[摘要]我國高等學(xué)?；I資渠道單一，財政撥款和學(xué)費收入是其經(jīng)費主要來源，辦學(xué)資源緊張、教育經(jīng)費短缺。如何廣開渠道、多方籌資，可學(xué)習(xí)借鑒國外高校治理經(jīng)驗。國外高校采取的是政府、教師、學(xué)生、校友及社會力量共同參與的利益相關(guān)者治理結(jié)構(gòu)。相應(yīng)地，其籌資渠道也多元化，政府撥款、收取學(xué)費、銷售及服務(wù)收入、發(fā)行債券或進行社會募捐等，效果很好。我國高校要實現(xiàn)多渠道籌資，必須首先改革與構(gòu)建我國高校多元治理結(jié)構(gòu)，使教師有效參與高校管理、使學(xué)生積極參與高校管理、使政府合理參與高校管理、吸收社會力量參與高校管理。

[關(guān)鍵詞]高等教育；多渠道籌資；多元治理；利益相關(guān)者

[中圖分類號]G647.5 [文獻標(biāo)志碼]A

近年來，我國高等教育發(fā)展迅猛。1998-2011年，普通高校從1022所增加到2409所，在校生由340.87萬人增加到2308.51萬人，年均增加140.55萬人。在校人數(shù)的劇增，使本來就短缺的辦學(xué)資源更加緊張。按國家規(guī)定的生均基本辦學(xué)條件測算，每增加一名大學(xué)生需投入4.5萬元，照此計算，我國高等教育僅基本建設(shè)一項每年至少需要增加投資632.48億元，而同期的國家財政性教育經(jīng)費卻達不到這一要求。雖然我國國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例2012年已經(jīng)達到4%，但相對于高校發(fā)展所需的資金而言，相差仍然很遠(yuǎn)。顯然，我國高校必須建立一個多元化的籌資結(jié)構(gòu)，以國家經(jīng)費為主，廣開渠道，多方籌措。本文擬對國外高校的多渠道籌資與治理結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系進行研究，并借鑒其經(jīng)驗，提出建立我國高校多元治理結(jié)構(gòu)，從而實現(xiàn)多渠道籌資。

一、國外高?；I資渠道與治理結(jié)構(gòu)

1.國外高校籌資渠道

國外高?；I資渠道多元化，主要有：政府撥款、收取學(xué)費、銷售及服務(wù)收入、發(fā)行債券、社會募捐等。

（1）政府撥款。由于政府是高等教育最直接和最大的受益者，所以世界各國的高等教育主要以政府投資為主。各國大學(xué)中政府撥款占經(jīng)費來源的比例，美國為59.3%，英國為55%，法國為89.5%，德國為68.5%。這充分表明在世界高等教育中，政府撥款是高校經(jīng)費來源的主體。

（2）收取學(xué)費。按照美國經(jīng)濟學(xué)家D.約翰斯通提出的高等教育成本分擔(dān)理論，高等教育成本無論在何種體制、社會和國家中，都必須由政府、家長、學(xué)生、納稅人和高等學(xué)校分擔(dān)。實際上，世界絕大多數(shù)國家和地區(qū)的高等教育成本都實行國家和個人分擔(dān)。近年來，美國、加拿大、澳大利亞等西方國家的學(xué)費逐年增長，學(xué)費在高等學(xué)校的經(jīng)費中所占比例也越來越大。美國教育部發(fā)布的2012年美國大學(xué)學(xué)費的相關(guān)數(shù)據(jù)表明，美國大學(xué)平均學(xué)費為21949美元。

（3）銷售及服務(wù)收入。銷售及服務(wù)收入是高校通過一些教育活動、附屬企業(yè)與醫(yī)院等途徑獲得的收入。一是通過產(chǎn)、學(xué)、研合作獲得的收入；二是直接轉(zhuǎn)讓高校自主研發(fā)的專利技術(shù)獲得的收入；三是校辦企業(yè)收入。如美國斯坦福大學(xué)就利用身處硅谷的便利條件成立了若干公司。一方面，企業(yè)需要高校的科研支持及培養(yǎng)的人才；另一方面，能創(chuàng)造就業(yè)機會，樹立高校在市場運行環(huán)節(jié)中的穩(wěn)固地位。這樣不僅推動了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而且為學(xué)校提供了可觀的收入。

（4）發(fā)行債券或進行社會募捐等。國外高校在這方面做得相當(dāng)出色，成立專門的機構(gòu)進行負(fù)責(zé)。美國早在1996年就已經(jīng)有189所大學(xué)發(fā)行債券，當(dāng)年債券發(fā)行總額達到41.4億美元；2001年債券總額達到了187億美元，6年增長近4.5倍。劍橋大學(xué)于2012年10月10日首次發(fā)行了3.5億英鎊的40年期的長期債券。發(fā)行債券，不僅能使資金得到有效周轉(zhuǎn)、償還學(xué)校債務(wù)，還可以進行大型項目的建設(shè)。社會募捐也是高校籌集資金的傳統(tǒng)模式，尤其是美國，每年都要舉行年度募款和大額募款活動。2008年一年的時間里，全美各大學(xué)共收到310億美元的捐款。

國外高校之所以能夠多渠道籌資，主要在于其多元治理結(jié)構(gòu)。不管是以政府為主導(dǎo)的美國高校治理模式，還是以學(xué)術(shù)為主導(dǎo)的德國高校治理模式，其治理結(jié)構(gòu)中都充分考慮了政府、社會、教師及學(xué)生的利益，使他們共同參與學(xué)校治理。

2.利益相關(guān)者共同治理學(xué)校及其模式

相對于多元化的籌資渠道，國外高校采取的是利益相關(guān)者共同治理學(xué)校的模式。利益相關(guān)者理論于1963年由美國斯坦福研究院首次正式提出，其代表人物是M.布萊爾。該理論指出，最有效率的控制權(quán)安排形式是讓那些承擔(dān)使用資產(chǎn)所帶來風(fēng)險的集團掌握該資產(chǎn)的控制權(quán)。國外高校的利益相關(guān)者主要有政府機構(gòu)、教師、學(xué)生、校友及社會力量。由于世界各國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)不同，其利益相關(guān)者在高?；I資渠道中的作用不同，所以在治理結(jié)構(gòu)中扮演的角色也不同。

其一，政府機構(gòu)是學(xué)校發(fā)展資金的主要來源、大學(xué)“戰(zhàn)略利益相關(guān)者”，他們在學(xué)校的多元治理結(jié)構(gòu)中起著非常重要的作用，主要負(fù)責(zé)對學(xué)校的各種行為進行規(guī)范、監(jiān)督和審計。美國是學(xué)術(shù)、行政各司其職，權(quán)力范圍明確；法國、日本是以行政權(quán)力為主導(dǎo)，政府擁有教育管理的上層權(quán)力；英國、德國是學(xué)術(shù)、行政分離，以學(xué)術(shù)權(quán)力為主導(dǎo)，政府對教育的干預(yù)較少。

其二，教師是高等教育最重要的參與者，高校要想獲得更多的政府資金支持，無論是按學(xué)生數(shù)量進行劃撥的政府撥款，還是通過科研爭取更多的專項資金，都需要教師的積極參與，吸收他們參與學(xué)校治理是非常重要的。國外教師參與學(xué)校治理的途徑有：美國主要是教師評議會，英國主要是理事會、評議會等，法國主要是科學(xué)委員會，德國主要是評議會。另外，國外高校絕大部分大學(xué)都有明確規(guī)定，大學(xué)校長、院長、系主任這些行政職務(wù)必須由教授來擔(dān)當(dāng)。他們負(fù)責(zé)學(xué)術(shù)和行政事務(wù)，也作為各級管理層中設(shè)置的各種委員會的成員，在管理中享有決策權(quán)。

其三，學(xué)生和學(xué)生組織為自己所受的高等教育付出了高昂的學(xué)費，成為高校經(jīng)費來源的第二渠道，所以讓他們參與學(xué)校治理顯得尤為必要，同時也為未來的捐贈打下基礎(chǔ)。美國把學(xué)生的要求和期望看作是學(xué)校的培養(yǎng)目標(biāo)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并且讓學(xué)生參與學(xué)校教學(xué)目標(biāo)規(guī)劃和教學(xué)計劃的制訂，使學(xué)生真正成為學(xué)習(xí)的主體。法國則在其頒布的《大學(xué)教育改革法》中規(guī)定：在學(xué)校的管理委員會中增設(shè)一名大學(xué)生，并建立學(xué)生評教制度。在德國，高校學(xué)生對教師的教學(xué)評估已成為影響教師職位、晉升、薪水等的重要因素之一。

其四，校友及校友之外的捐贈者或者社會團體為學(xué)校的發(fā)展捐贈了大量的資金，讓他們參與學(xué)校治理，不僅可以促進高校多元治理機制的形成，還可以利用他們的專業(yè)經(jīng)驗和對社會需求的敏感性，幫助大學(xué)確定發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)，有利于學(xué)校更好的發(fā)展。國外捐贈者參與學(xué)校治理的途徑為：美國主要是董事會，英國主要是理事會，法國主要是校務(wù)委員會。

國外高校由于管理體制、文化傳統(tǒng)、思想意識等的不同，其治理結(jié)構(gòu)與管理模式存在著很大差別。但也有一些共性，即大學(xué)治理主體逐步多元化，各治理主體之間相互獨立、相互聯(lián)系，形成既分工合作又相互制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)。目前，國外高校的治理結(jié)構(gòu)主要分為以下三種：

（1）學(xué)術(shù)行政各司其職。這種模式以美國為代表，特點是學(xué)術(shù)、行政兩種權(quán)力嚴(yán)格分開，在各自的范圍內(nèi)發(fā)揮自身的優(yōu)勢。美國大學(xué)的董事會擁有最高權(quán)力，主要負(fù)責(zé)制定學(xué)校的大政方針，決定大學(xué)發(fā)展方向和脈絡(luò)。校長是美國大學(xué)行政管理的最高負(fù)責(zé)人，由董事會任命，是董事會的法定代表和執(zhí)行官員，全面管理學(xué)校各項事務(wù)。教師評議會專門負(fù)責(zé)制定學(xué)術(shù)政策與規(guī)章制度等學(xué)術(shù)方面的事務(wù)，以保證學(xué)術(shù)管理的有效性和高效率。

（2）以學(xué)術(shù)權(quán)力為主導(dǎo)。這種模式以英國和德國為代表，特點是學(xué)術(shù)行政兩權(quán)分離，以學(xué)術(shù)權(quán)力為主導(dǎo)。政府很少對大學(xué)進行干預(yù)，主要負(fù)責(zé)行政管理和教學(xué)工作，而把相當(dāng)一部分權(quán)力都下放到教授行會、教職工代表大會、學(xué)院及系委員會等學(xué)術(shù)部門。英國大學(xué)副校長一般由教授行會和校務(wù)委員會共同推薦，而其他一些行政人員如學(xué)院院長等通常由教授擔(dān)任，也都由校務(wù)委員會或院系委員會選舉產(chǎn)生，這充分體現(xiàn)出了英國大學(xué)教授治校的傳統(tǒng)。德國大學(xué)被稱為“正教授大學(xué)”，即教授的權(quán)力很大，其行使權(quán)力的機構(gòu)主要是大評議會和評議會。大評議會最重要的職能是選舉校長，評議會主要負(fù)責(zé)制定校內(nèi)的一切規(guī)定，包括接受和審議校長年終報告。

（3）以行政權(quán)力為主導(dǎo)。這種模式以法國、日本為代表，特點是學(xué)術(shù)、行政完全分離，以行政權(quán)力為主導(dǎo)。法國的大多數(shù)大學(xué)都由中央政府提供資助，所以國家把握了教育管理的上層權(quán)力，教授和行會把握基層的權(quán)力，校級和院級權(quán)力比較薄弱。日本高校內(nèi)部治理多數(shù)實行評議會領(lǐng)導(dǎo)下的一長制，校長或總長是日本大學(xué)的最高行政負(fù)責(zé)人，代表政府管理學(xué)校一切事務(wù)。

二、我國高校多渠道籌資出現(xiàn)困境的根源在于治理結(jié)構(gòu)不完善

目前我國高?；I措經(jīng)費的渠道有財政性教育經(jīng)費、學(xué)費收入、貸款收入、科研及服務(wù)收入、校辦產(chǎn)業(yè)收入、社會捐贈收入與融資收入。

雖然我國目前存在上述7種籌資渠道，但財政撥款和學(xué)費收入仍是學(xué)校經(jīng)費的主要來源。貸款雖然可以很快緩解學(xué)校發(fā)展所急需的資金問題，但風(fēng)險很大。對于少數(shù)知名高校來說，科研及服務(wù)收入、校辦產(chǎn)業(yè)收入、社會捐贈收入、融資收入也是比較可觀的，這在一定程度上可以緩解學(xué)校教育經(jīng)費的不足；但對于大部分高校來說，這類收入微乎其微。我國高校的籌資渠道沒有像國外高校一樣呈現(xiàn)多元化發(fā)展，其原因主要在于我國高校的治理結(jié)構(gòu)不夠完善。目前，我國高校的治理結(jié)構(gòu)是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。在這種體制下，學(xué)校主要由黨政兩大班子人員管理，教師和學(xué)生雖然可以通過多種形式參與學(xué)校管理，如教代會、學(xué)術(shù)委員會、學(xué)生會、學(xué)生評教等，但參與的有效性不夠，社會力量更沒有機會參與學(xué)校的管理。由于教師、學(xué)生及社會力量很難有效地參與到學(xué)校的決策、執(zhí)行和監(jiān)督系統(tǒng)，他們的權(quán)益得不到很好的發(fā)揮，所以學(xué)校的發(fā)展對他們來說是“事不關(guān)己，高高掛起”，更別說為學(xué)校的籌資捐款貢獻力量了。

三、改革與構(gòu)建我國高校多元治理結(jié)構(gòu)的建議

國外高校由利益相關(guān)者共同治理學(xué)校，取得了很好的效果。我國高校也可以嘗試構(gòu)建這種利益相關(guān)者共同參與學(xué)校管理的治理結(jié)構(gòu)。我國高校的利益相關(guān)者包括內(nèi)部利益相關(guān)者與外部利益相關(guān)者。內(nèi)部利益相關(guān)者主要是指高校里的教師和學(xué)生，外部利益相關(guān)者則非常廣泛，但總體上可概括為政府和社會力量兩類。我國高校要想實現(xiàn)多渠道籌資，其治理模式中就應(yīng)充分考慮讓教師、學(xué)生、政府、社會力量等利益相關(guān)者共同參與學(xué)校的治理。

1.完善治理結(jié)構(gòu)，要使教師有效參與高校管理

大學(xué)的三大功能即人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和服務(wù)社會，主要是靠教師來實現(xiàn)，所以教師對大學(xué)的重要性不言而喻?！吨腥A人民共和國教育法》第30條明確指出：“學(xué)校及其他教育機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，保障教職工參與民主管理和監(jiān)督。”這是國家教育法規(guī)對于教職工合法權(quán)力的規(guī)定。目前來看，教師參與管理主要指教師參與學(xué)術(shù)事務(wù)的決策。各高校應(yīng)制定相關(guān)規(guī)章制度保證教師參與的有效性，充分發(fā)揮教師的主人翁地位。只有這樣，教師工作起來才更有激情，不管是從事教學(xué)還是科研，才會有更大的主動性，進而取得更大的成就。對于任何一所大學(xué)來說，無論是教師隊伍中出現(xiàn)于丹、王立群之類的大師還是錢學(xué)森、袁隆平之類的科學(xué)巨匠，都可以給學(xué)校帶來良好的聲譽，從而吸引到更多的生源、爭取到更多的科研基金。

2.完善治理結(jié)構(gòu)，使學(xué)生參與高校管理

我國教育部在《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》中曾明確規(guī)定，要“鼓勵學(xué)生對學(xué)校工作提出批評和建議，支持學(xué)生參加學(xué)校民主管理”。目前中國相當(dāng)一部分高校讓學(xué)生參與學(xué)校管理的主要形式是學(xué)生評教。有些高校的管理機構(gòu)正在嘗試實行讓學(xué)生參與學(xué)校管理的新模式，比如南開大學(xué)校務(wù)委員專門為學(xué)生代表設(shè)固定席位，讓學(xué)生參與學(xué)校治理；南昌大學(xué)、華東理工大學(xué)、中國石油大學(xué)等選拔優(yōu)秀學(xué)生擔(dān)任校長助理；華東師范大學(xué)設(shè)立“學(xué)生參議會”制度；北京師范大學(xué)設(shè)立“聽證會制度”；華東政法大學(xué)設(shè)立對違紀(jì)學(xué)生處分的聽證會制度等。這種讓學(xué)生參與學(xué)校管理的模式會使學(xué)生充分感覺到自己的主人翁地位，這些學(xué)生畢業(yè)后也將成為回報學(xué)校的潛在資源，進而有可能為母校捐贈。

3.完善治理結(jié)構(gòu)，要使政府合理參與高校管理

我國高校是由教育部和各省教育廳代表政府直接對大學(xué)進行領(lǐng)導(dǎo)與管理的，包括對大學(xué)校長和領(lǐng)導(dǎo)集體的任命、專業(yè)設(shè)置、學(xué)位設(shè)置、招生規(guī)模、教師編制、資源配置以及質(zhì)量評估等。這種治理結(jié)構(gòu)使政府對高校進行直接管理并且管理過多，高校缺乏辦學(xué)自主權(quán)，是非常典型的政府控制模式。政府在對高校進行決策時，可以引入專家、學(xué)者。譬如撥款，政府就可以成立既有政府人員又有專家學(xué)者和其他社會人員組成的委員會，專門負(fù)責(zé)撥款，并將高校獲得的資金與資金的使用效果聯(lián)系起來，建立合理的治理結(jié)構(gòu)。

4.完善治理結(jié)構(gòu)，就要盡快吸收社會力量參與高校管理

目前，我國是政府舉辦高校、政府評估高校，而最終大學(xué)培養(yǎng)的人才卻是社會來使用和消化，這就出現(xiàn)了現(xiàn)在大學(xué)畢業(yè)生找不到工作，而企業(yè)又招不到理想人才的矛盾。所以引入社會力量參與高校治理顯得非常有必要。

社會力量的參與，一方面，可以把社會對人才的需求信息及時傳遞給高校，便于高校調(diào)整專業(yè)設(shè)置和培養(yǎng)規(guī)模，從而促進學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展。另一方面，社會力量對高校內(nèi)部事務(wù)的有序參與，可以在一定程度上提高高校工作效率，推進高校管理的民主化進程。目前，社會力量參與學(xué)校治理的主要模式為高校董事會或理事會。我國已有200多所院校建立了董事會，還有一些高校的董事會正在籌建之中。社會力量參與高校治理，不僅有利于學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展，還能吸收一些社會資金注入學(xué)校建設(shè)之中，從而實現(xiàn)雙贏。

總之，高校要充分發(fā)揮教師、學(xué)生、政府、社會力量參與學(xué)校管理的作用，建立健全學(xué)校的多元治理結(jié)構(gòu)，把這些利益相關(guān)者引入到?jīng)Q策層，樹立他們的主人翁意識，進而實現(xiàn)多渠道、多途徑籌措資金，緩解高校辦學(xué)經(jīng)費不足，促進高教事業(yè)又快又好的發(fā)展。