diào)教育關(guān)系、規(guī)范教育行為、維護(hù)教育秩序、促進(jìn)教育發(fā)展中的作用……依法行使辦學(xué)自主權(quán)……建立依法治校評估檢查制度”。［6］這些依法治教內(nèi)容的提出，表明了河北省對大力加強(qiáng)教育法制進(jìn)程的重視。但客觀地分析，這些文字性描述仍然很籠統(tǒng)，缺乏具體操作性，特別是沒有提到針對高等教育投資的專門立法規(guī)劃，這實(shí)應(yīng)引起高度重視。這反映出，今后河北省高等教育投資改革依然任重而道遠(yuǎn)。

總之，在教育成本分擔(dān)目標(biāo)下，投資體制的改革和完善是保障高等教育可持續(xù)發(fā)展的根本出路。謀求多元的高等教育投資體制，既能提高高校的辦學(xué)自主權(quán)，多渠道的調(diào)動社會力量進(jìn)行融資引資，推動河北省高等教育的不斷發(fā)展，又能在一定程度上澄清政府的高等教育管理職責(zé)，回歸政府的本原角色，從而引導(dǎo)市場力量和學(xué)術(shù)力量對大學(xué)管理的加強(qiáng)，最終構(gòu)建基于高等教育成本分擔(dān)目標(biāo)下的高等教育投資體制，促進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度的形成。

［1］［美］D·B·約翰斯通.高等教育財(cái)政問題與出路［M］.沈紅，李紅桃譯.北京:人民教育出版社，2004:158.

［2］劉澤云.教育經(jīng)濟(jì)學(xué)(第1版）［M］.上海:華東師范大學(xué)出版社，2008:219.55.69.

［3］周治華，何長法等.河北省高等教育發(fā)展戰(zhàn)略研究［M］.保定:河北大學(xué)出版社(第1版），1993:192.

［4］全省教育工作會議上的講話.河北省教育工作會議文件資料匯編［M］.2011(10）:78.85.108.

［5］河北省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年）.河北省教育工作會議文件資料匯編［M］，2011(10）:67-68.68-69.145-148.

［6］國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年）.河北省教育工作會議文件資料匯編［M］，2011(10）:32.