摘 要：石油企業(yè)與資源所在地地方關(guān)系（簡(jiǎn)稱油地關(guān)系）的和諧發(fā)展，有利于整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展。但是，搞好油地關(guān)系建設(shè)并不容易。主要從政府的角度，闡述了中央政府和地方政府在構(gòu)建油地和諧關(guān)系中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和履行的角色。中央政府應(yīng)該在出臺(tái)和完善相關(guān)法律法規(guī)、改革管理體制和調(diào)整政策以及協(xié)調(diào)重大沖突等方面積極作為，地方政府應(yīng)該成為發(fā)展和諧油地關(guān)系的倡導(dǎo)者、油地關(guān)系和諧發(fā)展的建設(shè)者以及石油企業(yè)與當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姕贤ǖ慕M織者和協(xié)調(diào)者。

關(guān)鍵詞：油地關(guān)系；和諧發(fā)展；政府角色

中圖分類號(hào)：C93 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）09-0183-03

石油企業(yè)與油氣資源所在地的關(guān)系（簡(jiǎn)稱油地關(guān)系）是社會(huì)關(guān)系的重要組成部分，油地關(guān)系和諧是社會(huì)和諧的重要內(nèi)容。政府作為社會(huì)秩序的締造者和維護(hù)者，在油地關(guān)系和諧發(fā)展中擔(dān)負(fù)著重要責(zé)任[1]。油地關(guān)系的和諧發(fā)展，從微觀層次講，有利于石油企業(yè)獲得良好的外部經(jīng)營(yíng)環(huán)境，有利于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，有利于當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娚a(chǎn)生活水平的提高；從宏觀層面講，有利于提高中國(guó)石油天然氣能源的自給能力和保障水平，有利于整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展[2]。但是，由于油地關(guān)系的和諧發(fā)展涉及到石油企業(yè)、中央政府和地方政府以及當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷榷鄠€(gè)社會(huì)主體，因此，搞好油地關(guān)系建設(shè)并不容易[3~5]。本文主要從政府的角度，闡述中央政府和地方政府在構(gòu)建油地和諧關(guān)系中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和履行的角色，尤其是油氣資源所在地的地方政府的責(zé)任和角色。

一、油地關(guān)系發(fā)展中政府的責(zé)任

探討油地關(guān)系和諧發(fā)展中政府的責(zé)任，首要的是探討地方政府（即油氣資源所在地的地方政府）在油地關(guān)系協(xié)調(diào)中的責(zé)任，但是，在本文研究的過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)，油地關(guān)系發(fā)展中所面臨的許多問(wèn)題，尤其是深層次問(wèn)題，光靠石油企業(yè)和地方政府雙方是不能從根上解決的，必須由中央政府出面進(jìn)行協(xié)調(diào)和解決。因此，我們這里探討的“政府的責(zé)任”不僅包括地方政府，還包括中央政府，但重點(diǎn)在地方政府。

1.油地關(guān)系發(fā)展中中央政府的責(zé)任。中央政府雖然不是油地關(guān)系建設(shè)的直接參與者，但由于油地關(guān)系中的一些矛盾涉及到中央政府，只有中央政府采取適當(dāng)?shù)拇胧┎拍軓母旧辖鉀Q這些矛盾。此外，油地關(guān)系的雙方即作為國(guó)有特大型企業(yè)的石油企業(yè)和油氣資源所在地的地方政府的“上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”實(shí)際上都是中央政府（見(jiàn)圖1）。

圖1 中央政府與地方政府和石油企業(yè)的關(guān)系

圖中顯示了石油企業(yè)、地方政府和中央政府三方的關(guān)系。地方政府是政府系統(tǒng)的重要組成部分，是中央政府職能的延伸，中央政府授權(quán)地方政府管理當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)；石油企業(yè)作為中央企業(yè)的投資方主要是中央政府，國(guó)家是國(guó)家石油公司最大的股東，中國(guó)石油、中國(guó)石化和中國(guó)海油三大國(guó)家石油公司開(kāi)發(fā)油氣資源的企業(yè)行為在某種程度上是代表國(guó)家的一種企業(yè)行為。國(guó)有石油企業(yè)在很大程度上是受國(guó)家控制的，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)是中國(guó)三大國(guó)有石油企業(yè)的主管部門，國(guó)有石油企業(yè)的使命不僅僅是賺取利潤(rùn)，為國(guó)家創(chuàng)造財(cái)富，還擔(dān)負(fù)著維護(hù)國(guó)家能源安全尤其是油氣安全和滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)石油天然氣的需求的重要使命；石油企業(yè)不僅承擔(dān)著重要的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，而且，還承擔(dān)著重要的政治責(zé)任和社會(huì)責(zé)任。因此，地方政府和石油企業(yè)看似不同利益的組織主體，但從本質(zhì)上講卻是一個(gè)整體，即都聯(lián)系在管理整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的中央政府這個(gè)有機(jī)體上。

從上頁(yè)圖1可以看出，油地關(guān)系的協(xié)調(diào)，除了需要石油企業(yè)和地方政府的共同努力外，國(guó)家的代表——中央政府也要適度參與進(jìn)來(lái)，解決一些宏觀政策法規(guī)方面的問(wèn)題以及一些光靠石油企業(yè)和地方政府根本不可能解決的問(wèn)題。

我們認(rèn)為，中央政府在油地關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展中應(yīng)該盡到以下責(zé)任：一是制定和出臺(tái)石油企業(yè)和地方政府在油氣勘探開(kāi)發(fā)中相關(guān)法規(guī)，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，使油地關(guān)系的發(fā)展以及相關(guān)問(wèn)題的處理有法可依。盡管《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》和《石油天然氣管道保護(hù)條例》這兩部法律法規(guī)中已有類似的規(guī)定，但還不夠完善和系統(tǒng)。二是適當(dāng)改革現(xiàn)行管理體制，使油氣資源所在地地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能夠更多地獲益于石油企業(yè)在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行的油氣資源開(kāi)發(fā)，減少石油企業(yè)與地方的矛盾。比如，國(guó)家對(duì)石油企業(yè)征收的特別收益金（俗稱“暴利稅”）應(yīng)該提取一部分返給資源所在地的地方政府，緩解當(dāng)?shù)刎?cái)政緊張狀況，解決被征地農(nóng)民的就業(yè)保障問(wèn)題，提高油區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平；國(guó)家應(yīng)該允許地方政府和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)資本與石油企業(yè)聯(lián)合，開(kāi)發(fā)一些石油企業(yè)至今不愿開(kāi)發(fā)的難找難采低滲和采收率低下的“低品位”油氣資源，這一方面可以緩解油氣資源開(kāi)發(fā)資金不足的局面，另一方面有利于地方政府和社會(huì)資本分享油氣資源開(kāi)發(fā)的收益。三是協(xié)調(diào)處理油地相關(guān)的重大事故和沖突。如果地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與石油企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)發(fā)生嚴(yán)重分歧，產(chǎn)生重大事故和沖突，中央政府要及時(shí)出面協(xié)調(diào)處理，防止事故和沖突的擴(kuò)大化和進(jìn)一步升級(jí)。

2.油地關(guān)系發(fā)展中地方政府的責(zé)任。眾所周知，油氣資源所在地的地方政府作為油地關(guān)系的重要主體，在油地關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展中承擔(dān)著責(zé)無(wú)旁貸的重要責(zé)任。從全國(guó)的情況來(lái)看，油地關(guān)系和諧的地方，當(dāng)?shù)氐母骷?jí)政府盡職盡責(zé)，為石油企業(yè)提供了十分良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境和高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，比如，為明確和落實(shí)地方政府在油地關(guān)系建設(shè)中的責(zé)任，山東省專門成立了省油區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和省油區(qū)工作辦公室，并由省委常委、副省長(zhǎng)擔(dān)任省油區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，各地區(qū)和縣市也建立了相應(yīng)的油地關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。由于有專門機(jī)構(gòu)落實(shí)責(zé)任，該省油地關(guān)系發(fā)展勢(shì)頭良好，油區(qū)秩序持續(xù)穩(wěn)定，油地關(guān)系和諧融洽，油地雙方共謀發(fā)展[6]。新疆維吾爾自治區(qū)為了彌補(bǔ)地方政府宏觀管理石油天然氣產(chǎn)業(yè)的這個(gè)組織結(jié)構(gòu)缺口，就在自治區(qū)人民政府內(nèi)組建“自治區(qū)石油天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”，并且抽調(diào)了幾位精通宏觀經(jīng)濟(jì)管理、熟悉財(cái)稅政策業(yè)務(wù)的同志組成該領(lǐng)導(dǎo)小組的工作辦公室[7]。相反，油地關(guān)系緊張的地方，當(dāng)?shù)卣绕涫侵苯用鎸?duì)石油企業(yè)的基層政府，只顧本地區(qū)利益，不但沒(méi)有為石油企業(yè)提供合格的經(jīng)營(yíng)環(huán)境和公共服務(wù)，甚至為了當(dāng)?shù)乩娑檬推髽I(yè)的合法權(quán)益不顧，為油氣勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)設(shè)置各種障礙，縱容當(dāng)?shù)夭糠秩罕娮钃嫌蜌馍a(chǎn)建設(shè)，縱容不法分子破壞與油氣田設(shè)備設(shè)施，給石油企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)巨大的負(fù)面影響[8]。

在當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代和經(jīng)濟(jì)全球化以及加入WTO的背景下，建立責(zé)任政府、服務(wù)政府、法制政府和誠(chéng)信政府是大勢(shì)所趨和歷史的必然。從公共管理的角度看，地方政府為石油企業(yè)提供良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境和條件支持不是對(duì)石油企業(yè)的恩賜，而是自己的職責(zé)所在和分內(nèi)之事，是地方政府顧大局、識(shí)大體的重要表現(xiàn)。石油企業(yè)代表國(guó)家進(jìn)行油氣資源開(kāi)發(fā)，承擔(dān)了應(yīng)盡的經(jīng)濟(jì)責(zé)任、政治責(zé)任和社會(huì)責(zé)任，為國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)；石油企業(yè)在地方照章納稅、承擔(dān)力所能及的社會(huì)責(zé)任，保障高油價(jià)條件下地方油品供應(yīng)，穩(wěn)定當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)秩序和社會(huì)大局；石油企業(yè)的公共事務(wù)管理部門承擔(dān)的社區(qū)管理服務(wù)和基地穩(wěn)定責(zé)任實(shí)際上為地方政府減輕了不少負(fù)擔(dān)。油氣勘探開(kāi)發(fā)建設(shè)屬于國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)，地方政府和老百姓都應(yīng)該服從國(guó)家大局，積極支持油氣勘探開(kāi)發(fā)建設(shè)。

目前，1996年經(jīng)全國(guó)人大修正的《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》和2001年國(guó)務(wù)院新頒布的《石油天然氣管道保護(hù)條例》，規(guī)定了地方政府有支持石油企業(yè)進(jìn)行油氣資源勘探開(kāi)發(fā)的職責(zé)和義務(wù)，地方政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行法律法規(guī)規(guī)定的義務(wù)。《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》第3條規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，由國(guó)務(wù)院行使國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞礦產(chǎn)資源，各級(jí)人民政府必須加強(qiáng)礦產(chǎn)資源的保護(hù)工作[9]?！妒吞烊粴夤艿辣Ｗo(hù)條例》明確規(guī)定，石油天然氣管道是重要的基礎(chǔ)設(shè)施，受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵占、破壞、盜竊、哄搶。新修訂的條例進(jìn)一步強(qiáng)化了管道企業(yè)及管道設(shè)施沿線地方人民政府保護(hù)管道設(shè)施安全的義務(wù)和責(zé)任。該條例第6條強(qiáng)調(diào)，管道設(shè)施沿線地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)沿線群眾進(jìn)行有關(guān)管道設(shè)施安全保護(hù)的宣傳教育，并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決有關(guān)管道設(shè)施巡查、維修和事故搶修的臨時(shí)用地、用工等事項(xiàng)；第7條指出，管道設(shè)施沿線地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)管道設(shè)施保護(hù)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，采取有效措施，保證管道設(shè)施安全，及時(shí)組織有關(guān)部門制止、查處本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的侵占、破壞、盜竊、哄搶管道設(shè)施和管道輸送的石油、天然氣以及其他危害管道設(shè)施安全的行為[10]。由此可見(jiàn)，地方政府為石油企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理提供良好的外部環(huán)境條件是其履行法律法規(guī)規(guī)定的應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。

二、政府在油地關(guān)系協(xié)調(diào)中正確定位

許多理論研究和現(xiàn)實(shí)情況都表明，當(dāng)前，中國(guó)各級(jí)政府尤其是地方政府在政府職能的設(shè)定與履行過(guò)程中，還存在著“越位”、“錯(cuò)位”和“缺位”的“三位”現(xiàn)象，政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)的關(guān)系仍未能理順[11]。在完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，在推進(jìn)油地關(guān)系和諧發(fā)展的進(jìn)程中，如何科學(xué)合理地定位地方政府職能是當(dāng)前政府改革和職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題。

公共管理理論的觀點(diǎn)認(rèn)為，政府職能的角色定位涉及政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的角色定位以及在公共服務(wù)中的角色定位。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的角色定位要求政府通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新和完善政策，為激發(fā)市場(chǎng)主體的積極性、創(chuàng)造性營(yíng)造良好的制度和政策環(huán)境，從“積極的經(jīng)濟(jì)主體”到“制度保障者、市場(chǎng)環(huán)境締造者和公正仲裁者”的重心轉(zhuǎn)移；在社會(huì)職能中的角色定位要求政府重點(diǎn)在擴(kuò)大就業(yè)、維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益、加大收入分配調(diào)節(jié)力度、健全社會(huì)保障體系、加大扶貧工作力度、擴(kuò)大城鄉(xiāng)居民消費(fèi)、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面發(fā)揮積極作用，合理平衡“慈父”與“組織協(xié)調(diào)者”角色以及“授魚者”與“授漁者”角色；在公共服務(wù)中的角色定位要求政府面向人民日益增長(zhǎng)的需求，一視同仁地增加或完善基本的公共服務(wù)，如基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)治安、良好生態(tài)環(huán)境等，合理平衡公共服務(wù)的“安排者”和“生產(chǎn)者”角色。上述公共管理理論觀點(diǎn)為油地關(guān)系和諧發(fā)展中政府的正確定位提供了重要的理論基礎(chǔ)[12]。

1.中央政府在油地關(guān)系協(xié)調(diào)中正確定位。結(jié)合前文討論的中央政府在油地關(guān)系協(xié)調(diào)中的責(zé)任，我們認(rèn)為，中央政府在油地關(guān)系協(xié)調(diào)中的正確定位是：油地關(guān)系法律法規(guī)和政策的提供者以及重大事故沖突的協(xié)調(diào)者。也就是說(shuō)，中央政府一般不直接參與油地關(guān)系的建設(shè)，但要為石油企業(yè)和地方關(guān)系的和諧發(fā)展提供科學(xué)合理的政策法規(guī)環(huán)境以及有利于石油企業(yè)和地方協(xié)調(diào)發(fā)展的管理體制；當(dāng)油地關(guān)系發(fā)展出現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題時(shí)，也要及時(shí)介入處理。

2.地方政府在油地關(guān)系協(xié)調(diào)中正確定位。根據(jù)前文的地方政府在油地關(guān)系協(xié)調(diào)中的責(zé)任，我們認(rèn)為，地方政府在油地關(guān)系協(xié)調(diào)中的正確定位是發(fā)展和諧油地關(guān)系的倡導(dǎo)者、油地關(guān)系和諧發(fā)展的建設(shè)者以及石油企業(yè)與當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姕贤ǖ慕M織者和協(xié)調(diào)者。首先，作為發(fā)展和諧油地關(guān)系的倡導(dǎo)者，地方政府要高度重視油地關(guān)系的和諧發(fā)展，積極宣傳油地關(guān)系建設(shè)的重大意義，宣講油氣資源開(kāi)發(fā)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用，宣傳石油企業(yè)為當(dāng)?shù)厮鞯闹卮筘暙I(xiàn)，讓當(dāng)?shù)馗鹘缋斫?、認(rèn)可和接納石油企業(yè)。其次，作為油地關(guān)系和諧發(fā)展的建設(shè)者，地方各級(jí)政府要認(rèn)真貫徹落實(shí)《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》和《石油天然氣管道保護(hù)條例》中的相關(guān)規(guī)定，積極承擔(dān)和履行法定的責(zé)任和義務(wù)，以求真務(wù)實(shí)的態(tài)度積極投身油地關(guān)系建設(shè)，在工作理念確立、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作人員配置、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)落實(shí)、協(xié)調(diào)制度機(jī)制制定、管理措施落實(shí)等方面認(rèn)真做好工作，盡最大努力為石油企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)提供良好的周邊環(huán)境和條件支持。油氣資源豐富的各級(jí)地方政府要專門建立協(xié)調(diào)處理油地關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作部門，明確職責(zé)，建立制度，并聯(lián)合石油企業(yè)的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作部門開(kāi)展油地關(guān)系建設(shè)；各級(jí)地方政府的主管領(lǐng)導(dǎo)要經(jīng)常主動(dòng)深入油區(qū)氣區(qū)檢查指導(dǎo)工作，及時(shí)了解油氣勘探開(kāi)發(fā)建設(shè)中需要地方協(xié)調(diào)解決的問(wèn)題，并提出解決問(wèn)題的辦法。最后，作為石油企業(yè)與當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姕贤ǖ慕M織者和協(xié)調(diào)者，地方政府要搭建石油企業(yè)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶和群眾以及企業(yè)溝通的平臺(tái)和橋梁，組織一些公關(guān)活動(dòng)，邀請(qǐng)石油企業(yè)參加，使石油企業(yè)能夠更好地與地方的各界組織和人士溝通，從而使石油企業(yè)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)融為一體。當(dāng)石油企業(yè)與當(dāng)?shù)厝罕姾推髽I(yè)發(fā)生沖突時(shí)，地方政府要站在公正的立場(chǎng)上，實(shí)事求是地進(jìn)行協(xié)調(diào)和處理，切實(shí)維護(hù)石油企業(yè)的合法權(quán)益，制止違法行為，掃除油氣開(kāi)發(fā)過(guò)程中的各種障礙。地方政府要大力加強(qiáng)農(nóng)民和當(dāng)?shù)鼐用竦慕逃?，宣講石油企業(yè)的油氣開(kāi)發(fā)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，讓老百姓理解和支持石油企業(yè)的勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)。

三、結(jié)束語(yǔ)

油地關(guān)系問(wèn)題涉及到石油企業(yè)、中央政府和地方政府以及當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷榷鄠€(gè)社會(huì)主體。油地關(guān)系的和諧發(fā)展，政府作為油地關(guān)系的重要主體和整個(gè)社會(huì)秩序的管理者負(fù)有不可推卸的責(zé)任，尤其是油氣資源所在的地方政府，應(yīng)該從系統(tǒng)理念出發(fā)，以維護(hù)國(guó)家和社會(huì)的整體利益為最高宗旨，認(rèn)清自己應(yīng)該承擔(dān)的基本責(zé)任，積極履行相應(yīng)的社會(huì)關(guān)系角色，成為發(fā)展和諧油地關(guān)系的倡導(dǎo)者、油地關(guān)系和諧發(fā)展的建設(shè)者以及石油企業(yè)與當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姕贤ǖ慕M織者和協(xié)調(diào)者。

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[11] 孫英劍，郭云華.以服務(wù)為總綱 推動(dòng)地方政府職能轉(zhuǎn)變[C].中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)2004年年會(huì)暨“政府社會(huì)管理與公共服務(wù)”論文集，2004:854-859.

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[責(zé)任編輯 王玉妹]