摘要:《勞動(dòng)合同法》中對(duì)勞務(wù)派遣從嚴(yán)規(guī)制的法律條文沒能遏制其爆發(fā)性增長,形成了一個(gè)勞務(wù)派遣的制度困局。西方上百年的發(fā)展史表明勞務(wù)派遣是一種企業(yè)正式用工的補(bǔ)充形式。要解決勞務(wù)派遣的制度困局,除從制度層面把勞務(wù)派遣限定為企業(yè)正式用工的補(bǔ)充形式外,更要從體制層面上大力發(fā)展公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu),用疏導(dǎo)的方式使勞務(wù)派遣卸下其不應(yīng)承擔(dān)的重負(fù)。
關(guān)鍵詞:勞務(wù)派遣;勞動(dòng)合同法;公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)
鑒于企業(yè)勞務(wù)派遣用工對(duì)勞動(dòng)者造成的就業(yè)不穩(wěn)定感、同工不同酬、被派遣勞動(dòng)者利益廣泛受損等問題,《勞動(dòng)合同法》對(duì)勞務(wù)派遣進(jìn)行了從嚴(yán)規(guī)制。但令人感到意外的是,自2008年《勞動(dòng)合同法》實(shí)施以來,勞務(wù)派遣業(yè)卻獲得了爆發(fā)性發(fā)展,最新的資料顯示,全國勞務(wù)派遣人員總數(shù)已經(jīng)達(dá)到六千多萬。現(xiàn)實(shí)的發(fā)展與法律設(shè)定的目標(biāo)背道而馳,形成了一個(gè)勞務(wù)派遣的制度困局。本文的目的就是要從紛繁復(fù)雜的勞務(wù)派遣亂象中厘清思路,重新探討勞務(wù)派遣問題的實(shí)質(zhì),在此基礎(chǔ)上,試圖找到解決企業(yè)勞務(wù)派遣用工制度困局的路徑。
一、 從西方勞務(wù)派遣制度的發(fā)展看其制度本質(zhì)
1. 勞務(wù)派遣起源及其本質(zhì)解讀。對(duì)于勞務(wù)派遣的起源問題眾說紛紜,通說認(rèn)為20世紀(jì)20年代,美國當(dāng)時(shí)有一家名叫Samuel Workman的公司創(chuàng)立了人力租賃的業(yè)務(wù)模式(Rented help)。當(dāng)時(shí)這家公司雇用一批已婚婦女,在夜間處理盤點(diǎn)的工作,之后又訓(xùn)練她們使用計(jì)算器,然后將她們租賃給企業(yè),讓企業(yè)可以應(yīng)付臨時(shí)或短期的人力需求;又有說法稱歐洲是起源地,1926年法國一家業(yè)務(wù)急救(Business Aid)公司成立,業(yè)務(wù)范圍包括臨時(shí)文書和電話接線生工作2。
我們看到,無論是美國的Samuel Workman公司還是法國的Business Aid公司它們都是為勞動(dòng)者提供臨時(shí)性工作,而企業(yè)也正需要這種臨時(shí)性勞動(dòng)者來彌補(bǔ)暫時(shí)的雇工不足。所以,勞務(wù)派遣的產(chǎn)生是因?yàn)槠髽I(yè)臨時(shí)性用工的現(xiàn)實(shí)需要,只不過企業(yè)不是從市場上自己費(fèi)力的尋找合適的勞動(dòng)者,而是由另一個(gè)企業(yè)把勞動(dòng)者組織起來,并派遣到需要臨時(shí)性雇工的企業(yè)。勞務(wù)派遣正是滿足了企業(yè)對(duì)臨時(shí)性勞動(dòng)力的需求而產(chǎn)生的。
2. 勞務(wù)派遣發(fā)展及其本質(zhì)解讀。西方國家的勞務(wù)派遣經(jīng)歷了從禁止到嚴(yán)格規(guī)制再到放松規(guī)制的過程。國際勞工組織1933年制定的《關(guān)于收費(fèi)性就業(yè)機(jī)構(gòu)公約》曾規(guī)定,禁止勞務(wù)派遣業(yè)的發(fā)展。1949年制定的《關(guān)于收費(fèi)性就業(yè)機(jī)構(gòu)公約(修訂)》對(duì)34號(hào)公約的內(nèi)容作了修改,允許成員國立法嚴(yán)格限制收費(fèi)性就業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立。最終認(rèn)可勞務(wù)派遣的是國際勞工組織1997年《關(guān)于私人就業(yè)機(jī)構(gòu)公約》的通過。該公約在承認(rèn)私人就業(yè)機(jī)構(gòu)的合法地位的同時(shí),提出了確保充分保護(hù)派遣員工和雇主責(zé)任分配的基本法律框架。迫使西方國家對(duì)勞務(wù)派遣的態(tài)度作出重大改變的動(dòng)力來自于現(xiàn)實(shí)的需要。從20世紀(jì)80年代開始,歐洲工業(yè)化國家紛紛進(jìn)入老齡化社會(huì),新增勞動(dòng)力不足,對(duì)于境外勞動(dòng)力的需求急劇增加,而高福利使得這些國家又不愿意承擔(dān)大量移民所帶來的本已沉重的福利負(fù)擔(dān),于是跨境勞務(wù)派遣就成了一個(gè)可選擇的解決途徑。它一方面滿足了本國的勞動(dòng)力需求,另一方面又不會(huì)增大本國福利體系的負(fù)擔(dān),甚至有些還降低了本國的勞動(dòng)力成本。大多數(shù)國家的派遣勞動(dòng)者都不享有正式勞動(dòng)者所享有的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和帶薪休假等福利。勞務(wù)派遣業(yè)雖然在歐洲快速發(fā)展,但派遣勞動(dòng)者占全體就業(yè)人員的比例普遍沒有超過5%。
從勞務(wù)派遣的產(chǎn)生、迅速發(fā)展到現(xiàn)在,它一直是典型雇傭關(guān)系的一個(gè)補(bǔ)充形式,是滿足企業(yè)的臨時(shí)性用工需要的用工形式。西方國家對(duì)勞務(wù)派遣本質(zhì)認(rèn)識(shí)的一波三折進(jìn)一步表明,勞務(wù)派遣這種用工形式有其存在的價(jià)值?,F(xiàn)階段歐洲國家正推行“平等待遇原則”,也即淡化派遣用工的特殊性,將被派遣勞動(dòng)者納入到一般勞動(dòng)保護(hù)制度體系,確保被派遣勞動(dòng)者與用工單位的雇員在勞動(dòng)條件和勞動(dòng)保護(hù)方面的待遇平等。
二、 從我國勞務(wù)派遣制度的發(fā)展看其制度的錯(cuò)誤定位
1. 起源分析。
(1)我國勞務(wù)派遣的萌芽。我國的勞務(wù)派遣起源于向外國駐華機(jī)構(gòu)派遣服務(wù)工作人員。1979年11月由國家安全局主管的中國大陸第一家勞務(wù)派遣企業(yè)——北京人力資源服務(wù)有限公司(FESCO)成立,開始為外國企業(yè)常駐北京代表機(jī)構(gòu)提供中方雇員派遣服務(wù)。80年代又出現(xiàn)了幾家為外資企業(yè)駐華辦事處提供招工服務(wù)的外企服務(wù)公司,如上海對(duì)外服務(wù)有限公司、中國四達(dá)國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作公司(Star)、中國國際技術(shù)智力合作公司(Ciic)等。
(2)對(duì)我國勞務(wù)派遣起源的解讀。勞務(wù)派遣在我國的起源不是因?yàn)槠髽I(yè)對(duì)臨時(shí)性用工的需要,而是出于國家安全的需要。國務(wù)院《關(guān)于管理外國企業(yè)常駐代表機(jī)構(gòu)的暫行規(guī)定》(1980年10月30日發(fā)布)第十一條規(guī)定:“常駐代表機(jī)構(gòu)租用房屋、聘請(qǐng)工作人員,應(yīng)當(dāng)委托當(dāng)?shù)赝馐路?wù)單位或者中國政府指定的其他單位辦理”。政府成立外企服務(wù)公司專門負(fù)責(zé)向外企常駐代表機(jī)構(gòu)派遣工作人員。此只具有表面形式要件的“勞務(wù)派遣”是政策原因制造出來的勞務(wù)派遣。
2. 發(fā)展分析。
(1)我國勞務(wù)派遣發(fā)展概述。勞務(wù)派遣的迅速發(fā)展來自于20世紀(jì)90年代中后期中國經(jīng)濟(jì)環(huán)境的大變革的推動(dòng)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)全面轉(zhuǎn)軌,國有企業(yè)改革引起了大量職工的下崗,以及大量農(nóng)村勞動(dòng)力涌向了第二、三產(chǎn)業(yè),這些使得20世紀(jì)90年代中后期的中國就業(yè)問題非常突出。在此過程中民間營利性職業(yè)中介機(jī)構(gòu)不斷尋求發(fā)展空間,歷經(jīng)人事外包、社會(huì)保險(xiǎn)代理等階段后,選擇勞務(wù)派遣將雇主與雇員之間的直接雇傭演變?yōu)殚g接雇傭并使之成為日漸蓬勃的產(chǎn)業(yè)。
(2)對(duì)我國勞務(wù)派遣發(fā)展的解讀。1993年以后,伴隨著建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)的確立,國有企業(yè)也由過去的行政用工制度走向市場化用工,開始了所謂\"減員增效\"的改革。在裁減掉富余的人員的同時(shí),企業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)還需要一些臨時(shí)性工作崗位,勞務(wù)派遣這種用工形式正好符合企業(yè)的需要,又能部分解決下崗工人的再就業(yè)問題,因此國有企業(yè)使用一些勞務(wù)派遣工就是必然的了。
勞務(wù)派遣興起的另一個(gè)原因就是大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌入城市。我國公立職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢,但私營職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)發(fā)展迅速,由于管理失職,這些職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)搞假招工現(xiàn)象非常普遍。從農(nóng)民工角度來講,進(jìn)城找工作經(jīng)常被騙,由于信息不對(duì)稱導(dǎo)致找工作的成本很大,所以,農(nóng)民工愿意通過派遣公司直接派遣工作從而省掉了找工作的成本。從私營職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)來講,通過大量勞務(wù)派遣能夠賺取更多利潤,所以大量的私營職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)都改成了派遣公司。而從企業(yè)這方面來講,通過派遣公司使用勞動(dòng)力要比自己招聘員工的成本少,所以企業(yè)更多的選擇通過派遣公司使用勞動(dòng)力。
3. 現(xiàn)狀分析。
(1)我國勞務(wù)派遣現(xiàn)狀概述?,F(xiàn)階段,我國勞務(wù)派遣已經(jīng)呈現(xiàn)常態(tài)化和普遍化的趨向?!秳趧?dòng)合同法》實(shí)施以來勞務(wù)派遣業(yè)呈現(xiàn)以下特征:一是勞務(wù)派遣的規(guī)模呈擴(kuò)大趨勢,國有企業(yè)使用勞務(wù)派遣工較多;二是勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)不但沒有減少,反而呈增加之勢;三是派遣工與正式工同工不同酬的問題仍未解決;四是許多派遣機(jī)構(gòu)違法經(jīng)營,從派遣工工資中提取高額管理費(fèi),甚至克扣或拖欠被派遣員工的工資。
(2)對(duì)我國勞務(wù)派遣現(xiàn)狀的解讀。電力、電信、郵政、鐵路、銀行等國有壟斷企業(yè)在常年的、固定的崗位上大量使用派遣工主要有兩個(gè)方面的原因:一個(gè)原因就是國有企業(yè)的工資總額是由國家控制的,如果大量雇傭正式工,那么現(xiàn)有的蛋糕就會(huì)被更多的人來分,原有員工的工資和福利就會(huì)下降,而大量使用“廉價(jià)”的派遣工則節(jié)省了大量用工成本,既保障原有員工福利不降低,又為企業(yè)減少了開支,保住了壟斷企業(yè)及其員工的既得利益。另一個(gè)原因就是由于我國規(guī)制派遣業(yè)的法律、法規(guī)的缺乏或不完善,執(zhí)法又不嚴(yán),同工不同酬的現(xiàn)象得不到應(yīng)用的懲罰,造成國有企業(yè)長期剝削“廉價(jià)”的派遣工的局面。
私營企業(yè)大量使用派遣工的根本原因在于節(jié)約用工成本。在我國,私人企業(yè)主除了要支付雇員的工資和加班費(fèi)之外,還要承擔(dān)有關(guān)養(yǎng)老、醫(yī)療 、失業(yè) 、生育和工傷等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi),除此之外,企業(yè)還要承擔(dān)與工資相關(guān)的其他費(fèi)用,包括工會(huì)會(huì)費(fèi)、殘疾人就業(yè)保障金、教育培訓(xùn)費(fèi)用、住房公積金等法律或政策規(guī)定的義務(wù)。這些費(fèi)用的支出增大了私人企業(yè)的用人成本,而通過勞務(wù)派遣的形式,可以不交或少交這些費(fèi)用,減少了用工成本。
4. 結(jié)論。我國勞務(wù)派遣的產(chǎn)生不是市場發(fā)展和企業(yè)用工需求的結(jié)果,而是政府強(qiáng)力干預(yù)的結(jié)果;伴隨著市場化的改革,在勞務(wù)派遣的興起、發(fā)展過程中,由于我國特殊的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期環(huán)境,勞務(wù)派遣并沒有按照其本質(zhì)所決定的發(fā)展路徑來發(fā)展,而是走上一條與勞務(wù)派遣本質(zhì)背道而馳的發(fā)展道路。其根本原因就在于政府的缺位、錯(cuò)位造成的。政府沒有盡其應(yīng)有的職責(zé)設(shè)立更多的公共職業(yè)介紹機(jī)構(gòu),反而在所謂的“勞務(wù)派遣促進(jìn)就業(yè)”的路徑上越走越遠(yuǎn);甚至推波助瀾,設(shè)立大量公立派遣機(jī)構(gòu)謀求部門私利;在勞務(wù)派遣法規(guī)的執(zhí)法上又不嚴(yán)格,從而造成了諸多社會(huì)問題。用工外在成本的存在所導(dǎo)致的大量私營企業(yè)通過勞務(wù)派遣公司減少用工成本;國有壟斷企業(yè)為保持壟斷企業(yè)及其員工的既得利益,人為的劃分兩個(gè)勞動(dòng)力市場,長期使用“廉價(jià)”的派遣工等問題都是政府在公共就業(yè)服務(wù)體系缺位、倡導(dǎo)“勞務(wù)派遣促進(jìn)就業(yè)”的錯(cuò)誤路徑的表現(xiàn)形式而已。
三、 解決勞務(wù)派遣制度困局的路徑
要解決勞務(wù)派遣的制度困局,如果我們只是一味的嚴(yán)格規(guī)制勞務(wù)派遣,那么只能把希望寄托在嚴(yán)格的派遣制度能在現(xiàn)實(shí)中被有效的執(zhí)行,但如果沒有企業(yè)自覺的執(zhí)行,只靠政府的嚴(yán)格執(zhí)法是不可能有效果的。就像大禹治水一樣,一味的加強(qiáng)勞務(wù)派遣的法律規(guī)制是用“堵”的辦法,是行不通的,必須要用“疏”的辦法,那就是重新建立我國的非營利性公共就業(yè)服務(wù)體系,使其成為規(guī)范勞動(dòng)力流動(dòng)的主要機(jī)制和手段,同時(shí)通過相應(yīng)制度的配合,使企業(yè)認(rèn)識(shí)到,通過非營利性公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)組織勞動(dòng)力的成本要小于通過勞務(wù)派遣組織勞動(dòng)力的成本,這樣企業(yè)自然會(huì)選擇通過非營利性公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)組織勞動(dòng)力生產(chǎn)要素。通過這種“疏”的辦法,把我國不正常的通過勞務(wù)派遣解決就業(yè)問題的體制逐步轉(zhuǎn)換到正常的通過非營利性公共就業(yè)服務(wù)體系組織勞動(dòng)力上來。
1. 我國公共就業(yè)服務(wù)體系的發(fā)展歷程。1990年,我國原勞動(dòng)部頒布了《職業(yè)介紹暫行規(guī)定》;1995年,原勞動(dòng)部正式頒布了《職業(yè)介紹規(guī)定》;1996年,原勞動(dòng)部、國家工商管理行政總局發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)管理的通知》;1998年,原勞動(dòng)部頒布了《職業(yè)介紹服務(wù)規(guī)程(試行)》;2000年,原勞動(dòng)與社會(huì)保障部頒布了《勞動(dòng)力市場管理規(guī)定》;2001年,原勞動(dòng)與社會(huì)保障部與國家工商管理行政總局頒布了《中外合資中外合作職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)管理暫行規(guī)定》;2002年原勞動(dòng)與社會(huì)保障部、公安部、國家工商管理行政總局頒布了《境外就業(yè)中介管理規(guī)定》,至此,我國已經(jīng)初步建立了勞動(dòng)力市場的規(guī)范制度。
2. 政府對(duì)公共就業(yè)服務(wù)體系的錯(cuò)誤定位。公共就業(yè)服務(wù)體系是在市場經(jīng)濟(jì)條件下,與勞動(dòng)力商品化相適應(yīng)、相配套的制度,是保障勞動(dòng)力自由流動(dòng)的主要制度安排。雖然我國在確立市場經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)之初,就著手設(shè)立了一些職業(yè)介紹機(jī)構(gòu),但上至中央政府,下至地方政府都對(duì)公共就業(yè)服務(wù)體系的定位認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤,沒有認(rèn)識(shí)這一體系對(duì)我國就業(yè)問題的重大影響和重要意義,沒有大力發(fā)展和建立合理的適合我國就業(yè)特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的就業(yè)服務(wù)體系,反而錯(cuò)誤的認(rèn)為勞務(wù)派遣是一種好的就業(yè)形式,是職業(yè)介紹的高級(jí)形式,應(yīng)該大力促進(jìn)勞務(wù)派遣的發(fā)展。
正是政府在公共就業(yè)服務(wù)體系和勞務(wù)派遣的地位上的認(rèn)識(shí)的錯(cuò)位,造成了我國現(xiàn)階段公共就業(yè)服務(wù)體系沒有得到其應(yīng)有的發(fā)展,沒有能有效的解決眾多下崗職工和大量涌入的農(nóng)民工的就業(yè)問題,反而把眾多下崗職工和大量涌入的農(nóng)民工的就業(yè)問題交給了勞務(wù)派遣去解決,從而產(chǎn)生了就業(yè)不穩(wěn)定、同工不同酬、企業(yè)缺乏長期競爭力、勞動(dòng)者權(quán)益嚴(yán)重受損等社會(huì)問題。
3. 我國公共就業(yè)服務(wù)體系的現(xiàn)狀及問題。目前我國各類就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)已達(dá)3萬多家,但有學(xué)者對(duì)北京、上海等地企業(yè)在職人員的調(diào)查發(fā)現(xiàn),未曾使用過任何就業(yè)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的員工占全部調(diào)查樣本的56.6%,不使用就業(yè)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的首要原因是擔(dān)心就業(yè)中介存在信用問題,另一個(gè)主要原因是就業(yè)中介機(jī)構(gòu)招聘信息少、更新遲、反饋慢,我國目前絕大多數(shù)勞動(dòng)力市場中介機(jī)構(gòu)只是簡單的檔案代理和一般的信息發(fā)布。
4. 重構(gòu)公共就業(yè)服務(wù)體系的措施。首先,應(yīng)確立適合我國國情的公共就業(yè)服務(wù)體系的模式。有三種模式可供選擇:政府壟斷經(jīng)營;或全部私營、政府在職業(yè)介紹過程中進(jìn)行監(jiān)督和管理;或是公私并舉,政府主導(dǎo)。應(yīng)結(jié)合我國現(xiàn)有的條件,找到適合我國特點(diǎn)的發(fā)展模式。其次,應(yīng)建立中央、省、市三級(jí)勞動(dòng)力市場信息管理平臺(tái),及時(shí)掌握勞動(dòng)就業(yè)信息。再次,加強(qiáng)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的隊(duì)伍的建設(shè)。公共就業(yè)服務(wù)不僅只有職業(yè)介紹,還包括職業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)崗位開發(fā)等方面,必須大力提高公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的素質(zhì),使其能滿足促進(jìn)就業(yè)的需要。最后,進(jìn)一步完善我國公共就業(yè)服務(wù)的法律制度。英國在1909年就通過了《職業(yè)介紹法》,美國在1935年通過了《聯(lián)邦職業(yè)介紹法》,而我國現(xiàn)在規(guī)范職業(yè)介紹活動(dòng)的多是部門規(guī)章,層次低,效力差,我國應(yīng)適時(shí)的總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)制定規(guī)制公共就業(yè)服務(wù)的法律法規(guī)。
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作者簡介:倪雄飛,上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院博士生,仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院管理學(xué)院副教授。
收稿日期:2013-01-18。