摘 要：我國(guó)公租房建設(shè)面臨著較大的資金缺口，而由于公租房項(xiàng)目存在資金回報(bào)率低、回收周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，傳統(tǒng)的融資方法無(wú)法吸引私營(yíng)資本的進(jìn)入。本文通過(guò)對(duì)PPP（Public-Private-Partnerships）融資管理模式的分析，結(jié)合公租房項(xiàng)目建設(shè)的特點(diǎn)，探討了PPP融資模式在我國(guó)公租房建設(shè)項(xiàng)目中的應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：PPP模式；公租房建設(shè)融資；建議

中圖分類號(hào)：F830 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-2265（2013）01-0028-04

2007年以來(lái)，我國(guó)政府努力構(gòu)建一個(gè)分層次的城市住房保障體系，即低收入家庭和新就業(yè)人員的住房問(wèn)題通過(guò)廉租房和公租房解決；中等收入家庭的住房問(wèn)題通過(guò)限價(jià)商品房和經(jīng)濟(jì)適用房解決。與經(jīng)適房、限價(jià)房這類產(chǎn)權(quán)一次性轉(zhuǎn)移、資金一次性回收的保障房不同，公租房具有資金回報(bào)率低、資金回收周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，因而在現(xiàn)有的融資方式下私營(yíng)資本對(duì)其缺乏興趣，盡管有中央財(cái)政的大力支持，各級(jí)地方政府依然面臨著巨大的建設(shè)資金缺口。

國(guó)內(nèi)外已有學(xué)者對(duì)PPP模式在公共租賃房中的應(yīng)用展開(kāi)研究。達(dá)尼洛（Danilo，2008）等指出，PPP模式是解決保障性住房建設(shè)融資困難、提高工程建設(shè)管理效率的有效途徑之一。田一淋（2006）指出，可將PPP模式引入我國(guó)公租房建設(shè)融資體系，并提出應(yīng)用PPP模式融資的一系列可行辦法。吳文生（2009）認(rèn)為，借鑒國(guó)外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍采用的PPP模式，可以解決我國(guó)城鎮(zhèn)公租房建設(shè)的資金問(wèn)題，并提出相應(yīng)的PPP模式運(yùn)作結(jié)構(gòu)。在已有的研究中，國(guó)外學(xué)者側(cè)重于強(qiáng)調(diào)PPP模式的管理職能，對(duì)其融資職能介紹不足；而國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)PPP模式的研究過(guò)于宏觀寬泛，沒(méi)有考慮公租房建設(shè)的特殊性。本文旨在探討應(yīng)用PPP模式吸納私營(yíng)資本為我國(guó)公租房建設(shè)融資的方法。

一、PPP模式簡(jiǎn)介

（一）PPP模式的定義及特點(diǎn)

PPP模式，即公共部門—私人部門合作模式，是二十世紀(jì)90年代在西方國(guó)家流行的一種融資管理模式，被廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和自然資源開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域。PPP模式有廣義與狹義之分，廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，而狹義的PPP是指一系列項(xiàng)目融資模式的總稱。結(jié)合PPP的一般定義與公租房建設(shè)的特點(diǎn)，本文將PPP模式定義為：政府與私營(yíng)組織以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)形成合作關(guān)系，雙方通過(guò)簽署合同來(lái)明確各自的權(quán)利和義務(wù)，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享收益。這里的“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議”是指公私雙方約定，在項(xiàng)目建成的一定年限內(nèi)，私人部門可以通過(guò)經(jīng)營(yíng)管理該項(xiàng)目以獲得投資收益。

PPP模式可以充分利用政府部門和私營(yíng)組織的各自優(yōu)勢(shì)，把政府機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)、規(guī)劃能力及社會(huì)責(zé)任與私營(yíng)部門的資金實(shí)力、技術(shù)手段和高效管理結(jié)合在一起。通過(guò)政府政策的支持和引導(dǎo)，在公共項(xiàng)目的建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期引入私人合作方，獲取建設(shè)公共項(xiàng)目的資金，降低項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)的成本，是PPP模式的主要特征和目的。

PPP模式本質(zhì)上是一種項(xiàng)目管理模式，而不僅僅是融資方式。它包括融資、合作、組織、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等一系列的項(xiàng)目活動(dòng)，針對(duì)的是整個(gè)項(xiàng)目本身，而不是項(xiàng)目的局部。特別是在PPP 模式中，政府部門在結(jié)束前期的融資后，還要繼續(xù)參與項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)管理。

PPP是在BOT模式的基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化而來(lái)的。二者具有一些共同點(diǎn)，例如都是通過(guò)簽訂特許權(quán)協(xié)議使公共部門與私人企業(yè)發(fā)生契約關(guān)系，都以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的盈利償還債務(wù)并獲得投資回報(bào)等等。但它們?cè)诮M織機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行程序等方面有明顯的區(qū)別：（1）BOT模式中，參與項(xiàng)目的公共部門和私人企業(yè)之間是以等級(jí)關(guān)系產(chǎn)生相互作用的，在組織機(jī)構(gòu)中沒(méi)有相互協(xié)調(diào)的機(jī)制，這使得他們之間很容易產(chǎn)生利益沖突。而PPP模式是建立在公共部門和私人企業(yè)之間相互合作和交流的基礎(chǔ)之上的“共贏”，合作各方可以達(dá)到互利的長(zhǎng)期目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)共贏，能創(chuàng)造更多的社會(huì)效益，更好地為社會(huì)和公眾服務(wù)。（2）從運(yùn)行程序來(lái)看，兩種模式的不同之處主要在項(xiàng)目前期。PPP模式中，政府始終參入其中，私人企業(yè)也從項(xiàng)目論證階段開(kāi)始參與；BOT模式中，私人企業(yè)從項(xiàng)目招標(biāo)階段才開(kāi)始參與，而且在特許協(xié)議簽訂之后，政府對(duì)項(xiàng)目的影響力通常較弱。

二、PPP模式在我國(guó)公共租賃房中的應(yīng)用

（一）PPP模式在我國(guó)公租房建設(shè)中應(yīng)用的可行性

一是通過(guò)吸納私營(yíng)資本解決公租房建設(shè)資金的短缺問(wèn)題。目前我國(guó)可用于公租房建設(shè)的財(cái)政資金短缺，而社會(huì)上又存在大量尋找投資機(jī)會(huì)的民間資本，PPP融資模式根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益以及政府的政策扶持來(lái)安排融資，充分利用民營(yíng)資本來(lái)彌補(bǔ)政府財(cái)政資金的不足，增加了項(xiàng)目的初始資本金，這可以大大減輕政府初期投資負(fù)擔(dān)。

二是通過(guò)分散項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)減輕政府負(fù)擔(dān)，同時(shí)提高項(xiàng)目建設(shè)的成功率。在傳統(tǒng)的政府直接投資模式中，政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目的所有投資，承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)中的所有風(fēng)險(xiǎn)。而PPP模式下，公私雙方通過(guò)制定合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，由對(duì)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，降低了控制風(fēng)險(xiǎn)的成本，提高了項(xiàng)目建設(shè)的成功率。

三是通過(guò)引入民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高項(xiàng)目的建設(shè)效率和管理效率。政府投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的低效率是普遍存在的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，PPP模式將市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到公租房建設(shè)中，使私營(yíng)資本參與進(jìn)來(lái)，能夠充分利用民營(yíng)企業(yè)在管理和技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)節(jié)約建設(shè)成本，并在公租房建設(shè)完成后提高公租房的運(yùn)營(yíng)管理效率。

（二）公租房PPP融資項(xiàng)目的階段劃分

公租房PPP融資項(xiàng)目按時(shí)間順序可分為項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、項(xiàng)目移交四個(gè)階段，從最初的政府部門立項(xiàng)研究到最終的特許期滿后PPP項(xiàng)目公司向政府部門進(jìn)行項(xiàng)目移交，形成一個(gè)完整的項(xiàng)目生命周期（見(jiàn)圖1）。

1. 項(xiàng)目準(zhǔn)備階段。政府相關(guān)部門對(duì)公租房建設(shè)工程進(jìn)行立項(xiàng)論證，“中介機(jī)構(gòu)”負(fù)責(zé)專業(yè)性工作的評(píng)估與完成，并為成立PPP項(xiàng)目公司提供咨詢顧問(wèn)服務(wù)。項(xiàng)目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)反映了股東之間的法律合同關(guān)系，是在項(xiàng)目所在地法律法規(guī)、會(huì)計(jì)和稅務(wù)等客觀因素的約束下，實(shí)現(xiàn)股東投資目標(biāo)的一種項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)結(jié)構(gòu)。中介機(jī)構(gòu)將根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)，為政府股權(quán)投資決策提供建議。政府相關(guān)部門在確定股權(quán)比例、利益分配、風(fēng)險(xiǎn)分散等內(nèi)容之后，對(duì)私人投資者進(jìn)行招標(biāo)，以吸納私營(yíng)資本，在確定私營(yíng)資本合作方后成立PPP項(xiàng)目公司。

2. 項(xiàng)目建設(shè)階段。PPP項(xiàng)目公司成立之后，對(duì)公租房工程項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)，一是要選擇合格的施工單位；二是要選擇原材料等供應(yīng)商。招標(biāo)工作應(yīng)該嚴(yán)格按照國(guó)家法律法規(guī)，遵循招標(biāo)、投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)等程序進(jìn)行。同時(shí)由于PPP項(xiàng)目的建設(shè)面臨多種風(fēng)險(xiǎn)，需要保險(xiǎn)公司的參與，為工程建設(shè)提供風(fēng)險(xiǎn)保障。

3. 運(yùn)營(yíng)管理階段。在公共租賃房項(xiàng)目建設(shè)完成并通過(guò)相關(guān)部門的驗(yàn)收后，進(jìn)入運(yùn)營(yíng)管理階段。PPP項(xiàng)目公司根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議，負(fù)責(zé)公租房的運(yùn)營(yíng)（向符合條件的人群出租）和管理，政府部門則根據(jù)相關(guān)協(xié)議和相關(guān)法律法規(guī)對(duì)其運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)范。

4. 項(xiàng)目移交階段。特許期滿后，PPP項(xiàng)目公司按照特許權(quán)協(xié)議的規(guī)定，將公租房項(xiàng)目移交給當(dāng)?shù)卣?/p>

（三）PPP模式下各相關(guān)機(jī)構(gòu)的職能與特點(diǎn)

1. 政府。公租房作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府在PPP項(xiàng)目中扮演重要角色。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，政府主導(dǎo)項(xiàng)目公司的選擇和項(xiàng)目的確立，參與成立項(xiàng)目公司，主持招投標(biāo)，與企業(yè)合作共同完成項(xiàng)目融資，而對(duì)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程主要起監(jiān)督作用，最后接收項(xiàng)目，進(jìn)行項(xiàng)目移交。就監(jiān)管職能而言，政府部門作為項(xiàng)目公司的股東，本身就參與項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理，因而政府部門對(duì)PPP公租房項(xiàng)目的監(jiān)管不僅是外部監(jiān)管，而是全面的經(jīng)營(yíng)監(jiān)管，這也是與公租房項(xiàng)目的公益性相符合的。

2.私營(yíng)資本公司。私營(yíng)資本公司投入資本與代表政府的機(jī)構(gòu)合作成立PPP項(xiàng)目公司。由于PPP項(xiàng)目所需資金規(guī)模通常較大，投資回收時(shí)間較長(zhǎng)，需要私營(yíng)資本公司具備雄厚的資金實(shí)力和良好的信譽(yù)，政府一般通過(guò)招標(biāo)方式選擇合適的私營(yíng)資本公司。私營(yíng)資本公司在PPP項(xiàng)目實(shí)施中會(huì)遇到多種風(fēng)險(xiǎn)，其中最主要的有兩類風(fēng)險(xiǎn)：一是政策風(fēng)險(xiǎn)，即在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中由于政府政策的變化而影響項(xiàng)目的盈利能力，主要體現(xiàn)在政府部門履行合同的風(fēng)險(xiǎn)。二是融資風(fēng)險(xiǎn)，在PPP模式中私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)了巨大的融資風(fēng)險(xiǎn)。

3. PPP項(xiàng)目公司。PPP項(xiàng)目公司是為公共租賃房的建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)而專門設(shè)立的公司，是項(xiàng)目的實(shí)施者。PPP項(xiàng)目公司的優(yōu)勢(shì)在于它熟悉項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)過(guò)程，有較為豐富的管理經(jīng)驗(yàn)。PPP項(xiàng)目公司獲得公共租賃房的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)特許權(quán)以后，負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的投標(biāo)與談判、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)與建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交等。

4. 銀行和其他金融機(jī)構(gòu)。銀行和金融機(jī)構(gòu)在公租房項(xiàng)目中的主要職能是為項(xiàng)目提供資金支持和信用保證，也可以擔(dān)當(dāng)項(xiàng)目的融資顧問(wèn)。政府通常與提供資金的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成協(xié)議，允諾將按照政府與項(xiàng)目公司簽訂的合同履行政府的各種責(zé)任，提供各種支持，這個(gè)協(xié)議使項(xiàng)目公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款支持。在經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，項(xiàng)目管理公司通過(guò)公租房的租金收入回收資金，償付貸款本息。

5. 施工單位。施工單位負(fù)責(zé)公租房的設(shè)計(jì)與施工，一般通過(guò)招投標(biāo)方式選擇。施工單位通常與項(xiàng)目公司簽訂總承包合同，工程承包商要承擔(dān)進(jìn)度延誤、停工等工程風(fēng)險(xiǎn)。

（四）在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中政府對(duì)私營(yíng)資本的補(bǔ)貼

獲得合理的投資回報(bào)是私營(yíng)資本參與公租房PPP項(xiàng)目的根本目的，這就需要政府部門協(xié)調(diào)好私營(yíng)資本的收益性和項(xiàng)目的公益性兩者之間的平衡關(guān)系，因而項(xiàng)目能否成功在很大程度上取決于政府相關(guān)部門的管理水平。公租房項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)收益較低，所以在PPP模式中需要政府對(duì)私營(yíng)資本的適當(dāng)補(bǔ)貼。在我國(guó)保障房建設(shè)的已有實(shí)踐中，政府補(bǔ)貼可分為資金稅費(fèi)優(yōu)惠、土地?fù)芨?、配建開(kāi)發(fā)等多種形式。

1. 資金稅費(fèi)優(yōu)惠。政府對(duì)PPP公租房建設(shè)項(xiàng)目可免征城市建設(shè)配套費(fèi)等各種行政事業(yè)性收費(fèi)，并減免相關(guān)稅費(fèi)；在資金方面，政府部門可協(xié)助私營(yíng)資本獲得銀行貸款及發(fā)行企業(yè)債券，對(duì)提前完工、建設(shè)質(zhì)量合格的項(xiàng)目可直接給予資金獎(jiǎng)勵(lì)。

2. 土地使用撥付。政府對(duì)PPP公租房項(xiàng)目的建設(shè)用地可以考慮以劃撥方式供應(yīng)。

3. 配建開(kāi)發(fā)。通常意義下的配建模式是指政府要求開(kāi)發(fā)商在建設(shè)大量商品房的基礎(chǔ)上配建少部分保障房，這里的配建開(kāi)發(fā)是指PPP項(xiàng)目公司在完成公租房建設(shè)的基礎(chǔ)上獲準(zhǔn)配建一定數(shù)量的商品房，以補(bǔ)償其在公租房項(xiàng)目中較低的投資收益。

三、完善公租房PPP融資模式的建議

目前我國(guó)已有多個(gè)大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)用了PPP融資管理模式，積累了一定經(jīng)驗(yàn)。但是由于PPP模式引入的時(shí)間并不長(zhǎng)，特別是在公租房建設(shè)應(yīng)用中尚屬空白，因此在實(shí)際應(yīng)用中有諸多方面需要完善和改進(jìn)。

一是調(diào)整政府角色，為PPP融資模式提供良好的政策平臺(tái)。政府應(yīng)由過(guò)去在公租房建設(shè)中的單方面主導(dǎo)角色，調(diào)整為監(jiān)督者與合作者的角色。政府應(yīng)對(duì)投融資體制、管理制度進(jìn)行改革，形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的政府和私營(yíng)資本的合作模式。對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，應(yīng)注重通過(guò)合同對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量、進(jìn)度和投資進(jìn)行管控，達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益兼顧。

二是在項(xiàng)目的全壽命周期內(nèi)確立合理的風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。應(yīng)用于公租房的PPP項(xiàng)目具有投資金額大、回收期長(zhǎng)、合同關(guān)系復(fù)雜等特點(diǎn)。我國(guó)由于處于保障性住房建設(shè)的啟動(dòng)期及初始期，這種特殊性使得PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)更加復(fù)雜。承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與收益相匹配，這是任何投資都必須遵循的，所以必須確立合理的風(fēng)險(xiǎn)分配原則。政府本身是政策的制定者，所以應(yīng)該把政治風(fēng)險(xiǎn)、法律變更風(fēng)險(xiǎn)等分配給政府，而私人部門由于其在建設(shè)運(yùn)營(yíng)和管理方面的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)更多地承擔(dān)項(xiàng)目具體運(yùn)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

三是建立健全相關(guān)法律體系。PPP 模式涉及稅收、合同、特許權(quán)、項(xiàng)目轉(zhuǎn)移等諸多方面。政府應(yīng)從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場(chǎng)出發(fā)，建立一套執(zhí)行PPP 項(xiàng)目的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化交易流程，保證項(xiàng)目運(yùn)作全過(guò)程公開(kāi)與公正。要理清雙方法律上的關(guān)系，確保公私合作過(guò)程中雙方法律地位的平等和利益分配的公平，在此基礎(chǔ)上，建立和完善相關(guān)法律法規(guī)。

參考文獻(xiàn)：

[1]保障房“中考”：積極應(yīng)對(duì)資金和土地兩大難題[N]，新華網(wǎng)，網(wǎng)址：http：//news.xinhuanet.com/finance/2012-11/12/c_123940607.htm

[2]Danilo Pelletiere，Michelle Canizio，Morgan Hargrave，et al.2008.Housing Assistance for Low Income Households[M]. National Low Income Housing Coalition，Washington，D.C.2008.

[3]田一淋.PPP融資模式：中國(guó)住房保障體系的理性出路[J].中國(guó)房地產(chǎn)金融.2006，（3）.

[4]吳文生.PPP融資模式在我國(guó)廉租房建設(shè)中的應(yīng)用[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2009，（6）.

[5]彭芳，祝小寧.PPP模式下我國(guó)政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的職能轉(zhuǎn)變[J].四川兵工學(xué)報(bào)，2008，（4）.

（特約編輯 王 馨；校對(duì) GX）