摘 要：目前中國采取由政府作為單一管理主體的食品安全監(jiān)管模式，制定了諸多嚴(yán)厲的法律法規(guī)，采取了種類繁多的措施，但卻收效甚微，無法從根本上解決食品安全的亂象。按照公共經(jīng)濟學(xué)的原理，具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的物品應(yīng)當(dāng)由政府提供，或者由第三方組織來提供。因此，建立一個高度權(quán)威的、負(fù)有完整行政管理職責(zé)的綜合監(jiān)管機構(gòu)，抓好企業(yè)自主監(jiān)管工作，大力培育具有公益性、靈活性等優(yōu)勢的第三方，使多個主體在食品安全監(jiān)管方面發(fā)揮積極作用，實現(xiàn)食品安全治理多中心的均衡互動，是做好中國食品安全工作的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：食品安全；多中心；治理

中圖分類號：D92 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）09-0093-02

一、管理主體單一化無法遏制食品安全亂象

政府的首要職責(zé)是提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，食品安全是關(guān)乎國計民生的大事，做好食品衛(wèi)生監(jiān)管工作是政府的義務(wù)。中國目前正是遵循這個邏輯建構(gòu)了以政府為單一主體的食品管理基本模式，該模式具有如有四個特點與缺陷。

（一）食品安全監(jiān)管體系的高度集中化與食品安全問題本身分散化的矛盾

現(xiàn)在中國整個食品安全監(jiān)管采取的是以政府為單一主體的高度集中化的模式，食品安全監(jiān)管的權(quán)力只有負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的公務(wù)人員才具備。然而，食品安全問題本身又是十分分散的，全國各地可能生產(chǎn)各種各樣的食品，某個企業(yè)的食品加工使用了什么樣的添加劑，這樣的問題很難進行集中統(tǒng)一化的管理。食品安全監(jiān)管體系的高度集中化與食品安全問題本身分散化產(chǎn)生了激烈的沖突，從根本上造成了了食品安全監(jiān)管的低效，甚至是失效。

（二）政府內(nèi)部多頭管理、職責(zé)交叉

食品安全的管理，是一個相當(dāng)復(fù)雜的系統(tǒng)。不同食品品種、不同環(huán)節(jié)，都有不同的部門在管理。甚至不同地方，監(jiān)管體系都有所差別。從國務(wù)院食品安全委員會的組成部門來看，目前對外正式公布的有13個，包括國家發(fā)改委、科技部、工業(yè)和信息化部、公安部、財政部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、衛(wèi)生部、國家工商總局、國家質(zhì)檢總局、國家糧食局、國家食品藥品監(jiān)管局。據(jù)了解，目前組成部門有所增加，但尚未經(jīng)過正式批準(zhǔn)。在組成部門中，農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、工商總局、質(zhì)檢總局、食品藥品監(jiān)管局五個部門是直接具有行政執(zhí)法管理職責(zé)的部門，其他組成部門的職責(zé)僅是涉及，比如，鹽業(yè)管理由發(fā)改委負(fù)責(zé)。這種管理體制導(dǎo)致監(jiān)管過程中存在著嚴(yán)重的職能交叉、模糊與空白地帶，引發(fā)政出多門現(xiàn)象的出現(xiàn)，既造成了政府本身資源的浪費，又給問題食品流入市場有可乘之機。這不得不歸因于食品安全監(jiān)管體系的鏈條過長、環(huán)節(jié)過多、政出多門、職責(zé)不清、銜接不暢等問題。

（三）單一主體模式下的食品安全管理粗獷化特征明顯

在食品安全監(jiān)管集中化與食品安全問題本身分散化以及多頭管理、職能嚴(yán)重交叉的弊端影響下，必然會由于或責(zé)任心缺失、推諉扯皮，或監(jiān)管人員精力有限無法細(xì)化等問題造成中國食品安全監(jiān)管的粗獷化。這與食品安全監(jiān)管必須精細(xì)化的內(nèi)在特性相違背。

（四）忽視食品安全監(jiān)管社會力量的培育，導(dǎo)致合力的缺失

切實解決食品安全問題，僅靠政府一己之力是難以實現(xiàn)的，政府只是社會發(fā)展的舵手，其社會治理是宏觀的。市場則具有自利性和信息不對稱的缺陷，市場主體面對利潤往往缺乏治理的積極動機。政府與市場的這種雙重局限要求食品安全中社會監(jiān)管力量的崛起。然而在一盤散沙的社會結(jié)構(gòu)中，個人力量是很弱小的，當(dāng)其個人權(quán)益受到損害時，也無法引起人們的足夠重視。特別是由于高度集中的管理模式導(dǎo)致的資源分配不均衡，誘發(fā)了基層監(jiān)管力量薄弱的問題，彌補這個不足的有效方法在于社會力量的培育。

二、食品安全多中心治理的必然性

多數(shù)的經(jīng)濟學(xué)家認(rèn)為，公共資源的治理由于存在集體行動的困境，即誰也不愿意付出成本去推動公共治理，都想搭便車，因而只能陷入困境，所以公共資源只能交由政府去管理，或者私有化，讓私人公司來承擔(dān)經(jīng)營的任務(wù)。但是埃莉諾·奧斯特羅姆的研究發(fā)現(xiàn)，在很多地方，包括中國，面對很多復(fù)雜的公共領(lǐng)域，多中心的，也即政府、私人公司、居民自治、行業(yè)自治、專家意見等均可參與進來，從而形成一種多中心治理的格局。食品安全是一種公共產(chǎn)品。按照公共經(jīng)濟學(xué)的原理，具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的物品應(yīng)當(dāng)由政府提供，或者由第三方組織來提供。原因在于兩點：一是食品安全問題具有明顯的外部效應(yīng)。食品市場上的守法廠商對消費者和不法廠商產(chǎn)生正的外部性，守法廠商生產(chǎn)并出售合乎質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的食品，給消費者以信賴感，吸引消費者購買。消費者購買同類但卻是不法廠商生產(chǎn)的偽劣產(chǎn)品，結(jié)果給不法廠商帶來了收益，守法廠商對于不法廠商產(chǎn)生正外部效應(yīng)。而不法廠商對于消費者和守法廠商則產(chǎn)生負(fù)的外部效應(yīng)，甚至可能出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。因此如果僅僅依靠市場機制，不法食品提供者或廠商行為往往會損害其他相關(guān)方的切身利益，并且可以得到守法廠商帶來的邊際收益。二是食品安全問題信息不對稱特征明顯。信息不對稱引起的食品生產(chǎn)、經(jīng)營者的投機主義行為以及消費者的“逆向選擇”，僅僅依靠市場和消費者自身來獲取有關(guān)食品安全的信息難度相當(dāng)大，這里既有能力問題也有成本問題?；谏鲜隼碚撨壿?，食品安全的提供需要包括政府、第三方的參與等多主體在內(nèi)。

因此，加強食品安全的社會監(jiān)管，必須將個人組織起來，通過組織的渠道導(dǎo)引公民的行為，培育公民的責(zé)任意識，使公民主動參與到食品安全監(jiān)管的活動中來。近年來，中國食品監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)各類民間組織的興起，為提升食品安全監(jiān)管的社會力量奠定了根基。民間組織具有公益性、非盈利性等特征優(yōu)勢，契合了風(fēng)險社會下食品安全監(jiān)管的現(xiàn)實需要。

三、多中心治理：保障食品安全的路徑選擇

（一）整合食品安全管理機構(gòu)，充分發(fā)揮政府在食品安全管理中的作用

建立一個高度權(quán)威的、負(fù)有完整行政管理職責(zé)的綜合監(jiān)管機構(gòu)。多中心的治理不是要忽視政府的作用，關(guān)鍵在于如何在強化政府應(yīng)有作用的基礎(chǔ)上引入助力。針對目前中國食品安全監(jiān)管體制中多頭監(jiān)管、權(quán)責(zé)不清的弊病，當(dāng)前必須整合相關(guān)管理機構(gòu)，在國家層面上建立一個高度權(quán)威的、負(fù)有完整行政管理職責(zé)的綜合監(jiān)管機構(gòu)。使其在領(lǐng)導(dǎo)全國食品安全管理工作，收集與分析食品安全信息，制定整體的食品安全政策，組織各部門制定和修改全國食品安全長期發(fā)展規(guī)劃和年度發(fā)展計劃等方面發(fā)揮積極作用。2009 年2 月，中華人民共和國《食品安全法》通過，其中食品安全委員會的條款規(guī)定意味著這一措施目前已進入實質(zhì)階段。然而，食品監(jiān)管主體機構(gòu)的設(shè)置只能算對目前體制的一種變通，多頭監(jiān)管的弊端仍然存在，在實際操作上也面臨許多困難。針對這一不足，有學(xué)者強調(diào)建立強有力的統(tǒng)一監(jiān)管機制，把多部門監(jiān)管改為少部門集中全程監(jiān)管。而羅杰等人則在承認(rèn)現(xiàn)有分段管理的前提下，強調(diào)了中央和地方協(xié)調(diào)的重要性，在國家食品安全委員會負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決部門之間的聯(lián)合行動、地域之間的職權(quán)沖突及職權(quán)空白問題的同時，地方各級政府也要設(shè)立與中央類似的食品安全委員會，領(lǐng)導(dǎo)本轄區(qū)的食品安全管理工作，并在行政上接受國家食品安全委員會的直接領(lǐng)導(dǎo)，以達(dá)到中央和地方的有機統(tǒng)一。

（二）完善社會信用體系、推動企業(yè)自我管制

《食品安全法》中規(guī)定，食品生產(chǎn)企業(yè)是食品質(zhì)量安全第一責(zé)任人。對企業(yè)而言，要采取各種手段保障食品質(zhì)量安全。而企業(yè)要保障食品質(zhì)量安全，很大程度上取決于其各項檢驗工作是否扎實、有效。企業(yè)所做的檢驗是一種“自我監(jiān)督”，那么怎樣才能實現(xiàn)企業(yè)的自我監(jiān)管呢？筆者認(rèn)為政府應(yīng)在完善社會信用體系方面做更多工作，以此激勵和約束企業(yè)自我管制，這不僅可降低政府監(jiān)管成本，也是成熟市場經(jīng)濟發(fā)展趨勢。

（三）大力培育第三方，使其在食品安全監(jiān)管方面發(fā)揮積極作用

無論如何，自主治理的監(jiān)控不是一夜之間就可以進行的。人們要有能力建立一個行業(yè)組織，形成一種力量，來自行監(jiān)控食品安全。這個組織不需要政府的支持。當(dāng)然在中國，這個情況可能比較困難，但是我們可以想象一下，建立這樣一組人群或者團隊，他們是獨立于政府的食品安全監(jiān)管部門的，這個人群可以包括科學(xué)家、生產(chǎn)蔬菜或者肉類、牛奶的農(nóng)民自己，或者其他的對這一問題比較關(guān)注的普通公民。相關(guān)的人員可以成立主要包括志愿團體、社會組織或民間協(xié)會等組織在內(nèi)的第三方。第三方在向社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面有自己獨特的優(yōu)勢，比如貼近基層、靈活、效率、專業(yè)等。在食品安全方面，可以考慮確立社會中介組織的法律地位，賦予其部分公共管理職能，為消費者提供信息服務(wù)，對生產(chǎn)銷售者進行社會監(jiān)督，進行安全風(fēng)險評估。政府監(jiān)管體系的設(shè)計要指導(dǎo)和幫助社會力量監(jiān)督食品經(jīng)營者和生產(chǎn)者。建立多向信息途徑，提高市場經(jīng)濟信息的透明度，保護消費者的合法權(quán)益，同時能對消費者和生產(chǎn)者、銷售者之間的沖突起到一定的緩沖作用。由他們來共同探討關(guān)于這個問題的解決方案，比如通過發(fā)表一些新聞信件或者專業(yè)的科學(xué)文章，來探討食品安全問題的根源，搞清楚到底是什么導(dǎo)致了食品安全問題，彌補這方面知識的缺乏；弄清楚在此之前有無收受賄賂，或者說尋租牟利的需求。如果被給予更多自主權(quán)的話，行業(yè)也許就可以有自己的檢查人員，這些檢查人員可以決定什么時候、去哪里、檢查誰的產(chǎn)品質(zhì)量，包括我們還可以得到一些來自大學(xué)的研究人員的支持，由他們來決定或者建議進行什么樣的檢查?；ヂ?lián)網(wǎng)也可以提供幫助，讓這個行業(yè)共同體當(dāng)中的人們，包括消費者，對食品安全的情況進行更多的信息交流。

總之，就是要用不同的方法來打破一種對食品安全治理的壟斷，讓食品安全的相關(guān)信息能夠?qū)Ω鹘玳_放，改變食品安全監(jiān)控的“自上而下”的原有模式，將食品生產(chǎn)的整個過程開放。打破壟斷之后，隨著整個食品生產(chǎn)中相關(guān)知識的傳播，可以逐漸地去解決這個問題。

參考文獻：

[1] 吳白云.對治理中國食品安全問題的制度思考[J].商場現(xiàn)代化，2006，(7):232-233.

[2] 李長健，張鋒.構(gòu)建食品安全監(jiān)管的第三種力量[J].生產(chǎn)力研究，2007，(15):77-80.

[3] 何建華.食品安全亟須建立統(tǒng)一監(jiān)管機制[N].中國產(chǎn)經(jīng)新聞報，2009-03-05.[責(zé)任編輯 陳丹丹]