[摘要]甘寧青① 僻居我國西北一隅，有其獨(dú)特的自然地理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)特性，是近代中國頗具代表性的省份。本文對(duì)民國時(shí)期甘寧青地區(qū)的鹽政改革進(jìn)行了簡(jiǎn)單論述，具體探究在當(dāng)時(shí)復(fù)雜的社會(huì)情勢(shì)下， 鹽政如何推進(jìn)，其影響如何。這是研究中國近代鹽政的一個(gè)有效途徑，同時(shí)也為人們認(rèn)識(shí)近代西北社會(huì)和近代中國社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程提供了一個(gè)全新的視角。

[關(guān)鍵詞]民國時(shí)期；甘寧青地區(qū)；鹽政改革

[中圖分類號(hào)]K258.9 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1005-3115（2012）22-0061-02

學(xué)界關(guān)于鹽政的研究多以全國為視角，進(jìn)行了宏觀、卓有成效的研究。但由于各地區(qū)的自然地理、社會(huì)經(jīng)濟(jì)以及政治生態(tài)環(huán)境的不同，鹽政問題也存在著顯著的地區(qū)性差異。本文嘗試以我國西北的甘寧青地區(qū)為例，探討該區(qū)域鹽政改革。這無疑是研究中國近代鹽政的一個(gè)有效途徑，同時(shí)也為人們認(rèn)識(shí)近代西北社會(huì)和近代中國社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程提供了一個(gè)全新的視角。

一、甘寧青地區(qū)鹽業(yè)介紹

甘肅因其獨(dú)特的自然地理環(huán)境，食鹽資源十分豐富，“蒲昌海地廣千里，皆有鹽”，②毗連蒙界，多系灘場(chǎng)沙漠，地質(zhì)含鹵，所以產(chǎn)鹽之富，甲于他省。鹽池有小紅溝、甘鹽池、白墩子、哈家嘴、劉家灣、八盤、馬蓮泉、湯家海、蘇武山、白土井、高臺(tái)等處，鹽井有漳縣西和等處。本區(qū)鹽類分蒙青鹽、蒙白鹽、蒙紅鹽、青鹽、白鹽、紅鹽、磚凍鹽、水鹽、熬鹽九種，③有池鹽和井鹽之分。池鹽有兩種：一種出自天然，每當(dāng)初夏即由附近民眾齊集池邊任意撈取，凡此鹽產(chǎn)唯湯家海、高臺(tái)二處。一種須賴人工汲曬并須預(yù)貯隔年雨水作為種子，名曰種鹽，亦有不煩下種治畦灌水，一經(jīng)日炙，即可成鹽。井鹽制造則必藉火力熬煮而成，由于成本較高，所以較曬鹽為貴，即其質(zhì)味亦不及天然池產(chǎn)之佳。④

二、鹽政改革前的“鹽糊涂”

鹽上裕國課、下關(guān)民食，對(duì)國計(jì)民生都極為重要。同時(shí)，鹽為人民生活所必需，有“十口之家，十人食鹽，百口之家，百人食鹽”⑤的說法。歷代封建政府進(jìn)行國家控制以充實(shí)國庫，在稅收中，鹽稅僅次于土地稅。利之所在必然引起社會(huì)各方角逐，而保證民食又是社會(huì)安定的重要因素，為當(dāng)政者所關(guān)注，“莫不視此為經(jīng)國大計(jì)”。⑥民國時(shí)期，鹽務(wù)專家曾仰豐曾說：“鹽為人人日用所必需，一舉箸間，實(shí)為財(cái)政命脈所系，國家存亡所關(guān)?！雹咦鳛槿珖篼}區(qū)之一的甘肅鹽區(qū)，歷來都受到統(tǒng)治者的重視。自漢武帝時(shí)于西北區(qū)內(nèi)之隴西、西和、三水、獨(dú)樂、龜茲各地俱置鹽官始，以后歷代均設(shè)官管制。清朝對(duì)于西北鹽池的管理主要有兩種方式：第一，出租鹽池，幾大主要蒙池多采用這種方法。阿拉善之察漢布魯克及雅布賴等鹽池先后轉(zhuǎn)租于我。⑧第二，推行專商引岸制，這是清代鹽務(wù)管理體制的核心。清代鹽業(yè)管理基本上采用專賣制，鹽的運(yùn)道和銷區(qū)都是固定的，“各省行銷官鹽，分疆劃界，行銷各地”，⑨以此來杜絕偷漏引課、越境私販的現(xiàn)象。這種引岸思維在清末的鹽務(wù)改革中依然頑固的存在。所租蒙池地理偏僻遙遠(yuǎn)，不便管理，專商壟斷推高鹽價(jià)等因素的存在推動(dòng)了私鹽的泛濫?！敖K清之世，西北鹽務(wù)，未有起色，每年稅收除歸丁攤課以外，約計(jì)捐價(jià)等項(xiàng)為十六萬兩左右”。⑩清末以來的鹽政，誠如時(shí)人所說：“有清二百六十余年，專商積弊，迄未革除，各省鹽務(wù)，紛亂如絲，國課民生，交受其困”。11西北鹽政情況之復(fù)雜幾為全國之最，也使西北甘寧青鹽業(yè)在民國時(shí)期面臨著艱難改革的歷史重任。

三、民國時(shí)期甘寧青地區(qū)的鹽政改革

（一）改革呼聲

解除弊病，呼吁改革官商勾結(jié)壟斷市場(chǎng)的專商引岸制度不絕于耳。在“辛亥革命”中，中國近代鹽務(wù)改革運(yùn)動(dòng)已勃然興起，先進(jìn)的改革思想主張鹽務(wù)管理應(yīng)集中統(tǒng)一，鹽稅征收要根據(jù)西方國家公共財(cái)政的原則，即公平性、普遍性與合理性，實(shí)行新的制度。遵循“能使人民負(fù)擔(dān)平均，適合于賦稅公平”之原則，“今賦稅公平之學(xué)說，為世界各國所公認(rèn)，我國整理鹽稅，亦豈能背此主義”。宣稱引岸制度是封建主義的一種表現(xiàn)，在結(jié)束了2000的封建專制后，鹽商的世襲領(lǐng)地必須與君主制度一并摧毀。12

（二）機(jī)構(gòu)改革

北洋政府為了增加財(cái)政收入，被迫采取丁恩的先進(jìn)管理方法，設(shè)立鹽務(wù)稽核總所，成為全國最高鹽務(wù)機(jī)關(guān)，邁出了中國鹽務(wù)改革的第一步。地方鹽政改革也隨之展開，甘寧青鹽務(wù)機(jī)構(gòu)在民國時(shí)期主要經(jīng)歷五個(gè)時(shí)代：其一，榷運(yùn)局管理時(shí)代（1914～1917）。民國三年（1914），在蘭州成立花定榷運(yùn)局，西北開始有正式鹽務(wù)機(jī)關(guān)，結(jié)束了長(zhǎng)期以來“有鹽無政”的局面。其二，榷稅兩局并立時(shí)代（1917～1926）。民國六年（1917），由中央添設(shè)花定鹽務(wù)收稅局，于產(chǎn)銷分局所在地各派副收稅官及收稅員。其三，花定運(yùn)使時(shí)代（1926～1929）。民國十五年冬（1926），國民軍來甘肅，中央去西北鹽政直接管理權(quán)，蘭州省當(dāng)局一如民國三年（1914）之舊，再設(shè)花定榷運(yùn)局，十六年（1927）四月，將榷稅兩局歸并，改組為花定運(yùn)使公署。其四，分省榷運(yùn)時(shí)代（1929～1935）。民國十八年（1929），因劃設(shè)省治，鹽務(wù)亦改設(shè)甘肅、寧夏、青海三榷運(yùn)局，名曰甘寧青分省榷運(yùn)局時(shí)代。其五，收稅總局時(shí)代（1935～1949）。財(cái)政部鑒于西北甘寧青鹽務(wù)由三省分辦，系統(tǒng)紊亂，稅率分歧，有亟待整理之必要，于民國二十三年（1934）六月委派水崇遜為整理西北鹽務(wù)專員，于民國二十四年（1935）七月成立西北鹽務(wù)收稅總局，十一月接收寧夏省榷運(yùn)局，最后青海榷運(yùn)局于十二月接收，“至是，西北甘寧青三省鹽政統(tǒng)一于中央矣”。13

（三）行銷制度改革

民國三年（1914），花定榷運(yùn)局奉令成立，民國四年（1915），采行包商制。包商“非昔日之貪官污吏，即當(dāng)?shù)刂梁懒蛹潯?，他們“集少?shù)之資本，購取公眾稅收之權(quán)，為彼私人營業(yè)之具，到差以后，橫征暴斂，無所不用其極”。14民國七年（1918），取消包商制，實(shí)行自由貿(mào)易?！耙姲讨浦簧疲瑥?fù)改為自由貿(mào)易，就場(chǎng)征稅，隨意運(yùn)銷，辦事稍見認(rèn)真，稅收則日見起色。”15甘寧青在全國鹽區(qū)中乃試辦新鹽法最為理想之地。16

（四）稅務(wù)改革

按新鹽法之精神，以就場(chǎng)征稅為最重要，鹽務(wù)機(jī)關(guān)則于運(yùn)輸大道設(shè)立局卡征稅款。西北甘寧青三省鹽務(wù)于民國十八年（1929）由三省政府分別管理后，各改省所訂稅率參差不齊，且于正稅之外，巧立名目，并任意加增鹵耗，以圖傾銷。西北甘寧青三省鹽務(wù)于民國二十四年（1935）分別由中央接收后，即從事改定稅率，以致符合新鹽法之精神。自民國二十四年（1935）十一月起至二十五年（1936）十月止，為期一年，中經(jīng)六次修改，遂規(guī)定西北區(qū)新稅率。17經(jīng)過改革取得了顯著成效，“稅收逐年遞增，銷路逐漸暢旺，于已知稅率統(tǒng)一豁免雜費(fèi)，足以實(shí)現(xiàn)裕國便民之效果，是不惟鹽稅為然也”。18

（五）緝務(wù)改革

本區(qū)于民國四年（1915），即有鹽務(wù)緝私隊(duì)之設(shè)，民國二十四年（1935）與民國二十五年（1936），中央分別接收西北甘寧青三省鹽務(wù)，隨即整頓緝務(wù)，將甘寧青三省緝私隊(duì)改編稅警，所有隊(duì)長(zhǎng)、分隊(duì)長(zhǎng)、警士長(zhǎng)上等警，俱由本區(qū)稅警訓(xùn)練，充實(shí)槍械，茲緝私力量已逐漸增加，鹽務(wù)機(jī)關(guān)于運(yùn)輸大道設(shè)立局卡，征稅款，并以鹽池出口處駐扎稅警，以防走私。

四、 民國時(shí)期甘寧青鹽政改革績(jī)效分析

制度是現(xiàn)代化變革的重要因素，19也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的主要載體，制度變遷的成效直接關(guān)系著現(xiàn)代化的成敗。近代中國是向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，所以，這一時(shí)期的政治改革就顯得極其重要?；怂谌珖⒘艘惶鬃陨隙碌莫?dú)立管理系統(tǒng)，開中國鹽政改革之先河。位于中國西北角的甘寧青地區(qū)也在此改革大潮中，積極響應(yīng)并奮勇前行，從鹽務(wù)的產(chǎn)、運(yùn)、銷、稅、緝五大要政著手采用資本主義先進(jìn)的經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)，改革舊的封建腐朽的鹽政制度，20促進(jìn)了中國鹽務(wù)的近代化。但民國鹽政百密一疏，即便各個(gè)環(huán)節(jié)都備案監(jiān)管，但落實(shí)到地方后，卻因?yàn)榈胤綑?quán)力分肥，諸多社會(huì)問題接踵而至，鹽務(wù)亂象不一而足，百弊叢生，被時(shí)人稱為三大惡政。21處中國西北部的甘寧青地區(qū)，對(duì)于國內(nèi)相對(duì)發(fā)達(dá)的“中心”地區(qū)來說，終究是國家的“邊緣”，社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化長(zhǎng)期處于停滯狀態(tài)，被國人視為“文化邊疆”、“西北之荒蕪，一如其故”。22民國時(shí)期，逐步崛起的回族諸地方實(shí)力派在甘寧青政治舞臺(tái)上有著不可忽視的影響，民國政府在經(jīng)營甘寧青時(shí)，處理中心區(qū)域與邊緣區(qū)域關(guān)系時(shí)處境艱難。改革受到整個(gè)國家政治和社會(huì)近代化進(jìn)程的制約，在內(nèi)部和外部條件沒有根本變化以前，中國鹽業(yè)的現(xiàn)代化是不可能實(shí)現(xiàn)的。

[注釋]

①1929年甘肅、寧夏、青海三省前在政區(qū)上是一個(gè)整體，同屬甘肅省?；跉v史、地理等原因，雖1929年分治，然國民黨統(tǒng)治時(shí)期的甘寧青三省在政治、經(jīng)濟(jì)、文化上聯(lián)系仍極為密切。因此，本文就以三省為一體作整體性研究。

②北魏·酈道元《水經(jīng)注》。

③⑩131617 《中國鹽政實(shí)錄第二輯·西北鹽務(wù)分志》。

④⑧《甘肅鹽法志略》。

⑤《管子·海王》。

⑥《中國鹽政實(shí)錄第四輯·序》。

⑦曾仰豐：《中國鹽政史·序》，上海書店1984 年版。

⑨《嘉慶兩淮鹽法志》卷6。

11左樹珍：《歷代引法通論》，轉(zhuǎn)引自田秋野、周維亮：《中華鹽業(yè)史》，臺(tái)灣商務(wù)印書館1979年版，第322頁。

12本白（景學(xué)鈐）：《鹽政問題商榷書（續(xù)第5期）·均稅問題》，載《鹽政雜志》，1913年第6期。

14《民國財(cái)政會(huì)議匯編》，《審查報(bào)告》第42頁；沈云龍主編：《近代中國史資料叢刊》。

1518《甘肅鹽法志略 》卷3 。

19蒲春華：《南京國民政府時(shí)期鹽運(yùn)銷制度的變遷研究》。

20《繆秋杰與民國鹽務(wù)·序》。

21張立杰：《南京國民政府鹽稅整理與改革論述》。

22孫中山：《孫中山全集》，第6卷，第264頁。