摘 要：對基層一線黨代表發(fā)揮作用進行體系建構(gòu)，就要著力關(guān)注其原則建構(gòu)、方式建構(gòu)、困境建構(gòu)、路向建構(gòu)等基本層面?；鶎右痪€黨代表發(fā)揮作用，需要遵循堅持黨的領(lǐng)導、增量化穩(wěn)步推進、尊重黨員主體地位等基本原則，通過聯(lián)系黨員群眾、提交重要提案、開展視察調(diào)研、列席黨委會議等綜合方式實現(xiàn)?；鶎右痪€黨代表發(fā)揮作用面臨著思想認識、能力素養(yǎng)、有效行權(quán)、制度安排等方面的困境問題。推進基層一線黨代表發(fā)揮作用就要從“提高思想認識、強化教育培訓、健全制度體系、加強日常管理、完善行權(quán)保障”等方面定位其路向。

關(guān)鍵詞：基層一線；黨代表；發(fā)揮作用；體系建構(gòu)

中圖分類號：D621.4 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2013）01-0086-04

基層一線黨代表是指在基層領(lǐng)域從事生產(chǎn)、領(lǐng)導、管理活動的各級黨代表，又特指工作生活在基層社會空間中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代表、縣級黨代表。黨的十七大后黨代表實行任期制，由“一次性”代表變身為“任期型”代表。因此，黨代表尤其是基層一線黨代表發(fā)揮作用的問題，就成為黨內(nèi)和社會關(guān)注的焦點?；鶎右痪€黨代表發(fā)揮作用是一個新生事物，對其進行規(guī)劃設計應竭力規(guī)避“碎片化陷阱”，堅持“一攬子”推進的總基調(diào)。為此，應從系統(tǒng)論的視角切入，將重心放到對基層一線黨代表發(fā)揮作用的體系建構(gòu)上，重要的是著力關(guān)注其原則建構(gòu)、方式建構(gòu)、困境建構(gòu)、路向建構(gòu)等基本層面，并使它們形成有機統(tǒng)一體。

一、基層一線黨代表發(fā)揮作用：原則建構(gòu)

黨代表發(fā)揮作用不能隨心所欲地進行，必須在一定的原則要求規(guī)范下展開。推動基層一線黨代表規(guī)范有序發(fā)揮作用，以下原則應該牢牢把握和遵循。

（一）堅持黨的領(lǐng)導的原則。黨的堅強組織領(lǐng)導，是基層一線黨代表得以充分發(fā)揮作用的核心要件。脫離了黨的領(lǐng)導，黨代表發(fā)揮作用就如同斷線風箏，無法保證應有的目標方向。因此，黨代表要在黨委的領(lǐng)導下確立開展活動的基本要求，作用發(fā)揮要充分體現(xiàn)黨委意志和組織意圖，不能違背組織原則擅自行動；黨代表要在發(fā)揮作用的過程中，始終與黨中央保持高度一致，全力維護黨團結(jié)穩(wěn)定的大局，決不能違背黨的政治原則自行其是。

（二）增量化穩(wěn)步推進的原則。眾所周知，我們黨長期實行的是黨代表非任期制。在這種制度架構(gòu)下，黨代表在閉會期間根本無法發(fā)揮作用。所以，我們對黨代表閉會期間發(fā)揮作用的研究與關(guān)注不夠，理論建設與經(jīng)驗總結(jié)嚴重不足。黨的十七大以來雖然推開了黨代表任期制，但我們對黨代表在閉會期間發(fā)揮作用只能從零開始進行探索。在這樣的基礎(chǔ)上，要建構(gòu)形成完整系統(tǒng)化的黨代表發(fā)揮作用模式，不會也不可能一蹴而就，需要一個時間和經(jīng)驗的累積過程。因此，我們推進黨代表發(fā)揮作用不能操之過急，必須遵循循序漸進的原則，把在實踐探索、典型試點基礎(chǔ)上證明成熟的做法與經(jīng)驗逐步鋪開。

（三）尊重黨員主體地位的原則。一般說來，選區(qū)黨員是黨代表權(quán)力的授予者、所有者，黨代表是權(quán)力的接受者、行使者，黨代表的權(quán)力來自黨員的授權(quán)。而根據(jù)“權(quán)力來自誰就應對誰負責、為誰服務”的權(quán)力運行法則，黨代表行權(quán)就必須做到真正對黨員負責，為真實反映黨員利益訴求、實現(xiàn)黨員當家作主服務。這就要求黨代表在發(fā)揮作用的過程中，必須徹底摒棄“黨員工具論”思想，始終堅守和尊重黨員主體地位，切實保障和維護黨員民主權(quán)利，自覺為加快推進黨員直接當家作主進程保駕護航。

（四）服務人民群眾的原則。因為我們黨是領(lǐng)導黨、執(zhí)政黨，所以黨代表發(fā)揮作用既具有組織維度也具有社會維度；黨代表不僅是黨員利益的代表者，同時也是人民群眾利益的維護者。因此，基層一線黨代表在發(fā)揮作用的過程中，必須做到自覺實踐黨的根本宗旨和執(zhí)政理念，堅持從群眾中來、到群眾中去的群眾路線，不斷拓寬群眾工作視野與領(lǐng)域，在自覺做到“深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力”的基礎(chǔ)上切實維護發(fā)展好基層群眾根本利益，以自身的力量去為黨贏取更多民心。

（五）與人大代表、政協(xié)委員和諧共處的原則。各地在推進基層一線黨代表發(fā)揮作用的過程中，明確黨代表發(fā)揮作用應集中關(guān)注黨的建設、黨的重大決策、黨的人事安排等方面的重大問題，充分預留了黨代表發(fā)揮作用的政治空間，從而避免了黨代表與人大代表、政協(xié)委員發(fā)揮作用上的過多交叉與重疊。這就事實上形成了黨代表、人大代表和政協(xié)委員各司其職、各有側(cè)重但事實上又內(nèi)在統(tǒng)一的作用發(fā)揮格局，既保持了三者各自的獨立性又很好地形成了工作合力，共同推動了我國代議制民主的新發(fā)展。

二、基層一線黨代表發(fā)揮作用：方式建構(gòu)

基層一線黨代表發(fā)揮作用是通過一定的形式體現(xiàn)出來的。根據(jù)黨的十七大以來全國各地的探索實踐，結(jié)合《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》的有關(guān)規(guī)定，基層一線黨代表發(fā)揮作用的主要方式如下。

（一）聯(lián)系黨員群眾?；鶎右痪€黨代表是黨員選舉和授權(quán)的結(jié)果，應當注意傾聽黨員的心聲、保持與黨員群眾的經(jīng)常性聯(lián)系。一要建立健全“黨委委員聯(lián)系黨代表、黨代表聯(lián)系黨員、黨員聯(lián)系群眾”的“三聯(lián)”制度，形成基于縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的聯(lián)系溝通機制。二要開展黨代表定期到黨員群眾中去走訪調(diào)查、接訪、聽取黨員群眾意見活動，使黨代表與黨員群眾真正做到“手拉手、心連心”。三要通過發(fā)揮好黨代表的模范帶頭和典型示范作用在黨員群眾中形成創(chuàng)先爭優(yōu)效應，帶動黨員群眾共同進步。

（二）提交重要提案。提案就是黨代表提出的議事原案，可以在黨代會召開期間向黨代會提交，也可以在黨代會閉會期間向黨委或紀委提交。在實踐探索中，我們對黨代表提案逐漸形成了以下共識。其一，完整的黨代表提案通常應當由案由、案據(jù)和方案組成，三者缺一不可。其二，黨代表可以以個人的名義提出提案，也可以在必要“串聯(lián)”的基礎(chǔ)上聯(lián)名提出提案，對個人提案與聯(lián)名提案應一視同仁，不應搞區(qū)別對待。其三，黨代表提案應主要涉及對黨委和紀委工作安排的考慮、對民生問題解決和民生事業(yè)發(fā)展的建言獻策等方面的內(nèi)容。

（三）提出意見建議。基層一線黨代表對于某些不適宜或沒有必要采用提案的形式向黨委反映的問題或表達的利益訴求，可以采取提出意見建議的方式進行。其一，在黨委全委會、黨委常委會、民主生活會等會議召開前，應多采用黨代表座談會、向黨代表發(fā)放征求意見表等形式廣泛征求黨代表的意見建議。其二，應適時組織黨代表就黨的重大決策部署、重大人事安排等方面的重大問題進行討論論證，充分聽取黨代表的意見建議，以全面考量決策的依據(jù)和層面，規(guī)避決策失誤與風險。其三，要通過建章立制、創(chuàng)造條件，允許基層一線黨代表隨時隨地向黨的領(lǐng)導機關(guān)提出意見建議，并做到對意見建議的及時反饋與積極回應。

（四）發(fā)揮監(jiān)督功效。在黨代會閉會期間，基層一線黨代表監(jiān)督作用發(fā)揮的基本面表現(xiàn)在：第一，監(jiān)控干部選拔任用的全過程。黨代表應自覺主動地參與到干部選拔任用的全過程之中，對干部提名、推薦、考察、考試、公示、任免的各個環(huán)節(jié)進行全方位的監(jiān)控。第二，對領(lǐng)導干部及其工作進行定期評議，評議結(jié)果作為干部使用的重要依據(jù)。黨代表評議結(jié)果達不到規(guī)定要求的領(lǐng)導干部，一般不得提拔重用。第三，對于黨員群眾反映比較強烈的問題、決策或人事安排，黨代表可以聯(lián)名進行質(zhì)詢。受質(zhì)詢的單位、部門或人員必須態(tài)度端正，實事求是地回應黨代表的質(zhì)詢。

（五）開展視察調(diào)研。黨代表在黨代會閉會期間可以定期或不定期地就本地黨的建設、經(jīng)濟社會發(fā)展中的難點、熱點、焦點問題開展視察和實地調(diào)查研究，以便掌握了解真實情況和第一手材料，更好地為黨的決策部署建言獻策。開展好黨代表視察調(diào)研活動，以下要求必須明晰。第一，在方式上，應區(qū)別情況，采用代表團集中視察調(diào)研、黨代表個人持證視察調(diào)研，或者將二者結(jié)合起來。第二，在時間安排上，黨代表可以采用不脫產(chǎn)的方式，進行短時間的視察調(diào)研；也可以根據(jù)情況需要采用脫產(chǎn)的方式，暫時放下所擔負的工作，利用一段相對較長的時間、常駐某地去展開系統(tǒng)全面的視察調(diào)研。第三，在處理結(jié)果上，黨代表視察調(diào)研主要是了解情況、發(fā)現(xiàn)問題，但不直接處理問題?？梢詫l(fā)現(xiàn)的有關(guān)問題向黨委有關(guān)部門進行反映。

（六）列席黨委有關(guān)會議?！吨袊伯a(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》指出：“黨代表大會代表應邀可以列席同級黨的委員會全體會議等會議，發(fā)表意見?！保?］為使黨代表列席好黨委有關(guān)會議，必須把握以下要點。第一，受邀列席黨委有關(guān)會議的黨代表，既要突出基于專業(yè)、年齡、資歷、閱歷等因素與會議議題吻合的選擇性，又不能以選擇性掩蓋整體性，以致于將列席會議作為某些黨代表的專利與特權(quán)固定下來。第二，黨代表列席黨委有關(guān)會議要樹立責任意識，以建設性的眼光去審視會議過程及決議，對會議報告的審議要真正堅持“質(zhì)詢型”審議。第三，黨代表在會上要選準適當?shù)臅r機、就熟悉的問題、遵循既定的組織規(guī)則與程序去發(fā)表自己的意見建議，意見建議要切中要害、切忌蜻蜓點水。第四，對黨代表提出的意見建議，黨委要認真聽取和對待，能吸納進決策過程的要盡量吸納進去，一時不能吸納的要向黨代表講明緣由。

三、基層一線黨代表發(fā)揮作用：困境破解

目前看來，雖然我們黨實行了黨代表任期制，全面推進了對黨代表閉會期間作用發(fā)揮的探索與實踐，并取得了一定的成績。但是，基層一線黨代表的作用發(fā)揮仍然面臨著諸多困境。

（一）思想認識困境。黨的十七大以來，我們對基層一線黨代表發(fā)揮作用的問題有了全新的認識，但仍然存在著多方面的認識困境。一是部分社會群眾在知識儲備上只知道人大代表、政協(xié)委員，只認可他們的行權(quán)模式，卻不清楚、不了解黨代表及其行權(quán)模式。二是部分基層黨員在思想認識上對黨代表作用的發(fā)揮看得很輕，對黨代表的行為漠不關(guān)心，不去主動關(guān)注和詢問黨代表的行權(quán)情況。三是部分基層一線黨代表對自己身份的轉(zhuǎn)換缺乏清晰認知和準確定位，仍然習慣性地只是將黨代表身份當作一種榮譽，不能承擔與之伴生的責任與義務。四是部分領(lǐng)導干部將支持黨代表發(fā)揮作用變?yōu)閼渡霞墮z查的“做秀”行為，上邊不來檢查了，就將其放到一邊不管不問。這些方面的問題，雖然都只是部分程度的存在，但都反映了對黨代表發(fā)揮作用思想認識上的不到位，制約了黨代表作用的完全充分發(fā)揮。

（二）能力素養(yǎng)困境。目前，基層一線黨代表發(fā)揮作用中的能力素養(yǎng)之“供給無法滿足內(nèi)需”的矛盾較為突出。集中表現(xiàn)在：其一，有的黨代表思想政治水平不高，不能在講學習、講政治、講正氣等方面成為黨員群眾的榜樣，出現(xiàn)“以其昏昏使人昭昭”的尷尬局面。其二，有的黨代表缺乏必要參政議政能力的鍛煉培養(yǎng)，對黨員群眾的利益訴求、政治訴求不能做到準確地表達與綜合，以至于經(jīng)常性出現(xiàn)表達失真、表達漏洞等問題。其三，有的黨代表在對上與對下的溝通協(xié)調(diào)上陷入雙重危機，不去自覺主動地同黨委及其工作部門溝通，不愿意放下架子與黨員群眾加強聯(lián)系；等等。

（三）有效行權(quán)困境。雖然全國各地基層一線黨代表行權(quán)取得一定成效，但仍有許多方面的問題亟待抓緊研究解決。第一，黨代表、人大代表、政協(xié)委員權(quán)力行使過程中的潛在沖突仍然有可能出現(xiàn)，對此需要有清醒的認識。第二，黨代表行權(quán)渠道相對狹窄。總體而言，基層一線黨代表行權(quán)主要是借助黨內(nèi)渠道。作為執(zhí)政黨的黨代表，如果其行權(quán)僅限于黨內(nèi)渠道，那無論是在政治視野上，還是在政治要求上均會暴露出行權(quán)渠道的狹窄。第三，黨代表行權(quán)規(guī)則不規(guī)范。當前黨代表行權(quán)的規(guī)則體系尚沒有建立起來，這使得黨代表在實踐中怎么行權(quán)、按什么樣的要求去行權(quán)的隨意性很大，往往是行權(quán)中的人治傾向代替了法治邏輯。第四，黨代表行權(quán)的社會認可度不高。有些地方的黨代表行權(quán)往往是做給黨員、群眾、社會和媒體看的，并沒有產(chǎn)生多少實際意義，對黨員群眾的生產(chǎn)生活也沒有產(chǎn)生預期的影響力。

（四）制度安排困境。推行黨代表任期制以來的五年，我們雖然在基層一線黨代表發(fā)揮作用的制度建設方面有所建樹，但問題仍然不少。一是黨代表發(fā)揮作用中的人治思維和人治模式仍然存在，甚至在有些情況下主導黨代表行權(quán)過程。二是由于制度建設需要一個探索醞釀的過程，黨代表發(fā)揮作用的整體制度建設嚴重滯后于黨代表任期制在實踐中的推進進程，這使得許多亟需進行制度規(guī)范的領(lǐng)域面臨著日益嚴峻的制度短缺問題。三是某些已經(jīng)成型的黨代表工作經(jīng)驗和模式，尚沒有通過規(guī)范化的路徑和權(quán)威認證及時上升到制度層面。

四、基層一線黨代表發(fā)揮作用：路向建構(gòu)

基層一線黨代表有效發(fā)揮作用已經(jīng)成為深化黨內(nèi)基層民主的重要突破口，關(guān)系到黨內(nèi)民主發(fā)展的戰(zhàn)略全局。我們應在明晰基層一線黨代表發(fā)揮作用困境問題的基礎(chǔ)上，切實研究建構(gòu)起支撐基層一線黨代表充分發(fā)揮作用的基本路向。

（一）提高思想認識，營造環(huán)境氛圍。推動黨代表發(fā)揮作用，需要相關(guān)思想認識的到位，需要在此基礎(chǔ)上營造最適宜的社會環(huán)境與氛圍。第一，要向廣大黨員、群眾深入宣傳各地黨代表發(fā)揮作用的主要活動與做法，全面闡明黨代表作用發(fā)揮的價值意義，以形成全社會對黨代表發(fā)揮作用的自覺認知。第二，要厘清黨員對黨代表認識上的偏見與誤區(qū)，幫助黨員理順與黨代表之間的權(quán)力邏輯關(guān)系，提升黨員對黨代表的心理認同。第三，要教育黨代表認清自身的角色定位，明確界定任期制身份與非任期制身份在權(quán)力、權(quán)利、責任、義務等方面的差異性，啟發(fā)黨代表認清使命、看清方向。第四，各級領(lǐng)導干部要真正把支持基層一線黨代表發(fā)揮作用當作黨的重要工作來看待和認識。

（二）強化教育培訓，提升能力素養(yǎng)。黨代表能力素養(yǎng)的提升，既需要黨代表自覺地加強學習鍛煉，更需要黨組織對其進行系統(tǒng)性、經(jīng)常性的教育培訓。教育培訓的重點是：一要對黨代表進行代議制民主理論及運行規(guī)則的教育培訓，使他們找準自身角色定位。二要突出對黨代表的政治思想教育，促使他們堅定正確的政治原則、政治方向、理想信念。三要抓好黨代表的業(yè)務知識培訓，使其盡快成長為業(yè)務通和專業(yè)能手。四要著力從利益代表、利益綜合、利益協(xié)調(diào)、利益矛盾化解等方面，綜合提升黨代表對黨員群眾利益訴求的處理能力。

（三）健全制度體系，深化制度安排。保證基層一線黨代表發(fā)揮作用的規(guī)范化和穩(wěn)定性，就要建立健全支撐黨代表發(fā)揮作用的制度體系。第一，從縱向來看。要基于黨代表權(quán)力從獲取、行使到終止的全過程，著力建立健全黨代表權(quán)力授予制度、黨代表權(quán)力行使制度、黨代表權(quán)力監(jiān)督制約制度、黨代表權(quán)力終止或罷免制度等順序相連、環(huán)環(huán)相扣的制度規(guī)范，形成“縱向到底”的制度鏈條。第二，從橫向來看。要根據(jù)黨代表發(fā)揮作用的領(lǐng)域和范疇，研究建立健全與之相吻合的黨代表提案制度、提出意見建議制度、評議制度、審議制度、質(zhì)詢制度、列席黨委會議制度、視察調(diào)研制度等方面的具體制度要求，形成“橫向到邊”的制度群。第三，在建構(gòu)黨代表發(fā)揮作用制度體系的同時，要“牢固樹立法律面前人人平等、制度面前沒有特權(quán)、制度約束沒有例外的觀念，認真學習制度，嚴格執(zhí)行制度，自覺維護制度”［2］，切實做到對規(guī)范黨代表發(fā)揮作用各項制度要求不折不扣地執(zhí)行到位。

（四）加強日常管理，創(chuàng)新管理體制。實行任期制以后，對黨代表的日常管理凸顯出來。能不能做好對黨代表的日常管理，關(guān)系到黨代表作用發(fā)揮的成效。加強對黨代表的日常管理要高起點定位、高標準謀劃，努力建構(gòu)形成新的管理體制。第一，找準管理定位。要把黨代表管理納入黨務工作管理的整體規(guī)劃之中去考慮，科學定位黨代表管理在黨務工作管理中的坐標。第二，確立管理目標。要從黨代表的自身特點和工作性質(zhì)入手，建立健全黨代表管理的基本原則、具體制度和價值要求，形成科學的管理目標。第三，建立管理載體。要在黨代表聯(lián)絡機構(gòu)的基礎(chǔ)上建立黨代表管理機構(gòu)，并從權(quán)力配置上保證管理機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)。第四，抓住管理重點。強化黨代表的日常管理，必須抓住對黨代表開展活動的管理、對黨代表自身的管理、對黨代表職位的管理等重點范疇，實施重點突破。

（五）完善行權(quán)保障，提升行權(quán)效能。黨代表行權(quán)不是低效能的簡單重復，必須以效能的不斷提升為價值導向。不斷提升黨代表行權(quán)效能，就必須在努力克服相關(guān)困境因素的基礎(chǔ)上，建立健全黨代表行權(quán)的保障機制。第一，要在現(xiàn)有的黨內(nèi)渠道的基礎(chǔ)上，著力在國家政治空間、社會空間、網(wǎng)絡虛擬空間中探索黨代表發(fā)揮作用的新渠道，不斷擴大黨代表行權(quán)的組織和社會影響力。第二，建議由中組部、全國人大、全國政協(xié)聯(lián)合出臺文件，對黨代表、人大代表、政協(xié)委員行權(quán)的邊界作出原則性規(guī)定，以規(guī)避行權(quán)過程中的“越界”非議。第三，對黨代表發(fā)揮作用的時間和經(jīng)費保障，必須在黨內(nèi)規(guī)范性文件中作出明確規(guī)定。第四，建立健全黨代表行權(quán)規(guī)則與程序，以保證黨代表發(fā)揮作用過程中的有章可循、有法可依，進而規(guī)避踐踏規(guī)則程序造成的風險。第五，建立對黨代表行權(quán)的評估與測評體系，對黨代表在年度、屆內(nèi)發(fā)揮作用和行權(quán)的情況進行綜合考核、系統(tǒng)評估和全面測評，并將結(jié)果作為黨代表評先樹優(yōu)的重要依據(jù)。

參考文獻：

［1］十七大以來重要文獻選編（上）［M］.北京：中央文獻出版社，2009：88.

［2］胡錦濤.在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會上的講話［N］.人民日報，2011-07-02.

責任編輯 張忠友