摘 要：石油企業(yè)與資源所在地地方關(guān)系（簡稱油地關(guān)系）的和諧發(fā)展，有利于整個社會的和諧發(fā)展。但是，搞好油地關(guān)系建設(shè)并不容易。主要從政府的角度，闡述了中央政府和地方政府在構(gòu)建油地和諧關(guān)系中應(yīng)當承擔的責任和履行的角色。中央政府應(yīng)該在出臺和完善相關(guān)法律法規(guī)、改革管理體制和調(diào)整政策以及協(xié)調(diào)重大沖突等方面積極作為，地方政府應(yīng)該成為發(fā)展和諧油地關(guān)系的倡導(dǎo)者、油地關(guān)系和諧發(fā)展的建設(shè)者以及石油企業(yè)與當?shù)厝嗣袢罕姕贤ǖ慕M織者和協(xié)調(diào)者。

關(guān)鍵詞：油地關(guān)系；和諧發(fā)展；政府角色

中圖分類號：C93 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）09-0183-03

石油企業(yè)與油氣資源所在地的關(guān)系（簡稱油地關(guān)系）是社會關(guān)系的重要組成部分，油地關(guān)系和諧是社會和諧的重要內(nèi)容。政府作為社會秩序的締造者和維護者，在油地關(guān)系和諧發(fā)展中擔負著重要責任[1]。油地關(guān)系的和諧發(fā)展，從微觀層次講，有利于石油企業(yè)獲得良好的外部經(jīng)營環(huán)境，有利于地方經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，有利于當?shù)厝嗣袢罕娚a(chǎn)生活水平的提高；從宏觀層面講，有利于提高中國石油天然氣能源的自給能力和保障水平，有利于整個社會的和諧發(fā)展[2]。但是，由于油地關(guān)系的和諧發(fā)展涉及到石油企業(yè)、中央政府和地方政府以及當?shù)厝嗣袢罕姷榷鄠€社會主體，因此，搞好油地關(guān)系建設(shè)并不容易[3~5]。本文主要從政府的角度，闡述中央政府和地方政府在構(gòu)建油地和諧關(guān)系中應(yīng)當承擔的責任和履行的角色，尤其是油氣資源所在地的地方政府的責任和角色。

一、油地關(guān)系發(fā)展中政府的責任

探討油地關(guān)系和諧發(fā)展中政府的責任，首要的是探討地方政府（即油氣資源所在地的地方政府）在油地關(guān)系協(xié)調(diào)中的責任，但是，在本文研究的過程中，我們發(fā)現(xiàn)，油地關(guān)系發(fā)展中所面臨的許多問題，尤其是深層次問題，光靠石油企業(yè)和地方政府雙方是不能從根上解決的，必須由中央政府出面進行協(xié)調(diào)和解決。因此，我們這里探討的“政府的責任”不僅包括地方政府，還包括中央政府，但重點在地方政府。

1.油地關(guān)系發(fā)展中中央政府的責任。中央政府雖然不是油地關(guān)系建設(shè)的直接參與者，但由于油地關(guān)系中的一些矛盾涉及到中央政府，只有中央政府采取適當?shù)拇胧┎拍軓母旧辖鉀Q這些矛盾。此外，油地關(guān)系的雙方即作為國有特大型企業(yè)的石油企業(yè)和油氣資源所在地的地方政府的“上級領(lǐng)導(dǎo)”實際上都是中央政府（見圖1）。

圖1 中央政府與地方政府和石油企業(yè)的關(guān)系

圖中顯示了石油企業(yè)、地方政府和中央政府三方的關(guān)系。地方政府是政府系統(tǒng)的重要組成部分，是中央政府職能的延伸，中央政府授權(quán)地方政府管理當?shù)氐慕?jīng)濟和社會；石油企業(yè)作為中央企業(yè)的投資方主要是中央政府，國家是國家石油公司最大的股東，中國石油、中國石化和中國海油三大國家石油公司開發(fā)油氣資源的企業(yè)行為在某種程度上是代表國家的一種企業(yè)行為。國有石油企業(yè)在很大程度上是受國家控制的，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會是中國三大國有石油企業(yè)的主管部門，國有石油企業(yè)的使命不僅僅是賺取利潤，為國家創(chuàng)造財富，還擔負著維護國家能源安全尤其是油氣安全和滿足國民經(jīng)濟和社會發(fā)展對石油天然氣的需求的重要使命；石油企業(yè)不僅承擔著重要的經(jīng)濟責任，而且，還承擔著重要的政治責任和社會責任。因此，地方政府和石油企業(yè)看似不同利益的組織主體，但從本質(zhì)上講卻是一個整體，即都聯(lián)系在管理整個國家經(jīng)濟社會事務(wù)的中央政府這個有機體上。

從上頁圖1可以看出，油地關(guān)系的協(xié)調(diào)，除了需要石油企業(yè)和地方政府的共同努力外，國家的代表——中央政府也要適度參與進來，解決一些宏觀政策法規(guī)方面的問題以及一些光靠石油企業(yè)和地方政府根本不可能解決的問題。

我們認為，中央政府在油地關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展中應(yīng)該盡到以下責任：一是制定和出臺石油企業(yè)和地方政府在油氣勘探開發(fā)中相關(guān)法規(guī)，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，使油地關(guān)系的發(fā)展以及相關(guān)問題的處理有法可依。盡管《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》和《石油天然氣管道保護條例》這兩部法律法規(guī)中已有類似的規(guī)定，但還不夠完善和系統(tǒng)。二是適當改革現(xiàn)行管理體制，使油氣資源所在地地方的經(jīng)濟社會發(fā)展能夠更多地獲益于石油企業(yè)在當?shù)剡M行的油氣資源開發(fā)，減少石油企業(yè)與地方的矛盾。比如，國家對石油企業(yè)征收的特別收益金（俗稱“暴利稅”）應(yīng)該提取一部分返給資源所在地的地方政府，緩解當?shù)刎斦o張狀況，解決被征地農(nóng)民的就業(yè)保障問題，提高油區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平；國家應(yīng)該允許地方政府和當?shù)厣鐣Y本與石油企業(yè)聯(lián)合，開發(fā)一些石油企業(yè)至今不愿開發(fā)的難找難采低滲和采收率低下的“低品位”油氣資源，這一方面可以緩解油氣資源開發(fā)資金不足的局面，另一方面有利于地方政府和社會資本分享油氣資源開發(fā)的收益。三是協(xié)調(diào)處理油地相關(guān)的重大事故和沖突。如果地方的經(jīng)濟社會發(fā)展與石油企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營發(fā)生嚴重分歧，產(chǎn)生重大事故和沖突，中央政府要及時出面協(xié)調(diào)處理，防止事故和沖突的擴大化和進一步升級。

2.油地關(guān)系發(fā)展中地方政府的責任。眾所周知，油氣資源所在地的地方政府作為油地關(guān)系的重要主體，在油地關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展中承擔著責無旁貸的重要責任。從全國的情況來看，油地關(guān)系和諧的地方，當?shù)氐母骷壵M職盡責，為石油企業(yè)提供了十分良好的經(jīng)營環(huán)境和高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，比如，為明確和落實地方政府在油地關(guān)系建設(shè)中的責任，山東省專門成立了省油區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和省油區(qū)工作辦公室，并由省委常委、副省長擔任省油區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長，各地區(qū)和縣市也建立了相應(yīng)的油地關(guān)系協(xié)調(diào)機構(gòu)。由于有專門機構(gòu)落實責任，該省油地關(guān)系發(fā)展勢頭良好，油區(qū)秩序持續(xù)穩(wěn)定，油地關(guān)系和諧融洽，油地雙方共謀發(fā)展[6]。新疆維吾爾自治區(qū)為了彌補地方政府宏觀管理石油天然氣產(chǎn)業(yè)的這個組織結(jié)構(gòu)缺口，就在自治區(qū)人民政府內(nèi)組建“自治區(qū)石油天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”，并且抽調(diào)了幾位精通宏觀經(jīng)濟管理、熟悉財稅政策業(yè)務(wù)的同志組成該領(lǐng)導(dǎo)小組的工作辦公室[7]。相反，油地關(guān)系緊張的地方，當?shù)卣绕涫侵苯用鎸κ推髽I(yè)的基層政府，只顧本地區(qū)利益，不但沒有為石油企業(yè)提供合格的經(jīng)營環(huán)境和公共服務(wù)，甚至為了當?shù)乩娑檬推髽I(yè)的合法權(quán)益不顧，為油氣勘探開發(fā)活動設(shè)置各種障礙，縱容當?shù)夭糠秩罕娮钃嫌蜌馍a(chǎn)建設(shè)，縱容不法分子破壞與油氣田設(shè)備設(shè)施，給石油企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營帶來巨大的負面影響[8]。

在當今市場經(jīng)濟條件下，在知識經(jīng)濟時代和經(jīng)濟全球化以及加入WTO的背景下，建立責任政府、服務(wù)政府、法制政府和誠信政府是大勢所趨和歷史的必然。從公共管理的角度看，地方政府為石油企業(yè)提供良好的經(jīng)營環(huán)境和條件支持不是對石油企業(yè)的恩賜，而是自己的職責所在和分內(nèi)之事，是地方政府顧大局、識大體的重要表現(xiàn)。石油企業(yè)代表國家進行油氣資源開發(fā)，承擔了應(yīng)盡的經(jīng)濟責任、政治責任和社會責任，為國家和社會的發(fā)展作出了巨大貢獻；石油企業(yè)在地方照章納稅、承擔力所能及的社會責任，保障高油價條件下地方油品供應(yīng)，穩(wěn)定當?shù)厥袌鲋刃蚝蜕鐣缶?；石油企業(yè)的公共事務(wù)管理部門承擔的社區(qū)管理服務(wù)和基地穩(wěn)定責任實際上為地方政府減輕了不少負擔。油氣勘探開發(fā)建設(shè)屬于國家重點建設(shè)，地方政府和老百姓都應(yīng)該服從國家大局，積極支持油氣勘探開發(fā)建設(shè)。

目前，1996年經(jīng)全國人大修正的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》和2001年國務(wù)院新頒布的《石油天然氣管道保護條例》，規(guī)定了地方政府有支持石油企業(yè)進行油氣資源勘探開發(fā)的職責和義務(wù)，地方政府應(yīng)當認真履行法律法規(guī)規(guī)定的義務(wù)。《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第3條規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞礦產(chǎn)資源，各級人民政府必須加強礦產(chǎn)資源的保護工作[9]?！妒吞烊粴夤艿辣Ｗo條例》明確規(guī)定，石油天然氣管道是重要的基礎(chǔ)設(shè)施，受法律保護，任何單位和個人不得侵占、破壞、盜竊、哄搶。新修訂的條例進一步強化了管道企業(yè)及管道設(shè)施沿線地方人民政府保護管道設(shè)施安全的義務(wù)和責任。該條例第6條強調(diào)，管道設(shè)施沿線地方各級人民政府，應(yīng)當對沿線群眾進行有關(guān)管道設(shè)施安全保護的宣傳教育，并負責協(xié)調(diào)解決有關(guān)管道設(shè)施巡查、維修和事故搶修的臨時用地、用工等事項；第7條指出，管道設(shè)施沿線地方各級人民政府，應(yīng)當加強對管道設(shè)施保護工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，采取有效措施，保證管道設(shè)施安全，及時組織有關(guān)部門制止、查處本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的侵占、破壞、盜竊、哄搶管道設(shè)施和管道輸送的石油、天然氣以及其他危害管道設(shè)施安全的行為[10]。由此可見，地方政府為石油企業(yè)的經(jīng)營管理提供良好的外部環(huán)境條件是其履行法律法規(guī)規(guī)定的應(yīng)盡的責任和義務(wù)。

二、政府在油地關(guān)系協(xié)調(diào)中正確定位

許多理論研究和現(xiàn)實情況都表明，當前，中國各級政府尤其是地方政府在政府職能的設(shè)定與履行過程中，還存在著“越位”、“錯位”和“缺位”的“三位”現(xiàn)象，政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會的關(guān)系仍未能理順[11]。在完善社會主義市場經(jīng)濟體制和全面建設(shè)小康社會的進程中，在推進油地關(guān)系和諧發(fā)展的進程中，如何科學合理地定位地方政府職能是當前政府改革和職能轉(zhuǎn)變的一個重點問題。

公共管理理論的觀點認為，政府職能的角色定位涉及政府在經(jīng)濟領(lǐng)域中的角色定位以及在公共服務(wù)中的角色定位。在經(jīng)濟領(lǐng)域中的角色定位要求政府通過體制機制創(chuàng)新和完善政策，為激發(fā)市場主體的積極性、創(chuàng)造性營造良好的制度和政策環(huán)境，從“積極的經(jīng)濟主體”到“制度保障者、市場環(huán)境締造者和公正仲裁者”的重心轉(zhuǎn)移；在社會職能中的角色定位要求政府重點在擴大就業(yè)、維護勞動者合法權(quán)益、加大收入分配調(diào)節(jié)力度、健全社會保障體系、加大扶貧工作力度、擴大城鄉(xiāng)居民消費、社會主義新農(nóng)村建設(shè)和促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面發(fā)揮積極作用，合理平衡“慈父”與“組織協(xié)調(diào)者”角色以及“授魚者”與“授漁者”角色；在公共服務(wù)中的角色定位要求政府面向人民日益增長的需求，一視同仁地增加或完善基本的公共服務(wù)，如基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會治安、良好生態(tài)環(huán)境等，合理平衡公共服務(wù)的“安排者”和“生產(chǎn)者”角色。上述公共管理理論觀點為油地關(guān)系和諧發(fā)展中政府的正確定位提供了重要的理論基礎(chǔ)[12]。

1.中央政府在油地關(guān)系協(xié)調(diào)中正確定位。結(jié)合前文討論的中央政府在油地關(guān)系協(xié)調(diào)中的責任，我們認為，中央政府在油地關(guān)系協(xié)調(diào)中的正確定位是：油地關(guān)系法律法規(guī)和政策的提供者以及重大事故沖突的協(xié)調(diào)者。也就是說，中央政府一般不直接參與油地關(guān)系的建設(shè)，但要為石油企業(yè)和地方關(guān)系的和諧發(fā)展提供科學合理的政策法規(guī)環(huán)境以及有利于石油企業(yè)和地方協(xié)調(diào)發(fā)展的管理體制；當油地關(guān)系發(fā)展出現(xiàn)嚴重問題時，也要及時介入處理。

2.地方政府在油地關(guān)系協(xié)調(diào)中正確定位。根據(jù)前文的地方政府在油地關(guān)系協(xié)調(diào)中的責任，我們認為，地方政府在油地關(guān)系協(xié)調(diào)中的正確定位是發(fā)展和諧油地關(guān)系的倡導(dǎo)者、油地關(guān)系和諧發(fā)展的建設(shè)者以及石油企業(yè)與當?shù)厝嗣袢罕姕贤ǖ慕M織者和協(xié)調(diào)者。首先，作為發(fā)展和諧油地關(guān)系的倡導(dǎo)者，地方政府要高度重視油地關(guān)系的和諧發(fā)展，積極宣傳油地關(guān)系建設(shè)的重大意義，宣講油氣資源開發(fā)對地方經(jīng)濟社會發(fā)展的作用，宣傳石油企業(yè)為當?shù)厮鞯闹卮筘暙I，讓當?shù)馗鹘缋斫狻⒄J可和接納石油企業(yè)。其次，作為油地關(guān)系和諧發(fā)展的建設(shè)者，地方各級政府要認真貫徹落實《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》和《石油天然氣管道保護條例》中的相關(guān)規(guī)定，積極承擔和履行法定的責任和義務(wù)，以求真務(wù)實的態(tài)度積極投身油地關(guān)系建設(shè)，在工作理念確立、組織機構(gòu)設(shè)置、工作人員配置、運行經(jīng)費落實、協(xié)調(diào)制度機制制定、管理措施落實等方面認真做好工作，盡最大努力為石油企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營提供良好的周邊環(huán)境和條件支持。油氣資源豐富的各級地方政府要專門建立協(xié)調(diào)處理油地關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和工作部門，明確職責，建立制度，并聯(lián)合石油企業(yè)的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和工作部門開展油地關(guān)系建設(shè)；各級地方政府的主管領(lǐng)導(dǎo)要經(jīng)常主動深入油區(qū)氣區(qū)檢查指導(dǎo)工作，及時了解油氣勘探開發(fā)建設(shè)中需要地方協(xié)調(diào)解決的問題，并提出解決問題的辦法。最后，作為石油企業(yè)與當?shù)厝嗣袢罕姕贤ǖ慕M織者和協(xié)調(diào)者，地方政府要搭建石油企業(yè)與當?shù)剞r(nóng)戶和群眾以及企業(yè)溝通的平臺和橋梁，組織一些公關(guān)活動，邀請石油企業(yè)參加，使石油企業(yè)能夠更好地與地方的各界組織和人士溝通，從而使石油企業(yè)與當?shù)亟?jīng)濟和社會融為一體。當石油企業(yè)與當?shù)厝罕姾推髽I(yè)發(fā)生沖突時，地方政府要站在公正的立場上，實事求是地進行協(xié)調(diào)和處理，切實維護石油企業(yè)的合法權(quán)益，制止違法行為，掃除油氣開發(fā)過程中的各種障礙。地方政府要大力加強農(nóng)民和當?shù)鼐用竦慕逃?，宣講石油企業(yè)的油氣開發(fā)對當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的貢獻，讓老百姓理解和支持石油企業(yè)的勘探開發(fā)活動。

三、結(jié)束語

油地關(guān)系問題涉及到石油企業(yè)、中央政府和地方政府以及當?shù)厝嗣袢罕姷榷鄠€社會主體。油地關(guān)系的和諧發(fā)展，政府作為油地關(guān)系的重要主體和整個社會秩序的管理者負有不可推卸的責任，尤其是油氣資源所在的地方政府，應(yīng)該從系統(tǒng)理念出發(fā)，以維護國家和社會的整體利益為最高宗旨，認清自己應(yīng)該承擔的基本責任，積極履行相應(yīng)的社會關(guān)系角色，成為發(fā)展和諧油地關(guān)系的倡導(dǎo)者、油地關(guān)系和諧發(fā)展的建設(shè)者以及石油企業(yè)與當?shù)厝嗣袢罕姕贤ǖ慕M織者和協(xié)調(diào)者。

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