摘 要：分稅制以來的財稅體制決定了地方政府倚重土地財政的運(yùn)行模式，推動了上一輪經(jīng)濟(jì)持續(xù)走高，但導(dǎo)致了土地資源的浪費和房地產(chǎn)泡沫，也存在著巨大的財政風(fēng)險、金融風(fēng)險，并不是一種科學(xué)發(fā)展的模式。應(yīng)該按照公共財政的特質(zhì)要求理清土地財政的制度調(diào)整思路：建立健全統(tǒng)一的、穩(wěn)定的財政收入制度；調(diào)整優(yōu)化財政的公共支出結(jié)構(gòu)；建立健全科學(xué)化、法治化的財政管理體系；構(gòu)建公開、民主的財政決策制度，以此促成土地財政向與社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的公共財政體系的嬗變。

關(guān)鍵詞：土地財政；公共財政；地方政府

中圖分類號：D912.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1494（2013）01-0119-05

何謂土地財政，學(xué)界尚無統(tǒng)一規(guī)范的定義。筆者認(rèn)同這樣的觀點：土地財政特指在我國城市化發(fā)展進(jìn)程中，地方政府為增強(qiáng)本級政府可支配財力，以土地為載體開展的理性自發(fā)逐利行為，并嚴(yán)重依賴此項收入來維持政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和進(jìn)行城市建設(shè)的現(xiàn)象［1］。近年來，地方政府土地財政運(yùn)行模式愈演愈烈，其成因復(fù)雜，利弊互現(xiàn)。出路何在？本文擬通過對地方政府土地財政構(gòu)成的分析，研究地方政府相應(yīng)的財政行為策略及其風(fēng)險，進(jìn)而按照公共財政的特質(zhì)要求厘清土地財政的制度調(diào)整思路。

一、我國地方政府從土地獲得財政收益的構(gòu)成

（一）地方政府從土地獲得的稅收收入

1994年實行分稅制后，地方政府從土地獲得的直接相關(guān)的稅收主要包括耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅和房產(chǎn)稅等［2］。地方政府從與土地間接相關(guān)行業(yè)獲得的稅收收入，主要包括與土地出讓及開發(fā)相關(guān)的上下游產(chǎn)業(yè)，如建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅等。這些稅收屬于政府預(yù)算內(nèi)財政收入。

（二）地方政府從土地獲得的非稅收入

地方政府從土地獲得的非稅收入根據(jù)其是否列入預(yù)算分為預(yù)算內(nèi)非稅收入和預(yù)算外非稅收入。土地出讓金是土地非稅收入中數(shù)目最大的項目。分稅制改革明確了土地出讓金歸屬于地方政府，列為預(yù)算外財政收入，但自2007年起，中央要求土地出讓金收支納入地方預(yù)算，建立出讓金收支專戶，實行“收支兩條線”管理。新增建設(shè)用地有償使用費也屬于非稅收收入。2007年起，新增建設(shè)用地土地有償使用費在原有基礎(chǔ)上提高一倍，仍實行中央與地方三七分成的體制，地方政府所得一律全額繳入省級國庫。

地方政府從土地獲得的非稅收入，還包括其他近十多種的收費收入。如從土地征收到土地出讓再到土地規(guī)劃建設(shè)各個環(huán)節(jié)，需要繳納的費用包括：（1）土地部門征收的費用，如耕地開墾費、房屋拆遷費、新增建設(shè)用地有償使用費等；（2）財政部門征收的費用，如土地使用費、土地租金；（3）其他部門征收的費用，即與農(nóng)業(yè)、水利、交通、郵電、文物、人防、林業(yè)等部門相關(guān)的費用。這些收費有的納入部門預(yù)算，有的由政府自行管理［3］。

（三）地方政府的土地融資收益

為了規(guī)避人民銀行不允許地方政府直接從銀行貸款的規(guī)定，地方政府的應(yīng)對辦法是成立各種政府性公司，為城市的基礎(chǔ)設(shè)施投資、大宗項目投資進(jìn)行融資貸款，獲得貸款的工具就是政府儲備的土地。這部分由土地抵押所帶來的隱形收益長期被人們忽視。

二、地方政府土地財政策略的風(fēng)險

在現(xiàn)行財稅體制下，“一級政府，一級事權(quán)，一級財權(quán)”的規(guī)則使得各級地方政府存在著追求本級財政利益最大化的目的。當(dāng)規(guī)范、正式的地方稅收增長難以彌補(bǔ)支出的增長時，各級地方政府就盡可能通過擴(kuò)張預(yù)算外收入和體制外收入來增加自己的可支配財力［4］。因此，地方政府收入的重點愈來愈從預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)到預(yù)算外；從預(yù)算外轉(zhuǎn)到非預(yù)算；由依靠企業(yè)變?yōu)橐揽客恋卣魇眨挥梢兄亍肮I(yè)化”變?yōu)橐兄亍俺鞘谢?，最終形成地方政府對土地財政過度依賴的局面，進(jìn)而帶來一系列的后續(xù)風(fēng)險。

（一）地方政府依賴于房地產(chǎn)等行業(yè)獲得預(yù)算內(nèi)稅收的增長，地方財政收入結(jié)構(gòu)不合理

分稅制后，地方政府能夠擴(kuò)大收入的稅源途徑除了增值稅分享部分，及中央政府承擔(dān)的出口退稅（2004年起略有變動）外，更立竿見影的方式是擴(kuò)大地方可獨享的稅收來源。從前述我國現(xiàn)行的土地稅種來看，土地直接稅收額小、名目繁雜、且征稅成本高，對地方財政的貢獻(xiàn)很小。并且，土地稅收主要集中于農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地環(huán)節(jié)，從土地保有環(huán)節(jié)獲得的稅收很少。所以，能快速增加財政收入的房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)營業(yè)稅成為地方政府積極開掘和擴(kuò)大的稅種。中國土地政策改革課題組的調(diào)查研究顯示，在東部一些發(fā)達(dá)縣、市，這兩項稅收是地方稅收中兩個增幅最大的行業(yè)，增幅高達(dá)50%至100%。占到地方稅收的37%以上。后起的西部地方政府同樣也選擇了這樣的發(fā)展模式［5］。全國各地都在“經(jīng)營城市”的口號下，不斷擴(kuò)張城市規(guī)模，大量征用集體土地和進(jìn)行舊城改造拆遷，以此帶動建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)及其下游行業(yè)如水泥業(yè)、鋼鐵業(yè)、玻璃業(yè)的蓬勃發(fā)展。但房地產(chǎn)業(yè)的過度市場化使之成為暴利行業(yè)，甚至一些服裝企業(yè)、家電企業(yè)也紛紛轉(zhuǎn)行投機(jī)，房地產(chǎn)泡沫越吹越大。而與此同時，地方政府無暇顧及扶持實體經(jīng)濟(jì)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，沒有真正形成持續(xù)而良好的地方政府收入結(jié)構(gòu)，城市發(fā)展活力將不斷透支，經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的系統(tǒng)性風(fēng)險將進(jìn)一步加劇。

（二）地方政府通過無節(jié)制的土地征收獲取預(yù)算外的收入，土地資源浪費嚴(yán)重

地方政府的財政預(yù)算外收入一般是由行政事業(yè)收費、政府性基金和土地出讓金三大部分組成。近年，隨著中央政府收費管理越來越規(guī)范，行政事業(yè)性收費在預(yù)算外收入中的重要性大大減低。地方政府更偏愛于能夠靈活操控、不受權(quán)力機(jī)關(guān)制約的預(yù)算外資金，其中，土地出讓所得的收入最為舉足輕重。據(jù)中國社科院發(fā)布的《中國財政政策報告（2010-2011）》，土地有償使用收入占全口徑財政收入（即預(yù)算內(nèi)收入與預(yù)算外收入之和）的比重，已由1998年的3％上升至2008年的11％，是財政來源中上升最快的一種。

在現(xiàn)行土地制度下，地方政府對土地資源配置起著絕對控制和支配作用。由于土地出讓金可使地方政府將以后50—70年的土地收益一次性收取，必然造成地方政府運(yùn)用各種手段多賣地、快賣地、早賣地、賤賣地，甚至不惜頂風(fēng)違法用地，無視耕地保護(hù)責(zé)任和失地農(nóng)民利益。2011年，國家土地總督察辦公室發(fā)布的第4號國家土地督察公告坦陳：“有的省份基本農(nóng)田保護(hù)面積已逼近規(guī)劃目標(biāo)，有的省份耕地后備資源不足”；“13個?。▍^(qū)）違法占用耕地超過1萬畝?！倍鴩?yán)重的土地違法問題幾乎都與地方政府有關(guān)，如四川省簡陽市人民政府2008年至2009年間以政府常務(wù)會議紀(jì)要形式違法批地1081.35畝；貴州省盤縣人民政府2010年1月違法批準(zhǔn)貴州省首黔資源開發(fā)有限公司建設(shè)盤縣煤鋼電一體化循環(huán)經(jīng)濟(jì)項目建設(shè)用地3343.5畝。

（三）地方政府通過土地融資“以小搏大”，金融、財政風(fēng)險加劇

地方政府通過設(shè)立地方融資平臺等方式推動地方投資建設(shè)，保持地方經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和各項民生資金支出，也形成了越來越多的地方債務(wù)和龐大的融資利息償還金。經(jīng)測算，東南沿海的一些縣市，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資每年高達(dá)數(shù)百億元，財政投入僅占10%，土地出讓金約占30%左右，60%靠土地抵押從銀行貸款融資［6］。國家審計署2011年審計結(jié)果也顯示，截止到2010年底，地方政府性債務(wù)余額達(dá)107174.91億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的67109.51億元，而地方政府承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額達(dá)25473.51億元。

土地融資在城市擴(kuò)張和“土地財政”膨脹中確實起到了杠桿作用，但其前提是土地儲備的可持續(xù)性和土地價格的不斷上漲。但世界上沒有只漲不跌的市場，一旦土地市場輝煌不再，政府財政收支平衡就面臨著巨大壓力。這兩年，在中央樓市調(diào)控政策的高壓之下，一些地方政府仍試圖松動限購政策，也說明樓市入冬對地方財政的影響頗大［7］。此外，從土地供應(yīng)到房地產(chǎn)開發(fā)到居民購房消費，資金鏈環(huán)環(huán)相扣，最終風(fēng)險都集中于銀行，危及銀行體系的穩(wěn)定運(yùn)行。亞洲金融危機(jī)、美國次貸危機(jī)等等都是前車之鑒。而從我國土地財政的風(fēng)險累積程度來看，這一風(fēng)險也已日趨顯露，不容忽視。

三、土地財政向公共財政轉(zhuǎn)變的政策制度路徑

我國地方政府的土地財政行為策略是在財政體制不健全、法治缺失時的必然選擇。早在1998年末，全國財政工作會議確立了構(gòu)建公共財政基本框架的改革目標(biāo)，黨的十五屆五中全會、十六大和十六屆三中全會都明確提出要健全公共財政體制。所以，按公共財政的要求調(diào)整財政體制，打破地方政府對非規(guī)范、非正式的土地財政的路徑依賴，既是公共財政建設(shè)的一項重要任務(wù)，也是保持我國經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀需要。

（一）健全公共財政收入制度，保證財政收入的統(tǒng)一性、穩(wěn)定性

公共財政的收入體系由稅收、制度化的收費和適度的公債組成，其中稅收是政府的根本性財政收入，制度化的收費是輔助性的服務(wù)收入，公債是彌補(bǔ)財政赤字的手段。

除了公債以外，國家所有的收入都是政府運(yùn)用公權(quán)力收取上來的，應(yīng)該完整地進(jìn)入預(yù)算，接受公眾的監(jiān)督。成熟市場經(jīng)濟(jì)國家都十分注重國家預(yù)算的完整性和統(tǒng)一性，不允許存在預(yù)算以外的支出［8］。如果政府收入不等同于預(yù)算收入，公眾對預(yù)算的監(jiān)督就沒有實質(zhì)的意義。盡管國務(wù)院于2006年12月決定將土地出讓收支納入基金預(yù)算管理，但當(dāng)年開始制定的《土地出讓金管理辦法》至今尚未出臺，現(xiàn)行的土地出讓金管理辦法是由各地方政府推出的，對地方政府的約束力有限。國家審計署2008年公布的國有土地使用權(quán)出讓金審計調(diào)查結(jié)果顯示，京、津、滬、渝、穗等11個城市的土地出讓凈收益的71.18%，即1864.11億元未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理。2010年公布的審計結(jié)果仍顯示，抽查中的11個市占征收總額的20.1%的674.81億元土地出讓收入，未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理。因此，為了增強(qiáng)財政預(yù)算的完整性和嚴(yán)肅性，提高政府財政運(yùn)行的科學(xué)規(guī)范程度，必須把土地相關(guān)收入，無論是土地稅、土地收費還是公有土地地租性收入，納入統(tǒng)一的政府預(yù)算管理當(dāng)中。

其實，地方政府收入來源于土地是一個國際慣例，但絕大部分國家的地方政府財政收入主要是靠對存量土地征稅，即征收不動產(chǎn)稅來實現(xiàn)［9］。而我國地方政府收入大部分則是通過對增量土地的收費（土地出讓金）來獲取。而土地出讓是一種市場交易行為，土地出讓金是出讓土地使用權(quán)的收入，具有地租而非稅性質(zhì)［10］。在市場交易中，交易價格的上下波動不可避免。讓土地出讓金這種不穩(wěn)定的收入占據(jù)財政收入的大比重具有很大風(fēng)險。也給納入一般預(yù)算管理造成很大難度，不利于預(yù)算執(zhí)行的穩(wěn)定。亞當(dāng)·斯密就曾指出：“能夠維持政府的安全與尊嚴(yán)的，只有確實的、穩(wěn)定、恒久的收入，至于不確定的、不經(jīng)久的資本及信用，絕不可能把它當(dāng)作政府的主要收入來源”［11］。另一方面，我國土地資源非常有限，土地出讓金實際上是一次性預(yù)收了未來若干年限的土地收益。即現(xiàn)任政府提前支取了未來的政府收入，各屆政府無法實現(xiàn)收益共享，既有悖于“代際公平性”也不具有可持續(xù)性［12］。因此，我國需要研究如何建立以營業(yè)稅、房地產(chǎn)稅為主體稅種，以資源稅和環(huán)境保護(hù)稅為輔助稅種，以企業(yè)所得稅為共享稅種的地方稅體系。尤其是開征房地產(chǎn)稅可能會成為未來地方政府籌集財政收入的一項更好的選擇。其一，房地產(chǎn)稅基于不動產(chǎn)價值征收，稅收額相對穩(wěn)定并且具有長期持續(xù)性，既體現(xiàn)了公平性，也保證了地方政府有相對穩(wěn)定的財政收入；其二，增加了房地產(chǎn)的保有成本，從長遠(yuǎn)來看會對房地產(chǎn)市場產(chǎn)生調(diào)節(jié)作用，具有多重的政策效果。其實，我國早就制定了房產(chǎn)稅條例，2011年1月，重慶和上海作為全國首批試點城市，率先開征了房產(chǎn)稅。但關(guān)鍵的問題在于房產(chǎn)稅開征還需要理順與既有的房地產(chǎn)行業(yè)龐雜稅費的關(guān)系，尤其是與土地出讓金的關(guān)系。尤其該房產(chǎn)稅條例未經(jīng)全國人大討論，無法體現(xiàn)“稅收法定”的原則，也難以令人信服。

公共財政的收入的第三個來源是適度的公債。自1994年以來，我國不允許地方政府自行發(fā)行債券以防止債務(wù)風(fēng)險，而許多地方政府直接或者間接以土地為抵押，創(chuàng)造融資平臺進(jìn)行貸款，同樣也會給中國未來整個金融市場的穩(wěn)定和發(fā)展帶來風(fēng)險。2011年10月，為建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點，這是中國金融體制改革道路上的重要轉(zhuǎn)折點。但如果地方的償債資金來源仍繼續(xù)建立在“土地財政”上，風(fēng)險顯然沒有消弭。許多發(fā)達(dá)國家地方政府是可以自行發(fā)債的，償債資金的來源就是地方政府自行開征的地方稅收，它恰恰契合了前述允許地方自行開征稅收的思路。

（二）調(diào)整和優(yōu)化公共財政支出體系，彰顯財政的公共性

財政的功能不僅僅是籌集資金，更重要的是籌集到資金之后，如何更有效的運(yùn)用這些資金，即財政的支出結(jié)構(gòu)問題。公共財政，顧名思義就是要解決公共問題，實現(xiàn)公共目的，滿足社會公共需要。公共財政不應(yīng)承擔(dān)生產(chǎn)建設(shè)職能更不能以盈利為目標(biāo)，否則，政府有可能憑借其擁有的特殊政治權(quán)力凌駕于其他經(jīng)濟(jì)主體之上，影響公平競爭的環(huán)境，破壞正常的市場秩序。這些年來，在經(jīng)營城市的理念下，地方政府財政支出大量用于建大馬路、大廣場、大高樓等大型公共投資工程，而怠于公共消費品的供給：如垃圾、污水處理、公共環(huán)境衛(wèi)生設(shè)備、社區(qū)公園、學(xué)校、公共醫(yī)療、廉租住房建設(shè)、社會保障等，尤其是農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)保障缺口很大，說明財政“越位”、“缺位”和“錯位”的問題依然不同程度存在。所以，公共財政，實質(zhì)上是對政府財政職能的定位。地方政府應(yīng)該提高公共消費品支出在政府支出中的比重，樹立雪中送炭而不是錦上添花財政支出的理念，讓老百姓切身體會到政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的好處，才能保持社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。近兩年中央陸續(xù)發(fā)布的政策也體現(xiàn)了這樣的導(dǎo)向：如2010年財政部、國家發(fā)改委及住建部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于保障性安居工程資金使用管理有關(guān)問題的通知》，要求從土地出讓凈收益中安排不低于10%的廉租住房保障資金；2011年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》，要求各地統(tǒng)一按照當(dāng)年實際繳入地方國庫的招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)取得的土地出讓收入，按10%計提農(nóng)田水利建設(shè)資金；2011年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加大財政教育投入的意見》要求地方政府必須從土地出讓收益中按10%比例計提教育資金。這意味著中央強(qiáng)制地方政府將近一半的土地出讓收益投入民生和農(nóng)業(yè)，也昭示地方政府土地財政的空間已日漸萎縮。

（三）加強(qiáng)并完善公共財政管理體系，實現(xiàn)財政管理的科學(xué)化、法治化

1. 建立健全科學(xué)化的中央地方財政管理體制。財政管理體制是規(guī)范中央與地方關(guān)系的基本制度。2005年《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》提出，“合理界定各級政府的事權(quán)，調(diào)整和規(guī)范中央與地方、地方各級政府間的收支關(guān)系，建立健全與事權(quán)相匹配的財稅體制”。但目前我國財政收入的分配格局仍是中央財政占大頭，地方財政占小頭。例如，2009年，中央財政收入占全國財政收入的52.4％，地方財政收入占全國財政收入的47.6％，而中央財政支出僅占全國財政支出的20％，地方財政支出占全國財政支出的80％。包括住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等在內(nèi)的眾多有關(guān)民生的事務(wù)性工作均由地方政府來承擔(dān)。尤其是省級以下各級財政的關(guān)系并沒能很好地解決，省、市政府也效仿中央與省之間的分配辦法增加其財力集中度，財力逐步向省、市一級財政集中。各級政府的財政狀況正如基層干部自我調(diào)侃的那樣，“中央財政蒸蒸日上，省級財政喜氣洋洋，市級財政穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)，縣級財政哭爹喊娘，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政精精光光?！保?3］然而，“十二五”規(guī)劃綱要提出實現(xiàn)全國范圍內(nèi)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，其實質(zhì)是保障公民基本權(quán)利的實現(xiàn)?！爸醒胫贫ㄕ摺⒌胤綀?zhí)行政策”的分權(quán)模式并不利于實現(xiàn)公民的基本權(quán)利，不利于解決一些跨地區(qū)的矛盾與問題。為了使地方政府歸位正名，一是應(yīng)建立中央與地方公共服務(wù)分工體制，清楚劃分各級政府的職能和權(quán)限，將涉及公民基本權(quán)利的支出責(zé)任大幅度地向中央傾斜；二是應(yīng)重新按各級政府的事權(quán)與責(zé)任劃分稅權(quán)（包括賦予地方必要的稅收立法權(quán)），改變稅收收入在中央與地方、富裕地區(qū)與貧困地區(qū)之間的分配比例。只有將中央與地方的權(quán)力配置科學(xué)化，各級政府財力配置才有依據(jù)。

2. 建立健全法治化的財政轉(zhuǎn)移支付制度。實際上，中央財政的絕大部分又通過轉(zhuǎn)移支付、專項撥款等形式補(bǔ)助給各地。但由于沒有法律明確規(guī)定轉(zhuǎn)移支付資金的支出責(zé)任、轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、結(jié)算辦法，使得中央財政和中直部門權(quán)力大增。各地方政府無不爭先恐后“跑部錢進(jìn)”。2010年國家審計署組織對中央轉(zhuǎn)移支付管理和分配情況進(jìn)行了審計，發(fā)現(xiàn)存在以下三個問題：轉(zhuǎn)移支付在財政支出中占比較高；專項轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付中占比較高；部分專項資金設(shè)置交叉重復(fù)、部門多頭管理和分配。因此，需要通過法律的規(guī)范，減少轉(zhuǎn)移支付的環(huán)節(jié)，增加轉(zhuǎn)移支付中的透明度，減少轉(zhuǎn)移過程中的“跑冒滴漏”，確保中央的剩余收入能夠準(zhǔn)確投向最需要的地方與最公正的用途，使各地、各級政府都有充足的財力以提供最起碼的公共服務(wù)。只有解決了目前比較突出的地方公共服務(wù)的資金來源問題，才能有效去除地方政府對“土地財政”的過度依賴。

（四）構(gòu)建公共財政決策機(jī)制，形成財政政策公開、民主的內(nèi)核

根據(jù)詹姆斯·M·布坎南的公共選擇理論，所有的政府本身都有擴(kuò)大事權(quán)的沖動。如果既不需要經(jīng)過人大的預(yù)算監(jiān)督又不需要事后的審計，地方政府就能夠恣意擴(kuò)大事權(quán)，并以事權(quán)的擴(kuò)張為理由尋求擴(kuò)大財權(quán)，它永遠(yuǎn)覺得入不敷出。我國財政預(yù)算制度不完善使“土地財政”模式進(jìn)一步自我強(qiáng)化。公共財政的特質(zhì)必然要求財政決策的公開與民主。首先，公眾對政府的財政狀況享有知情權(quán)，了解政府收入的來源、多少、去處；其次，公眾對政府的預(yù)算享有參與權(quán)和決策權(quán)，政府需要對所有部門未來開支都要充分論證其屬于民生的迫切需要，說服納稅人允許其列入支出，這個計劃由立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，才成為有法律效力的執(zhí)行文件即預(yù)算。我國《憲法》第六十二條規(guī)定，“全國人民代表大會行使審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃和計劃執(zhí)行情況的報告；審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告”，這是權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督財政的根本法的依據(jù)。我國地方各級人大同樣也被賦予了監(jiān)督地方同級政府財政的權(quán)力。在當(dāng)下，應(yīng)該強(qiáng)化人民代表大會的立法監(jiān)督職能及對財政預(yù)算決算的真正審批權(quán)，并對政府的行為有硬性約束力［14］。權(quán)力機(jī)關(guān)對政府財政進(jìn)行監(jiān)督，不僅為政府財政提供民主合法性依據(jù)，也是加強(qiáng)對政府控制的重要手段。政府如果不能隨便花錢，土地對官員的誘惑就會減少很多，使政府及其工作人員真正回歸服務(wù)政府的本位。

總的來看，我國地方政府的“土地財政”模式推動了上一輪經(jīng)濟(jì)持續(xù)走高，也形成了我國財政收入近10年來持續(xù)超GDP增速增長的格局。但將之放大到經(jīng)濟(jì)社會民生的整體鏈條上看，將之上升到地區(qū)發(fā)展的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略上看，顯然它不是一種科學(xué)的發(fā)展模式?！肮藏斦膩矶疾皇菃渭兊慕?jīng)濟(jì)問題，它通常是政治和經(jīng)濟(jì)、政府與社會的交織點”。［15］由土地財政向公共財政的制度嬗變無法孤立進(jìn)行，必須和整個國家的財稅體制改革聯(lián)動，同時也要進(jìn)行相應(yīng)的行政改革和政治改革，這也意味著這項變革是一項巨大的工程。

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責(zé)任編輯 陸 瑩