摘 要：行政區(qū)劃是國家為了進(jìn)行分級管理而實(shí)行的國土和政治、行政權(quán)力的劃分制度。每個國家都依據(jù)各自國情選擇行政區(qū)劃制度。歷經(jīng)二十年的探索與改革，俄羅斯聯(lián)邦行政區(qū)劃得到很大的發(fā)展與完善。俄羅斯行政區(qū)劃改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對我國的行政區(qū)劃改革有很大的啟示意義。

關(guān)鍵詞：俄羅斯聯(lián)邦；行政區(qū)劃；條約聯(lián)邦制；協(xié)商聯(lián)邦制；聯(lián)邦區(qū)

中圖分類號：K512.92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）06-0023-02

行政區(qū)劃是國家區(qū)域治理的基本手段之一，可以反映出國家利益在各個地方的分配關(guān)系原則。本文通過對當(dāng)代俄羅斯行政區(qū)劃演變的解析，探討俄羅斯在行政區(qū)劃改革上的利弊得失，為我國行政區(qū)劃改革提供有益的借鑒。

一、20世紀(jì)90年代俄羅斯的行政區(qū)劃

1991年蘇聯(lián)解體后，作為前蘇聯(lián)的最大加盟國和唯一合法繼承國，俄羅斯承襲了前蘇聯(lián)時期的諸多政治制度，其中包括行政區(qū)劃原則。蘇聯(lián)在法律上實(shí)行的是聯(lián)邦制，但在其高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下，聯(lián)邦制名存實(shí)亡，并在很大程度上限制了各民族區(qū)域的發(fā)展自主性，導(dǎo)致了各地區(qū)發(fā)展水平的不平衡。尤其到20世紀(jì)80年代中期以后，蘇聯(lián)聯(lián)邦制受到很大挑戰(zhàn)，各加盟國之間、俄羅斯民族與少數(shù)民族之間、少數(shù)民族之間的矛盾日益凸顯，國家面臨解體的危機(jī)加深。最終，在聯(lián)邦制危機(jī)、國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)危機(jī)和西方“和平演變”的共同作用下，蘇聯(lián)解體。

作為俄羅斯聯(lián)邦首任總統(tǒng)葉利欽所面臨的國家局面也異常危險(xiǎn)。其面臨的主要問題大致可以分為如下幾點(diǎn)：（1）俄羅斯的民族問題已十分突出，俄羅斯族與各少數(shù)民族之間的矛盾愈演愈烈，嚴(yán)重威脅聯(lián)邦的統(tǒng)一。（2）蘇聯(lián)解體導(dǎo)致地方保護(hù)主義盛行，地方分裂勢力抬頭。（3）各地區(qū)存在著嚴(yán)重的發(fā)展不平衡性，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度懸殊。（4）人民生活水平普遍不高，國家凝聚力和向心力嚴(yán)重削弱。

調(diào)整俄羅斯行政區(qū)劃是葉利欽執(zhí)政時期為解決上述問題所采取的重要舉措。根據(jù)當(dāng)時所面臨的國內(nèi)形勢，俄羅斯先后探索實(shí)行了兩種聯(lián)邦制模式——條約聯(lián)邦制和協(xié)商聯(lián)邦制。

（一）條約聯(lián)邦制

為進(jìn)一步遏制地方分裂傾向，弱化地方的主權(quán)要求，避免導(dǎo)致俄羅斯聯(lián)邦解體，1992年3月在聯(lián)邦中央承認(rèn)各加盟共和國是俄羅斯聯(lián)邦中的主權(quán)共和國，并保證州、自治州、邊疆區(qū)、自治專區(qū)、聯(lián)邦直轄市和加盟共和國一樣，享有聯(lián)邦主體地位，經(jīng)過艱難談判，最終與各聯(lián)邦主體達(dá)成一系列聯(lián)邦條約。當(dāng)時，俄羅斯在沒有憲法條文明確規(guī)定聯(lián)邦中央與聯(lián)邦主體關(guān)系的情況下簽訂了《聯(lián)邦條約》?？梢哉f，這一系列聯(lián)邦條約的簽訂在一定程度上維護(hù)了俄羅斯聯(lián)邦的統(tǒng)一，初步鞏固了聯(lián)邦制，有效避免了俄羅斯走向新的分裂。由此，俄羅斯行政區(qū)劃進(jìn)入了“條約聯(lián)邦制”階段。但是，條約聯(lián)邦制的弊端也是顯而易見的，主要表現(xiàn)在三個方面：

1.聯(lián)邦主體數(shù)量大幅增加，由原來的32個增加到89個。聯(lián)邦主體數(shù)量的增加，在很大程度上導(dǎo)致聯(lián)邦中央的政令不暢，很多政策措施無法有效地傳達(dá)到地方，削弱了聯(lián)邦中央的權(quán)威。

2.聯(lián)邦條約簽署前，俄羅斯行政區(qū)劃主要以民族區(qū)域?yàn)樵瓌t，而聯(lián)邦條約簽署后，則出現(xiàn)了新的行政區(qū)劃原則，主要是人為劃定。這就導(dǎo)致了相關(guān)聯(lián)邦主體之間矛盾的產(chǎn)生，從而影響了聯(lián)邦主體之間的團(tuán)結(jié)，進(jìn)而影響到俄羅斯聯(lián)邦的統(tǒng)一。

3.在聯(lián)邦條約的簽署過程中，聯(lián)邦中央與聯(lián)邦主體之間的討價還價、相互妥協(xié)的特點(diǎn)成為今后影響中央和地方關(guān)系的重要因素。

由此不難看出，“條約聯(lián)邦制”雖然在一定程度上維護(hù)了俄羅斯聯(lián)邦的統(tǒng)一，但隨著聯(lián)邦主體權(quán)力的擴(kuò)大，聯(lián)邦主體又開始產(chǎn)生分離主義傾向。因此，葉利欽執(zhí)政時期俄羅斯行政區(qū)劃很快又過渡到一個新的階段，即“協(xié)商聯(lián)邦制”階段。

（二）協(xié)商聯(lián)邦制

葉利欽政府為避免聯(lián)邦中央與聯(lián)邦主體之間地位不明、主權(quán)不清的混亂關(guān)系，加強(qiáng)中央權(quán)威，打擊地方分裂勢力，通過法律渠道表達(dá)各自訴求，采取了很多措施，最為重要的步驟是1993年12月俄羅斯以全民公決的形式通過了新憲法。新憲法的通過使聯(lián)邦中央與聯(lián)邦主體之間的關(guān)系有了憲法保障，使雙方的行政權(quán)力約束在憲法范圍內(nèi)。新憲法規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦共有89個聯(lián)邦主體，包括21個共和國、49個州、10個民族自治區(qū)、6個邊疆區(qū)、1個自治州和2個聯(lián)邦直轄市。與聯(lián)邦條約不同，新憲法強(qiáng)調(diào)了聯(lián)邦共和國不是作為主權(quán)國家存在，而只是普通的聯(lián)邦成員。這部憲法還規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦行政區(qū)劃體系為三級制：一是直屬聯(lián)邦中央的最高一級，即聯(lián)邦主體，包括共和國、州、自治州、邊疆區(qū)、自治區(qū)和聯(lián)邦直轄市。各聯(lián)邦主體在自己的行政區(qū)劃范圍內(nèi)享有一定自治權(quán)力，共和國可以擁有自己的憲法；二是區(qū)、區(qū)級市和自治專區(qū)、市轄區(qū)一級，在聯(lián)邦主體下，設(shè)區(qū)和區(qū)級市。三是市鎮(zhèn)或村，這是最基層一級行政區(qū)劃單位。

可以說，新憲法的通過，大大強(qiáng)化了聯(lián)邦中央的權(quán)力，遏制了地方分裂勢力，為進(jìn)一步的行政區(qū)劃改革奠定了憲法基礎(chǔ)。但這部憲法也存在著諸多缺陷，尤其表現(xiàn)在聯(lián)邦中央與聯(lián)邦主體的關(guān)系以及各聯(lián)邦主體的權(quán)力實(shí)施范圍上。在這些問題上中央和地方多有掣肘，因此，雙方又不得不通過談判、協(xié)商和妥協(xié)來解決這些問題。這很大程度上反映了這一時期俄羅斯行政區(qū)劃改革的特點(diǎn)，即在憲法基礎(chǔ)上，聯(lián)邦中央與聯(lián)邦主體之間的權(quán)力運(yùn)行得到憲法一定的規(guī)范，但談判、協(xié)商和妥協(xié)仍是雙方解決爭端的重要途徑，這就是“協(xié)商聯(lián)邦制”的基本含義。

蘇聯(lián)解體后，葉利欽執(zhí)政期間在俄羅斯聯(lián)邦所探索的兩種行政區(qū)劃模式，并沒有使俄羅斯的行政區(qū)劃走向制度化和法制化軌道。這一時期，聯(lián)邦中央和聯(lián)邦主體之間相互掣肘、扯皮現(xiàn)象嚴(yán)重，所實(shí)行的聯(lián)邦制很不成熟，很多聯(lián)邦制原則沒有得到貫徹和落實(shí)，雙方還要通過協(xié)商和妥協(xié)達(dá)成統(tǒng)一共識。

二、21世紀(jì)以來俄羅斯的行政區(qū)劃

進(jìn)入21世紀(jì)以來，俄羅斯的行政區(qū)劃改革又有了新的進(jìn)展。這一時期的行政區(qū)劃改革的目的不僅是打擊地方分裂勢力，加強(qiáng)中央權(quán)威，更為重要的目的在于通過行政區(qū)劃改革發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善民生。在普京及梅德韋杰夫的領(lǐng)導(dǎo)下，俄羅斯在行政區(qū)劃改革上采取了諸多措施，主要可總結(jié)為兩點(diǎn)：一是對一些原有聯(lián)邦主體進(jìn)行合并，以解決聯(lián)邦主體面積相差懸殊和法律地位不等的問題；二是建立聯(lián)邦區(qū)，以加強(qiáng)中央領(lǐng)導(dǎo)，保證政令暢通。

（一）聯(lián)邦主體的合并

2000年就任俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)的普京為進(jìn)一步鞏固國家統(tǒng)一，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對俄羅斯聯(lián)邦主體予以部分整合。普京總統(tǒng)及俄聯(lián)邦議會相繼制定并通過了一些與行政區(qū)劃改革相關(guān)的總統(tǒng)法令和聯(lián)邦法律（如《關(guān)于吸收新主體加入俄羅斯聯(lián)邦和在俄羅斯聯(lián)邦組成中成立新主體的程序法》），為行政區(qū)劃改革奠定了必要的法律基礎(chǔ)。2005年12月，俄羅斯完成了對兩個聯(lián)邦主體——彼爾姆州和科米-彼爾姆自治區(qū)的合并，設(shè)立彼爾姆邊疆區(qū)。此后，聯(lián)邦主體合并的步伐加快。2007年1月，埃文基自治區(qū)和泰梅爾自治區(qū)并入克拉斯諾亞爾斯克邊疆區(qū)；同年7月，科里亞克自治區(qū)并入勘察加州，設(shè)立新的勘察加邊疆區(qū)；2008年1月，烏斯季奧爾登斯基—布里亞特自治區(qū)撤銷，重新并入伊爾庫斯科州；同年3月，赤塔州和阿加布里亞特自治區(qū)合并，設(shè)立新的外貝加爾邊疆區(qū)。

經(jīng)過幾次聯(lián)邦主體的重新整合，使聯(lián)邦主體數(shù)量由1993年憲法所規(guī)定的89個減少到目前的83個。由此也不難看出，在聯(lián)邦主體數(shù)量減少的同時，聯(lián)邦主體的組成結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化，主要是州的數(shù)量從49個減少到46個，自治區(qū)的數(shù)量從10個減少到4個，而邊疆區(qū)的數(shù)量則從6個增加到9個，共和國、聯(lián)邦直轄市和自治州的數(shù)量保持不變。

通過聯(lián)邦主體的合并，減少了聯(lián)邦主體數(shù)量，強(qiáng)化了聯(lián)邦中央的領(lǐng)導(dǎo)，防止了國家分裂。而且，有效地整合了地區(qū)資源，增強(qiáng)了各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)競爭力，縮小各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距，使俄羅斯社會進(jìn)一步穩(wěn)定，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高?？梢灶A(yù)見，俄羅斯聯(lián)邦主體合并的步伐不會停止，尤其會集中在西伯利亞、遠(yuǎn)東和西南等邊疆地區(qū)。

（二）建立聯(lián)邦區(qū)

為避免地方勢力膨脹危及中央權(quán)威，加強(qiáng)聯(lián)邦中央對地方行政權(quán)力實(shí)施的監(jiān)管，2000年上臺伊始，普京就發(fā)布了849號總統(tǒng)令，決定按照地域原則將俄羅斯聯(lián)邦各共和國、邊疆區(qū)和州劃分為七個聯(lián)邦區(qū)，并直接任命總統(tǒng)駐聯(lián)邦區(qū)全權(quán)代表，總統(tǒng)全權(quán)代表有權(quán)監(jiān)督中央政府駐各聯(lián)邦區(qū)的派出機(jī)構(gòu)（如外事、防務(wù)、海關(guān)、稅收等部門）的工作，全面負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)中央和地方的關(guān)系。

七大聯(lián)邦區(qū)包括：中央聯(lián)邦區(qū)、西北聯(lián)邦區(qū)、南部聯(lián)邦區(qū)（原名北高加索聯(lián)邦區(qū)）、伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)、烏拉爾聯(lián)邦區(qū)、西伯利亞聯(lián)邦區(qū)和遠(yuǎn)東聯(lián)邦區(qū)。2011年1月，時任俄羅斯總統(tǒng)的梅德韋杰夫簽署命令，將南方聯(lián)邦區(qū)的若干區(qū)域劃分出來組成了俄羅斯第八個聯(lián)邦區(qū)——北高加索聯(lián)邦區(qū)。新的北高加索聯(lián)邦區(qū)的設(shè)立，改變了俄羅斯現(xiàn)行聯(lián)邦行政區(qū)劃，加強(qiáng)了聯(lián)邦中央對北高加索地區(qū)聯(lián)邦主體的控制，尤其是地方分離主義傾向明顯的車臣共和國和北奧塞梯共和國。

這里需要注意的是，聯(lián)邦區(qū)不是一級新的行政區(qū)劃單位，而是一個中央對地方的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，旨在擴(kuò)大總統(tǒng)在地域上的垂直管理體系，保證中央的政令暢通，提高行政效率，維護(hù)國家的穩(wěn)定和統(tǒng)一，鞏固聯(lián)邦制?？梢哉f，聯(lián)邦區(qū)的設(shè)立是普京治國理念的一次成功實(shí)踐。當(dāng)然，合并后的聯(lián)邦區(qū)也存在一些問題。如：在同一聯(lián)邦區(qū)內(nèi)各聯(lián)邦主體缺乏共同行動的法律基礎(chǔ)，因此無法形成統(tǒng)一的政策；聯(lián)邦區(qū)內(nèi)資源整合程度有待進(jìn)一步提高；經(jīng)濟(jì)政策的制定缺乏有效協(xié)調(diào)與配合。

經(jīng)過十年的成功實(shí)踐，俄羅斯聯(lián)邦行政區(qū)劃體系得到了很大的完善。2012年5月普京再次當(dāng)選俄羅斯總統(tǒng)，相信他會在保持行政區(qū)劃改革政策連續(xù)性的同時，進(jìn)一步對相關(guān)聯(lián)邦主體進(jìn)行合理的合并，不斷完善聯(lián)邦區(qū)制度。

縱觀蘇聯(lián)解體后的俄羅斯聯(lián)邦行政區(qū)劃演變，可以看到一個國家的行政區(qū)劃并不是一成不變的，總是處在改革和變動之中。作為上層建筑重要內(nèi)容的行政區(qū)劃制度對國家體制有很大的影響，當(dāng)行政區(qū)劃制度與現(xiàn)行國家體制不相適應(yīng)時，行政區(qū)劃制度就會阻礙國家政治、經(jīng)濟(jì)制度的完善。當(dāng)代俄羅斯聯(lián)邦的行政區(qū)劃制度仍在不斷探索與改革，處理好行政區(qū)劃問題，有利于維護(hù)俄羅斯國家的統(tǒng)一；有利于保證聯(lián)邦中央和各聯(lián)邦主體在法制軌道上行使各自權(quán)力；有利于促進(jìn)俄羅斯政治、經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，改善人民生活，提高綜合國力。

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