摘 要：近年來，中國應對房價過快增長的政策不斷出臺。然而，這些政策“治標不治本”，不能從根本上遏制房價的增長。針對這一問題，有必要從政策過程的最初階段——政策問題的界定階段來探討有關政府房地產政策的失效問題，并認清政府在此問題界定中存在“住房是純粹的私人物品”等三個誤區(qū)。當前，大力發(fā)展經濟、地方政府真正讓渡利益才是政府針對房價調控的應然態(tài)度。

關鍵詞：房地產；問題界定；誤區(qū)；糾正

中圖分類號：F293.3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）09-0131-04

隨著中國商品房價格的不斷飆升，房地產泡沫化問題嚴重。對于這一早就通過政策議程進入決策系統的政策問題，政府也不得不多次審視它，并且通過一系列政策的出臺，如限購政策、第二套住房提高首付比例、取消首套房的貸款優(yōu)惠等來應對。但時至今日，房價仍沒表現出明顯的下降趨勢，根據2011年中國房地產指數系統月報百城價格指數對100個城市的全樣本調查數據顯示，2011年直到9月才出現環(huán)比首次下降，11月全國100個城市住宅平均價格為8 832元/平方米，較上月僅下跌0.28%，其中仍有43城市價格環(huán)比上漲。在這樣的結果面前，人們不禁要問，政府的政策究竟有沒有效力？政府制定的政策為什么沒有效力？對于這些問題的回答，從政策過程運行的角度看，可以從多個環(huán)節(jié)尋找原因，可能有政策制定的原因，可能有政策執(zhí)行的原因，也可能有政策監(jiān)控的原因等等。這里我們拋開其他方面，首先來從一個具體政策過程的最初階段——政策問題的界定階段來探討有關政府房地產政策問題的失效問題。

一、房地產政策問題的界定直接關系到出臺的相關政策的效力

雖然有的學者質疑把建立公共政策議程作為政策過程的開端的觀點，但卻很少有學者否認政策規(guī)劃作為政策制定過程的中心環(huán)節(jié)的地位，而在政策規(guī)劃中，首先要做的工作就是政策問題的界定。

（一）政策問題界定在公共政策過程中的地位

政策問題的界定，也稱政策問題的構建，是分析者試圖孤立和定義一個特定的政策問題，以便使問題得以解決[1]。具體地說，就是在獲取有關社會問題信息的基礎上，通過理性分析來確定政策問題的性質、原因以及解決辦法等基本情況的過程，它實際上是在政策議程建立起來之后，政府收集有關信息，通過信息分析對問題進行再認識的過程，其目的是找到解決問題的方法。

政策問題的界定是政策規(guī)劃環(huán)節(jié)甚至是整個政策過程成敗的關鍵，政策問題界定的正確與否直接關系到問題能否得到正確的解決。因此，問題構建的方法在政策分析程序中位居前列，對問題構建的方法比解決問題的方法更重要[2]。

（二）房地產政策的效力直接取決于有關房地產問題的界定

所謂政策的效力，就是政策能解決其所要解決問題的程度。效力的大小是衡量政策好壞的一個基本指標，一項政策如果能夠把政策問題徹底解決掉，那么這一項政策就具有完全的效力；如果對其所要解決的問題一點作用都沒有，那么這一項政策就沒有一點效力或者完全沒有效力。

當前中國房地產存在的突出問題就是商品房價格過高，政府出臺一系列政策來解決這一問題，但這些政策在出臺實施后，問題依然存在。由此可以看出，政府制定和出臺的解決房地產問題的政策的效力是有限的。這種政策效力的有限性在很大程度上是因為沒有找到解決房地產問題的正確方法，而之所以沒有找到解決問題的正確方法，是因為沒有正確地界定問題，換句話說，有效地解決房地產問題的政策的出臺，必然有賴于客觀、科學、準確地界定當前中國的房地產問題。

二、當前中國政府在房地產問題界定中存在的誤區(qū)

當前中國政府在房地產問題上認識的誤區(qū)干擾了政府對于房地產問題的界定，從而使得政府難以找到從根本上遏制房價增長的方法。概括來說，當前中國政府對于房地產業(yè)的認識主要存在以下誤區(qū)：

（一）住房是純粹的私人物品，政府沒有必要參與生產和供給

自從中國住房商品化改革以來，政府一直強調市場在住房生產和供給中的主導地位，認為住房作為一種私人物品，完全可以通過市場價值規(guī)律的作用來進行有效的調節(jié)。確實，住房不具有消費上的非排他性和非競爭性，私人物品的特征非常明顯，但是僅僅把住房看做是私人物品，這樣的觀點也有失偏頗。對于住房這類特殊的商品來說，它在一定程度上具有公共物品的屬性，而且就當前中國的國情來說也存在將其作為準公共物品的必要性。

1.中國住房具有公共產品的特性和供給條件

（1）從公共物品的屬性考察中國的住房性質。關于公共物品，薩繆爾森在其1954年發(fā)表的《公共支出的純理論》中給出了經典的界定，“公共消費品……這類物品所有人共同使用，從某種意義上說，這類物品的任一個個人的消費都不會減少其他個人對這類物品的消費”，如果嚴格按照薩繆爾森給出的定義來界定公共物品，那么公共物品需要具有效用的不可分割性、受益的非排他性和消費上的非競爭性[3]，嚴格具備這些特征的物品，被稱為純公共物品，完全不具備上述全部三個特征的物品，被稱為私人物品，只具備這三個特征中的一部分特征的，一般被稱為準公共物品。

顯然，對于當前中國的住房來說，效用在一定程度上是可以分割的，受益具有排他性，使用上具有競爭性，就這些特點而言，中國居民的住房顯然屬于私人物品的范疇。但是，就此說住房是純私人物品也有值得商榷之處，因為對于中國的房屋來說，其所必須的一項最為基本的要素卻永遠具有公共性質，那就是房屋所占的土地。中國是社會主義國家，不存在土地私有現象，公有土地從所有權上來說，是不可分割的。因此，在中國，土地在一定意義上可以說是公共物品，這就意味著，任何人購買的住房僅僅是購買了土地的使用權及附著其上的建筑物，而土地的所有權仍然是公共的，這就造成了中國的住房具有一定程度上的效用不可分割性的特征，基于此，在一定程度上可以說中國的住房處于純公共物品和純私人物品之間，屬于準公共物品的范疇。

（2）從政府職能的角度考察中國住房供給的屬性。眾所周知，生產和供給公共物品是政府的基本職能，雖然政府生產和供給哪些公共物品，各個國家由不同的標準來確定，但綜合來看，某項公共物品被確定由政府來生產和供給，主要是基于這樣的條件：僅僅依靠市場機制或社會自身的力量無法實現供給或無法實現有效供給。從中國住房生產和供給的歷史來看，中國住房的供給方式的演變可以分為三個階段。中國原始的住房供給主要依靠社會自身來實現，住房市場幾乎不存在；在新中國建立以后，中國實行計劃經濟，城市里的住房由政府或者單位統一建造，實行計劃分配供給，這樣，原先主要依靠社會自主供給住房的機制開始轉變?yōu)橐哉┙o為主；在20世紀90年代中國住房實行商品化改革以后，城市里的住房供給開始由市場主導，政府只保留了很小的一部分保障性住房的供給任務。但就當前中國的房地產市場來說，其發(fā)育是非常不完善的，甚至是一個畸形的市場。之所以得出這樣的結論，主要是基于以下幾個方面的原因：第一，市場主體不成熟。由于中國社會的發(fā)展沒有經歷過成熟的資本主義階段而直接進入了社會主義階段，因此，也就不存在資本主義經濟發(fā)展所必須經歷的原始資本積累階段。當中國房地產市場放開之后，眾所周知，房地產項目往往投資巨大，改革開放初期的一般市民和農民是缺乏這個方面投資的財力的，所以從理論上來說，中國當時的房地產市場的投入資本應該是不足的。但在經濟利益的刺激下，一些人通過一些非正常的運作手段，進行房地產的投資，這使得中國的房地產市場從建立開始，運轉就是不正常的，這為后來中國房地產領域腐敗案件頻發(fā)埋下了禍根。第二，市場制度不健全。中國的房地產市場是在計劃經濟體制的基礎上建立起來的，對于各個市場主體來說，缺乏市場理念的熏陶，而政府對于房地產市場的建設和管理也是摸著石頭過河，沒有一套成熟的制度作為保障。這主要表現在兩個方面，一方面是制度漏洞較多，導致很多利用制度漏洞從事房地產業(yè)投機的人；另一方面是不合理的制度比較多，制度更新換代跟不上產業(yè)發(fā)展的節(jié)奏，例如直到今天中國房地產領域仍然流行商品房預售制度，這給房地產產業(yè)帶來了較高的風險。第三，市場信息嚴重不完全和不對等。由于住房建造過程的獨特性，一般購買者往往無法獲得完全的有關房屋建造的信息，這就造成了生產者和購買者之間信息的嚴重不對稱，使得消費者在購買房屋時帶有比較大的盲目性。第四，市場的壟斷程度較高。雖然中國不存在一兩個大的房地產企業(yè)壟斷整個房地產市場的情況，但就現實情況來說，由于房地產項目投資巨大使進入這一市場的門檻較高，一般的企業(yè)或個人難以進入，這就造成市場上有相對穩(wěn)定企業(yè)在從事這一行業(yè)，形成了事實上的行業(yè)壟斷。行業(yè)壟斷的結果是高額壟斷利潤的獲得，導致其他產業(yè)的資金不斷向房地產產業(yè)涌入，從而對其他產業(yè)產生了“擠壓效應”。這對于整個國民經濟的發(fā)展帶來了不小的危害。

從以上論述可以看出，當前中國的房地產行業(yè)僅僅存在形式的上的市場，實質上真正的市場機制很難發(fā)揮作用，在這樣的情況下，出現當前中國廣大民眾的住房需求無法得到充分滿足的情況就不足為奇。從當前中國城市住房的供給來看，社會自主供給的方式已經基本不存在，而僅僅依靠市場又難以實現有效的供給，也就是出現了所謂的市場失靈。而彌補市場失靈是現代政府義不容辭的責任，也就是說，政府應該進一步分擔市場生產和供給住房的責任，在公眾住房需求的滿足方面發(fā)揮更多的作用。

2.當前中國現實的社會狀況決定了不能把住房作為私人物品

中國當前和長遠發(fā)展的需要，客觀上要求把住房當做準公共產品來供給，以防止住房的過度市場化供給而導致的一些嚴重危害社會問題的產生。

（1）中國人口多，土地少，房地產不能過于市場化。中國是一個人口大國的現實決定了中國政府必須把農業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展作為國家的首要問題來看待，而對于農業(yè)來說，最重要的資源就是土地。而當前，伴隨著中國城市化進程的發(fā)展，農村大量人口向城市轉移，城市住宅用地、工業(yè)用地、基礎設施用地的增加必然導致農業(yè)用地的減少。這樣如果再單純依靠市場機制的作用來供給住房，投機購房者將會越來越多，大量房屋空置的問題也隨之出現，這在一定程度上是對國有資源的一種嚴重浪費，且危及到中國農業(yè)的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。

（2）住房是人類的基本需要，其幾乎沒有替代彈性。住房對于人們的效用具有特殊性，對于消費者來說，作為商品的住房幾乎沒有替代彈性。對于其他生活方面的必需品來說，由于存在的種類繁多，當一種商品的價格升高到人們難以接受的程度時，人們便購買其替代商品來進行消費，從而使得原商品的購買數量相對減少，價格慢慢降低，這樣商品的替代彈性對于維持市場機制的作用，即促使價格的自動調整具有重要作用。但房屋幾乎沒有替代彈性，在其價格升高到難以接受的程度時，尋找不到與住房具有同樣效用的商品作為替代物，這就使得消費者在即使面臨很高的風險的情況下，也要想方設法購買住房，由此形成了所謂的對房屋“硬性需求”。在中國當前住房需求相對旺盛的時期，這種需求導致房價不斷攀升。

（二）當前中國只有部分城市出現了房地產泡沫

當前政府相關人員在界定房地產存在的問題時，常常強調一些大城市存在房地產價格過快上漲問題，似乎中小型城市不存在這一問題，如今強力的“限購”措施涉及范圍也有限。然而他們忽視了一個問題，就是對于房屋價格究竟怎么算高的問題。當前，中國的一線城市如北京、上海等城市的住房價格確實要比中小城市高出幾倍甚至幾十倍，但據此就得出結論房屋價格過高問題僅僅在一線城市存在顯然不合理。中小城市的房價低是由于其起步價低，沒有升到大城市的價格高度；就購買能力來說，中小城市居民收入還遠遠達不到大城市的標準；就房價的上升幅度來說，中小城市房價的上升幅度也并不比一些大城市小。

根據2011年11月18日國家統計局公布的10月份70個大中城市住宅銷售價格數字顯示，全國70個城市的房價環(huán)比首次下跌了0.14個百分點，表面看來，房價確實是在整體回落，但是這里的下降只是“平均房價”下降而已，在這70個大中城市中，真正出現房價下降的城市只有34個，其他城市則或持平、或還在繼續(xù)上漲，而這些“其他城市”主要是指中小城市。筆者通過進一步觀察2011年第12期中國房地產指數系統月報的統計數據發(fā)現，11月份，全國百城43個房價上漲城市中，在漲幅榜前十位里，一線城市集體消失，取而代之的是威海、煙臺、汕頭、包頭、太原、聊城等二三線城市。這也就說明了目前的調控雖然有作用，但也僅僅是在一些一線大城市的某些區(qū)域起到了不錯的效果，對于大量的中小城市來說，房價調控仍任重道遠。中小城市房價漲幅超過一線城市，這似乎印證了萬科總裁郁亮的判斷，他在不久前曾表示，北京、上海等一線城市將不再代表中國房地產市場[4]。

（三）“限購”等政策是有效抑制房價增長的可持續(xù)應用戰(zhàn)略

在限購令出臺前，中國抑制房價的政策包括“對第二套住房提高首付比例”“取消首套房的貸款優(yōu)惠”等，但這些信貸、財稅政策，對于那些資金實力雄厚、完全具有一次性付款能力的投資者來說不能起到限制投資、投機性需求的作用。限購雖最具殺傷力，能夠有效阻止投資需求，但是筆者認為這種強制的手段不是長久之計也無法從根本上達到抑制房價的目的。

首先，此政策實施范圍有限，這只會逼退本地需求，由限購城市向非限購城市轉移。近期北京、上海外圍城市樓市關注程度提高便是明證，如“京十五條”就使得大量“被限”的置業(yè)需求將目光投向燕郊、香河、固安等北京周邊城鎮(zhèn)；隨著“滬九條”的出臺，昆山樓市出現轉機，統計數據顯示，3月共成交1 906套，環(huán)比2月的1 250套，漲幅高達52.5%。而部分龍頭房企為了將限購政策對盈利的影響降到最低，進駐中小城市成為它們共同的選擇，如萬科、恒大、招商、保利等，都加大了中小城市拓展力度，其中恒大更是將發(fā)展重點放在非限購城市上，已經進入的62個城市中，無限購政策的城市約有39個，占比63% [4]。其次，各個地方實施力度不同，限購的效果肯定會不同，如深圳、南京限購“很嚴厲”城市強調了家庭購房在基數上變化；北京、上海、廈門等實施“比較嚴厲”的城市，沒有考慮基數，只強調了動態(tài)變化“再購買一套商品住房”；而廣州、天津兩市不僅沒有考慮家庭擁有住房的基數，而且也只限制新房，沒有限制購買二手房[5]。再次，此政策以讓渡地方政府的土地財政收入為代價，很難說未來地方政府會始終嚴格實施，當一段限購期限到期，很多地方政府都會采取觀望的態(tài)度。復次，政策具有不公平性，此政策對買房者戶籍的限制有戶籍歧視的嫌疑。最后，逃避限購政策的方法仍然存在，如以企業(yè)的名義買房、買商住兩用小戶型房、“假離婚”等等。

三、政府在解決房地產問題界定中誤區(qū)的應然態(tài)度

住房是關系到民眾基本生活的重要問題，但筆者認為，中國目前所出臺的治理政策中始終未能“治本”，而其關鍵在于未合理地對政策問題進行界定，對房地產調控存在很多誤區(qū)。

就現階段，筆者認為中國“房價高”的根本原因是地方政府利益參與其中，政府需要通過土地賺取收益；“買房難”反映的一個重要問題是中國貧富差距太大，有錢人買房容易，窮人買房太難。而解決這些問題的根本之策，從目前看，在于：第一，從土地供給、土地價格和稅收減負出發(fā)，政府愿意并且真正能夠讓渡自己的利益解決土地財政收入過高問題。第二，政府應認識到住房是一種準公共物品，政府有責任積極參與其生產和供給，對低收入群體增加保障房的供給。第三，國家不能使調控僅僅在大城市起作用，應拿出更多精力來調控廣大中小城市。相比較數量有限的大城市而言，中小城市的房價影響人群更廣且中小城市是城市化進程中的主要力量，存在著大量的剛性需求，因此，國家應針對性的加大對中小樓市的調控力度，使房價真正出現“集體回落”。

從長遠看，經濟是基礎，根本是大力發(fā)展生產力，提高民眾的收入進而提高民眾的購房可支付能力是應有之策。

參考文獻：

[1] 陳振明.公共政策學——政策分析的理論方法和技術[M].北京:中國人民大學出版社，2004:89.

[2] 威廉·鄧恩.公共政策分析導論[M].北京:中國人民大學出版社，2002:157-158.

[3] 薩繆爾森.經濟學[M].北京:人民郵電出版社，2008.

[4] 李繼光.非限購區(qū)域大熱，恒大三盤借力強銷[EB/OL].大洋網，http://www.dayoo.com/，2011-03-01.

[5] 黎顯揚.限購令政策評述[J].上海地產，2011，(5):15.

To Briefly Analyze the Misunderstanding in the Government’s Assessment of Real

Estate and Its Corresponding Rectifications

——From the Perspective of the Public Policy Assessment

ZHOU Tian-tian

（School of Law Politics，Ocean University of China，Qingdao 266100，China）

Abstract：Recently，China has formulated numerous policies against fast growing house prices. Nonetheless，they can just “take temporary solution not effect a permanent cure”，disable to tackle it radically. Aiming at this problem，the ineffectiveness of the governmental policies against real estate should have been discussed at the very primary stage of the policy formulation--the assessment of the policy itself，and got on to the misunderstanding as “house is the pure personal belonging”. Currently，making energetic efforts to develop the economy and truly giving away local governments’ benefit is the correct attitude.

Key words：real estate；problem assessment；misunderstanding；corresponding rectifications[責任編輯 陳鳳雪]