摘 要：互聯(lián)網(wǎng)的普及為公民參政議政提供了新的便捷通道，也影響著中國(guó)公共政策的制定機(jī)制。立足于中國(guó)公眾通過網(wǎng)絡(luò)參政的現(xiàn)狀，借助約翰·W.金登的“多源流”理論，對(duì)從“免費(fèi)午餐”的倡導(dǎo)到“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”的啟動(dòng)這一過程進(jìn)行詳細(xì)分析，在印證多源流理論在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下政策制定的過程中具有可適用性的同時(shí)，提出了網(wǎng)絡(luò)式社會(huì)自組織方案開創(chuàng)了中國(guó)公共政策制定的新途徑。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)；公眾參與；公共政策制定；多源流理論

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）06-0001-04

公共政策是對(duì)“全社會(huì)的價(jià)值做權(quán)威性的分配”[1]。公民能夠有效參與政策制定過程是政策制定者得到公民對(duì)其政策權(quán)威性的服從與認(rèn)可的前提。

截至2012年6月底，中國(guó)網(wǎng)民總量占總?cè)丝跀?shù)的39.9%，已超5億[2]。由于網(wǎng)絡(luò)參與具有平等性、直接性和高效性等特點(diǎn)，網(wǎng)民可以隨時(shí)通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行自我利益的表達(dá)和訴求，對(duì)時(shí)事、焦點(diǎn)新聞等社會(huì)問題各抒己見，對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)議，更好地參與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治生活。在網(wǎng)絡(luò)這一虛擬空間中，輿論極易被放大，使得原先處在不利地位的公眾個(gè)體的力量可隨時(shí)實(shí)現(xiàn)迅速聚合，話語比重迅速增加，這種壓力迫使公共管理者和政策制定者不得不對(duì)此進(jìn)行高度而持續(xù)的關(guān)注，并及時(shí)做出政策上的回應(yīng)，也使得公共政策的制定成為各方力量的博弈過程。

一、案例概述

2011年3月9日，由鄧飛等媒體人在微博上發(fā)起“免費(fèi)午餐”的捐款活動(dòng)，并很快受到國(guó)內(nèi)多家媒體和由民政部主管業(yè)務(wù)的中國(guó)社會(huì)福利教育基金會(huì)的支持。該項(xiàng)目主要通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行宣傳，致力于改善貧困地區(qū)極差的學(xué)校食堂條件，讓每個(gè)因貧困而吃不起午餐的學(xué)齡孩子可以免于饑餓，倡導(dǎo)每天捐贈(zèng)3元為貧困地區(qū)的孩子提供免費(fèi)午餐。

該項(xiàng)目在網(wǎng)絡(luò)發(fā)起后，很快引起網(wǎng)絡(luò)公眾的廣泛關(guān)注與支持，很多公民自愿捐錢捐物，后得到了部分全國(guó)人大代表的支持。在發(fā)起者與各地地方政府持續(xù)的溝通過程中，大多數(shù)學(xué)校進(jìn)行“免費(fèi)午餐”項(xiàng)目的實(shí)施時(shí)已獲得當(dāng)?shù)卣欢ǖ呐涮踪Y金的支持。

同時(shí)，該項(xiàng)目在網(wǎng)絡(luò)上引起了熱烈討論：提供免費(fèi)午餐到底是誰的責(zé)任。人民日?qǐng)?bào)在2011年5月11日的評(píng)論中也指出貧困小學(xué)生的營(yíng)養(yǎng)權(quán)與其生命權(quán)、健康權(quán)均息息相關(guān)，不僅影響社會(huì)公平公正，還影響社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展[3]。

2011年10月26日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”，可以說是政府對(duì)此項(xiàng)目的一種公開回應(yīng)。該計(jì)劃決定：從2011年秋季學(xué)期開始，中央每年撥款160多億元，按照每生每天3元的標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生提供營(yíng)養(yǎng)膳食補(bǔ)助，普惠680個(gè)縣市、約2600萬在校學(xué)生[4]。

二、“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”出臺(tái)過程中的問題源流

依據(jù)金登的多源流框架進(jìn)行分析，“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”的出臺(tái)過程同樣包含問題源流、政策源流、政治源流，并且最終這三種源流匯聚打開了“政策之窗”。

問題源流主要關(guān)注問題的界定，包括問題是如何被認(rèn)知的，是否具有亟待解決的緊迫性，以及客觀條件是如何被界定為問題的。在一定時(shí)期內(nèi)，只有少部分社會(huì)問題能引起政府關(guān)注并進(jìn)入政策議程最終得到解決，需經(jīng)歷“社會(huì)問題——公共問題——公共政策問題”的過程。從某一個(gè)人或組織對(duì)現(xiàn)實(shí)中所觀察或接觸的一種情況不滿并認(rèn)為有改變?cè)摖顩r的需要時(shí)，一個(gè)社會(huì)問題便產(chǎn)生了。當(dāng)這個(gè)社會(huì)問題的影響范圍不斷擴(kuò)大，讓更多的群體開始覺察和關(guān)心到，并與他們所持的價(jià)值、規(guī)范或利益相沖突時(shí)，這個(gè)社會(huì)問題已經(jīng)變?yōu)橐粋€(gè)公共問題。當(dāng)這個(gè)公共問題被行政當(dāng)局者識(shí)別，并認(rèn)為此事項(xiàng)屬于其職權(quán)范圍、有能力解決且應(yīng)該以政策的方式解決時(shí)，政策問題就形成了，從而進(jìn)入政策議程。

（一）存在的主要問題

1.城鄉(xiāng)生活水平差距擴(kuò)大問題

目前，我國(guó)城鄉(xiāng)生活水平差距有持續(xù)擴(kuò)大的局勢(shì)[5]。導(dǎo)致這一差距擴(kuò)大的原因有多方面，尤其是受到城鄉(xiāng)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，城鄉(xiāng)在戶籍、土地、教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障等方面的差別對(duì)待，直接導(dǎo)致了政府對(duì)農(nóng)村投入的不足和公共資源在城鄉(xiāng)的不公平分配，無論政治經(jīng)濟(jì)生活還是社會(huì)文化生活方面，城市都占有著絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。

2.農(nóng)村貧困學(xué)生的營(yíng)養(yǎng)與健康問題

在中國(guó)近1.3億的農(nóng)村義務(wù)教育階段的學(xué)生中，有近1/4的住宿學(xué)生，他們?cè)趯W(xué)校的伙食保障情況相差很大，部分處于特別貧困地區(qū)的農(nóng)村學(xué)生長(zhǎng)期吃不飽飯、營(yíng)養(yǎng)不良、發(fā)育遲緩[6]。相比之下這種現(xiàn)狀與中國(guó)所追求的共同富裕的理想狀況相差甚遠(yuǎn)，他們能否健康成長(zhǎng)已成為當(dāng)前亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。此外，貧困學(xué)生的營(yíng)養(yǎng)健康問題直接關(guān)系到他們的生命權(quán)和健康權(quán)，這是他們本應(yīng)和其他城市同齡人一樣平等享有的權(quán)利，是政府應(yīng)該重視和解決的重要問題。

3.國(guó)家財(cái)政分配不公平問題

財(cái)政支出是政府對(duì)社會(huì)總財(cái)富進(jìn)行再分配的過程，目的在于進(jìn)行新的資源配置，縮小社會(huì)成員間過大的收入差距，協(xié)調(diào)不同社會(huì)主體的利益沖突，將社會(huì)收入分配格局合理化，完成社會(huì)財(cái)富的不平衡分配向大致平衡轉(zhuǎn)化，保障社會(huì)公平、正義的實(shí)現(xiàn)。而在中國(guó)目前的財(cái)政支出中，國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)的教育事業(yè)、衛(wèi)生醫(yī)療、公共設(shè)施與服務(wù)、就業(yè)和社會(huì)保障等方面的投入與城鄉(xiāng)的人口基數(shù)仍然不成比例，無論在政治經(jīng)濟(jì)生活方面還是社會(huì)文化生活方面，城市都占有著絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。國(guó)家財(cái)政分配的明顯不公平就直接導(dǎo)致了政府對(duì)農(nóng)村投入的不足和公共資源在城鄉(xiāng)的不公平分配。

（二）政策問題的形式要素

在金登看來，問題引起人們廣泛關(guān)注的途徑主要有三種：一是用來衡量社會(huì)問題存在與否及其重要程度的一系列指標(biāo)的變化，如就業(yè)率、物價(jià)水平等；二是一些重大事件或危機(jī)性事件等具有符號(hào)性意義的焦點(diǎn)事件；三是通過現(xiàn)行的公共政策項(xiàng)目的運(yùn)行所獲得的一些反饋情況等。在問題的界定過程中，人們總是離不開進(jìn)行比較，或者是將理想狀態(tài)與現(xiàn)實(shí)狀態(tài)相比，或者將理想價(jià)值觀與現(xiàn)實(shí)相比，或者將自身現(xiàn)狀與他人現(xiàn)狀相比[7]。

貧困地區(qū)學(xué)生的營(yíng)養(yǎng)膳食無法得到有效保障這一問題要想成為政策問題，必須通過借助于如指標(biāo)、事件等一些形式要素反映出來，才能引起社會(huì)廣大公眾和政策制定者的關(guān)注。

1.反映問題的焦點(diǎn)事件：“免費(fèi)午餐”公益項(xiàng)目的提出

2011年3月，鄧飛等人在深入了解很多農(nóng)村孩子沒有午飯吃的情況后，率先在網(wǎng)絡(luò)通過微博的方式進(jìn)行宣傳，并自籌資金開始組織“免費(fèi)午餐”這一公益項(xiàng)目，意圖通過公眾資源捐款幫助更多農(nóng)村學(xué)校為貧困孩子們提供營(yíng)養(yǎng)午餐。這一項(xiàng)目在網(wǎng)絡(luò)間的飛速傳播帶來了公眾們的廣泛關(guān)注，贏得了公眾的積極參與和大力支持，一時(shí)之間，“免費(fèi)午餐”成為全國(guó)的焦點(diǎn)新聞，并在網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)實(shí)中引起了各方人員的激烈討論。正是由于這一事件的發(fā)生將日益突出的農(nóng)村貧困學(xué)生營(yíng)養(yǎng)膳食問題從各類社會(huì)問題中突顯出來，讓公眾和政府都認(rèn)識(shí)到解決這一問題的迫切性，也將該問題推向了政府議程，因此它也成為國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”的驅(qū)動(dòng)性事件。

2.反映問題的指標(biāo)數(shù)據(jù)：城鄉(xiāng)生活水平對(duì)比與貧困學(xué)生營(yíng)養(yǎng)現(xiàn)狀

一個(gè)焦點(diǎn)事件的發(fā)生，雖可以迅速引起公眾的關(guān)注，但還必須有確切的指標(biāo)數(shù)據(jù)等來為其“伴奏”，才能更加突顯事態(tài)的嚴(yán)重性。在本案例中，這些指標(biāo)首先體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民生活水平的強(qiáng)烈對(duì)比。此外，在中國(guó)近1.3億的農(nóng)村義務(wù)教育階段的學(xué)生中，有近1/4的住宿學(xué)生，他們?cè)趯W(xué)校的伙食保障情況相差很大。2010年下半年，中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)對(duì)青海、云南、廣西、寧夏西部4省（區(qū)）的一項(xiàng)抽樣調(diào)查顯示，農(nóng)村學(xué)生生長(zhǎng)遲緩率近12%；低體重率達(dá)9%；身高和體重均明顯低于同年齡段兒童正常值[6]。對(duì)比之下這種現(xiàn)狀與中國(guó)所追求的共同富裕的理想狀況相差甚遠(yuǎn)，他們能否健康成長(zhǎng)已成為當(dāng)前亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。

3.現(xiàn)行政策的反饋：“一補(bǔ)”無法解決貧困學(xué)生營(yíng)養(yǎng)問題

在2003年啟動(dòng)的“兩免一補(bǔ)”政策中，“一補(bǔ)”的提出就旨在解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)困難義務(wù)教育階段的寄宿學(xué)生的生活問題。2006年國(guó)家更是將“一補(bǔ)”作為農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障工作的重點(diǎn)。到2007年，中央又具體規(guī)定了針對(duì)中西部地區(qū)小學(xué)生和初中生的基本補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。這些都是國(guó)家在保障貧困農(nóng)村學(xué)生的伙食營(yíng)養(yǎng)方面已進(jìn)行的政策和財(cái)政方面的努力。但是，由于“一補(bǔ)”的覆蓋面僅局限于中西部的家庭經(jīng)濟(jì)困難戶中的寄宿學(xué)生，僅占地區(qū)在校生的13%，而且很多學(xué)校由于條件有限，很多經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生必須走讀，但卻無法享受到“一補(bǔ)”的待遇。因此，國(guó)家實(shí)行的現(xiàn)行政策并未能真正有效地解決農(nóng)村學(xué)生的營(yíng)養(yǎng)膳食問題，這一政策結(jié)果的反饋也讓政府和公眾意識(shí)到貧困地區(qū)農(nóng)村學(xué)生營(yíng)養(yǎng)和健康問題的嚴(yán)重性和新政策的急需性。

三、“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”出臺(tái)過程中的政策源流

政策源流又被稱為“政策原湯”，主要關(guān)注政策建議和主張的產(chǎn)生。當(dāng)一個(gè)社會(huì)問題引起部分人的關(guān)注時(shí)，不同身份的政策利益主體都通過各種方式積極宣揚(yáng)自己的主張，形成各種各樣的政策建議。

（一）政策方案的內(nèi)容

1.“免費(fèi)午餐”：網(wǎng)絡(luò)式社會(huì)自組織解決方案

“免費(fèi)午餐”這個(gè)民間公益項(xiàng)目的實(shí)施，也為政府解決農(nóng)村貧困學(xué)生的營(yíng)養(yǎng)膳食問題提供了技術(shù)上可借鑒的措施，最終也成為政府解決貧困地區(qū)農(nóng)村學(xué)生營(yíng)養(yǎng)健康問題所采取的方案。事實(shí)上，近年來，許多地方政府已經(jīng)一直在探索該問題相應(yīng)的解決方案，也實(shí)施了一些類似的項(xiàng)目，如：2009年陜西省實(shí)施的“蛋奶工程”、2010年廣東省實(shí)施的“少數(shù)民族學(xué)生營(yíng)養(yǎng)轉(zhuǎn)移工程”、2010年重慶實(shí)施的“中小學(xué)生營(yíng)養(yǎng)促進(jìn)工程”等，均為政府出臺(tái)全國(guó)性兒童營(yíng)養(yǎng)保障方面的新政策積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，提供了典型范例。

2.專家學(xué)者對(duì)“免費(fèi)午餐”項(xiàng)目的支持

在“免費(fèi)午餐”推廣的過程中，很多專家學(xué)者針對(duì)中國(guó)貧困農(nóng)村孩子們的營(yíng)養(yǎng)問題紛紛發(fā)表意見。中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)秘書長(zhǎng)盧邁認(rèn)為，兒童營(yíng)養(yǎng)在國(guó)際上已有很多國(guó)家以法律形式固定下來主動(dòng)承擔(dān)該責(zé)任，同時(shí)作為“貧困地區(qū)寄宿制學(xué)校兒童營(yíng)養(yǎng)改善項(xiàng)目組”組長(zhǎng)，他深知“一補(bǔ)”并不能解決孩子們吃不飽的問題，建議將營(yíng)養(yǎng)餐的覆蓋面擴(kuò)大到所有困難地區(qū)的學(xué)生們，而無須區(qū)分是否為寄宿生，并希望能通過國(guó)家立法來保障貧困兒童的基本權(quán)利[8]。學(xué)者李實(shí)也認(rèn)為，兒童的營(yíng)養(yǎng)問題與健康問題不僅僅是家事，更應(yīng)該是國(guó)事，全國(guó)兒童營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃的建立與國(guó)家義務(wù)教育制度具有同樣重要的意義。曾任民政部慈善司司長(zhǎng)的王振耀也贊同民間力量在對(duì)待此問題時(shí)采用的理性方式，并對(duì)“免費(fèi)午餐”對(duì)捐贈(zèng)事項(xiàng)的準(zhǔn)確測(cè)算和手段的電子商務(wù)化給予了高度評(píng)價(jià)。

（二）政策方案的選擇標(biāo)準(zhǔn)

各種各樣的政策建議在這盆政策原湯中不斷相互累積、碰撞和影響，但只有那些具有技術(shù)可行性、具有經(jīng)濟(jì)（預(yù)算）可行性、符合主流價(jià)值觀、公眾接受度高的建議才能夠最終受到重視而存留[7]。一個(gè)有效的備選方案的存在可能是使某一主題在議程上持續(xù)受到關(guān)注的重要因素[7]?！懊赓M(fèi)午餐”所提出的方案在符合一系列標(biāo)準(zhǔn)后最終演化為政府解決貧困地區(qū)農(nóng)村學(xué)生營(yíng)養(yǎng)健康問題所采取的方案。

1.具有技術(shù)和預(yù)算上的可行性

“免費(fèi)午餐”作為一個(gè)網(wǎng)絡(luò)上自發(fā)式的捐贈(zèng)性民間公益項(xiàng)目，僅靠公眾的力量就可以在短短半年多的時(shí)間內(nèi)順利地承擔(dān)起為上百所貧困地區(qū)學(xué)校的學(xué)生提供營(yíng)養(yǎng)膳食的責(zé)任。這一事實(shí)，足以從技術(shù)上證明改善貧困地區(qū)學(xué)生的營(yíng)養(yǎng)并非難事，具有技術(shù)上的可實(shí)施性。

一個(gè)全國(guó)性項(xiàng)目的有效實(shí)施必須得到中央財(cái)政的有力保障。近幾年我國(guó)GDP的快速增長(zhǎng)反映了中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的迅速提高。與此同時(shí)，中國(guó)的國(guó)家財(cái)政收入總量也在穩(wěn)步增長(zhǎng)。國(guó)家財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)和國(guó)家財(cái)政預(yù)算投入的增加為農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃的實(shí)施也提供了財(cái)政上的支持和保障。而最終該政策出臺(tái)的預(yù)算即每年僅需投入160億元，也足以說明實(shí)施該計(jì)劃所需財(cái)政投入并不多，完全具有經(jīng)濟(jì)上的可行性。

2.符合主流價(jià)值觀

能夠在政策原湯中存留下來的政策建議往往具有價(jià)值可接受性，此處的價(jià)值可接受性是指該政策建議應(yīng)符合社會(huì)主流價(jià)值觀、符合政策共同體專業(yè)人員的價(jià)值，也只有符合這一條件才能贏得較高的公眾接受度。隨著對(duì)社會(huì)公平、正義這一價(jià)值觀的倡導(dǎo)與普及，追求公平與正義的理念已深入人心，這就需要依靠政府從體制上來為公眾提供一個(gè)維護(hù)公民權(quán)利公平的制度環(huán)境。解決貧困地區(qū)義務(wù)教育階段學(xué)生的營(yíng)養(yǎng)膳食問題，保障他們的營(yíng)養(yǎng)權(quán)和健康權(quán)，符合和諧社會(huì)中以人為本的理念，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的需要，也有助于更好地維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。

四、“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”出臺(tái)過程中的政治源流

政治源流主要關(guān)注問題的解決方案中所存在的政治性影響因素，包括：國(guó)民（公眾）情緒、利益集團(tuán)等有組織的政治力量的活動(dòng)、政黨或行政機(jī)構(gòu)或立法機(jī)構(gòu)人員等的選舉與更迭等。這些因素或者對(duì)政策議程有有力的促進(jìn)作用，或者有明顯的阻礙作用。在“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”出臺(tái)的過程中，涉及的政治源流主要包括國(guó)民情緒和行政當(dāng)局的立場(chǎng)與態(tài)度。

（一）政治源流的內(nèi)容

1.國(guó)民情緒：公眾要求政府承擔(dān)改善農(nóng)村學(xué)生營(yíng)養(yǎng)問題的社會(huì)責(zé)任

國(guó)民情緒在“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”出臺(tái)的過程中扮演了非常重要的角色。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，當(dāng)公眾發(fā)現(xiàn)目前在中國(guó)還有很多學(xué)齡兒童面臨饑餓威脅的殘酷現(xiàn)象時(shí)，整個(gè)社會(huì)在心理上無法忍受這一事實(shí)。當(dāng)鄧飛等號(hào)召大家去幫助這些兒童時(shí)，公眾對(duì)此充滿了同情和憐愛。

另一方面，由于中國(guó)實(shí)行“基礎(chǔ)預(yù)算”制度，近年來財(cái)政收入的快速增長(zhǎng)，大幅增加了政府預(yù)算的結(jié)余，政府部門存在“年底突擊花錢”的現(xiàn)象。從中央到地方各級(jí)政府部門近年來都不斷被爆出存在年底突擊花錢的情況。公眾對(duì)此十分不滿，每年公民上繳的各類稅收總量巨大，政府與其有那么多錢不得不年底突擊花，為何不能將其用于解決民生、解決困難群體的生活？

與此同時(shí)，公眾輿論也開始關(guān)注整個(gè)社會(huì)的公平狀況，在質(zhì)疑政府的同時(shí)并對(duì)政府去改變這一現(xiàn)象有著強(qiáng)烈的期望，希望政府能真正做到對(duì)納稅人負(fù)責(zé)。公眾不斷的自發(fā)捐助行為和對(duì)項(xiàng)目的宣傳行為致使這種國(guó)民情緒持續(xù)升溫，并且呼吁政府能夠出臺(tái)相應(yīng)政策。整個(gè)社會(huì)的輿論狀況也使政府更加關(guān)注民情，并尋找解決問題的對(duì)策。

2.政府在輿論壓力下重視農(nóng)村學(xué)生營(yíng)養(yǎng)問題

從國(guó)家和政府方面來看，雖然近年來中央政府及領(lǐng)導(dǎo)人始終關(guān)注農(nóng)村義務(wù)教育工作，也出臺(tái)過諸如“兩免一補(bǔ)”的政策，但始終不能有效解決農(nóng)村貧困地區(qū)學(xué)生的營(yíng)養(yǎng)健康問題。

“免費(fèi)午餐”在網(wǎng)絡(luò)的提出并不斷推廣，僅靠社會(huì)公眾的力量就可以在短短半年多的時(shí)間內(nèi)順利地承擔(dān)起為上百所貧困地區(qū)學(xué)校的學(xué)生提供營(yíng)養(yǎng)膳食的責(zé)任。對(duì)于農(nóng)村學(xué)生的營(yíng)養(yǎng)改善而言，直接關(guān)系到那些貧困的農(nóng)村學(xué)生的身體健康，“免費(fèi)午餐”的推行對(duì)于他們意義重大。而實(shí)現(xiàn)這些農(nóng)村學(xué)生的營(yíng)養(yǎng)改善所需資金相比起龐大的中央稅收和財(cái)政預(yù)算來說并不多，甚至通過網(wǎng)民自發(fā)組織都可以完成。

正是這一網(wǎng)絡(luò)自發(fā)式的捐贈(zèng)性民間公益項(xiàng)目的廣泛推廣，這一本該由政府承擔(dān)的責(zé)任卻被民間力量自發(fā)組織而實(shí)現(xiàn)，公眾對(duì)政府的輿論譴責(zé)不斷刺激政府，對(duì)政府的形象與公共性形成了一種挑戰(zhàn)。為了挽回政府在公眾中的負(fù)責(zé)形象，將其作為政策問題納入政策議程進(jìn)行討論。

（二）潛在的議程項(xiàng)目符合政治性標(biāo)準(zhǔn)

一個(gè)潛在的議程項(xiàng)目若想獲得政策議程上的優(yōu)勢(shì)，順利進(jìn)入政策議程，必須符合當(dāng)前的國(guó)民情緒、贏得利益集團(tuán)等有組織的政治力量的支持或至少?zèng)]有受到強(qiáng)烈的反對(duì)，還必須得到行政當(dāng)局的看好[7]?！稗r(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”的出臺(tái)，既符合公眾的期待，是對(duì)納稅人負(fù)責(zé)的反映，也是政府敢于承擔(dān)責(zé)任的體現(xiàn)，從而提升政府在公眾中的形象。

五、“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”出臺(tái)過程中的三源流匯合——公共輿論壓力打開“政策之窗”

在多源流模型框架中，金登認(rèn)為這三條源流各有特性，獨(dú)立運(yùn)作。但在某個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻，當(dāng)“政策之窗”①被打開時(shí)，這三個(gè)源流最有可能匯合在一起。此時(shí)潛在的項(xiàng)目被提上議程的可能性變得更強(qiáng)，一個(gè)現(xiàn)實(shí)中緊迫的問題很可能推動(dòng)國(guó)家公共政策的重大轉(zhuǎn)變，也開啟了一個(gè)新的公共政策過程。

“免費(fèi)午餐”公益慈善項(xiàng)目的開展，力圖依靠民間力量解決社會(huì)公共問題，在受到公眾的持續(xù)關(guān)注和大力支持的同時(shí)，強(qiáng)大公眾輿論也指向了政府，公眾對(duì)政府的期待和質(zhì)疑無形中刺激了國(guó)家和政府，并認(rèn)識(shí)到問題的嚴(yán)峻性和迫切性，意識(shí)到政府必須盡快承擔(dān)起這一本應(yīng)由政府來承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。

在具備以上各種條件的情況下，一扇急需出臺(tái)政策解決當(dāng)前問題的“政策之窗”打開了，相對(duì)獨(dú)立發(fā)展的三大源流在此匯合，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生的營(yíng)養(yǎng)改善問題被提上了政策議程，最終啟動(dòng)“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”。在國(guó)務(wù)院確定的每天每生3元的伙食標(biāo)準(zhǔn)的方案中也體現(xiàn)了對(duì)民間項(xiàng)目“免費(fèi)午餐”中所提倡的3元定額提高學(xué)生營(yíng)養(yǎng)水平的借鑒。

六、研究結(jié)論

本文的分析印證了：一個(gè)網(wǎng)絡(luò)式社會(huì)自組織解決方案最終演化為政府方案，開創(chuàng)了公共政策制定的新途徑。“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”的出臺(tái)過程可以簡(jiǎn)單描述為：“免費(fèi)午餐”項(xiàng)目的提出——媒體的宣傳——公眾的關(guān)注與討論——公共問題的突顯——公共輿論壓力的形成——專家學(xué)者的支持——中央政府出臺(tái)政策。本文通過對(duì)這一過程進(jìn)行詳細(xì)分析，“免費(fèi)午餐”作為一個(gè)網(wǎng)絡(luò)式社會(huì)自組織的公益事件最終演化為政府解決公共問題的方案，開創(chuàng)了公共政策制定的新途徑。這類事件的發(fā)生往往反映的是社會(huì)利益分配不均的問題，或者說明相關(guān)政策在制定或執(zhí)行上還存在著漏洞或缺陷。因此，政府應(yīng)格外關(guān)注這類公共事件，弄清問題實(shí)質(zhì)，抓住機(jī)會(huì)及時(shí)調(diào)整政策、解決問題。

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