摘要：公信力是慈善組織存在的合法性基礎(chǔ)，是慈善事業(yè)發(fā)展的前提條件，也是影響慈善捐贈(zèng)和慈善形象的重要因素，關(guān)系著慈善事業(yè)的持續(xù)發(fā)展、慈善文化的弘揚(yáng)和社會(huì)建設(shè)的有序推進(jìn)。當(dāng)前。應(yīng)該加強(qiáng)慈善立法，建立與完善慈善組織的內(nèi)部治理制度、信息公開制度、第三方評估機(jī)制和慈善監(jiān)管體系，加強(qiáng)慈善組織的能力建設(shè)，化解我國慈善組織的公信力危機(jī)，促進(jìn)我國慈善事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：慈善組織；公信力；慈善事業(yè)

中圖分類號：C913.7

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-0544（2012）12-0158-05

以1994年中華慈善總會(huì)成立為標(biāo)志，中國慈善事業(yè)發(fā)展迅猛，截至2011年底，全國共有社會(huì)組織45.75萬個(gè)，2011年我國社會(huì)捐贈(zèng)總額達(dá)845億元。慈善組織在補(bǔ)充公共資源、提升精神文明、提高公共服務(wù)效率、推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展方面發(fā)揮日益重要的作用。但不可否認(rèn)，中國慈善組織在發(fā)展過程中出現(xiàn)了不少問題，其中尤以公信力問題為甚?！爸袊鐣?huì)并不缺少善心，缺少的是對公益組織的信心”是國際著名咨詢機(jī)構(gòu)麥肯錫公司對中國公益事業(yè)所作的評價(jià)。2001年，“中國媽媽”事件就曾讓公眾對慈善組織產(chǎn)生過信任危機(jī)。2008年汶川地震救災(zāi)中的“天價(jià)帳篷”，2010年五部委匯繳玉樹捐款所帶來的基金會(huì)聯(lián)名抗稅等事件，反映了社會(huì)公眾對慈善組織及其公益價(jià)值理念的質(zhì)疑。2011年，“郭美美事件”、“盧美美事件”、“中非希望工程”、“尚德詐捐門”及河南宋慶齡基金會(huì)違規(guī)等一系列事件對慈善組織和慈善事業(yè)帶來了非常大的負(fù)面影響。中國慈善組織及其活動(dòng)遇到了空前的信任危機(jī)。如何把慈善組織建設(shè)成一個(gè)更有誠信度和公信力的社會(huì)組織，讓社會(huì)公眾及企業(yè)事業(yè)單位等更積極地捐款，更好地發(fā)揮有限的財(cái)力、物力和人力，充分動(dòng)員利用慈善資源，是我國慈善事業(yè)發(fā)展面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。因此，慈善公信力問題的研究及重構(gòu)，對于我國慈善組織和慈善事業(yè)的持續(xù)發(fā)展乃至社會(huì)建設(shè)具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

一、慈善公信力的內(nèi)涵和要件

一般而言，公信力是指在社會(huì)公共生活中，公共權(quán)力面對時(shí)間差序，公眾交往以及利益交換所表現(xiàn)的一種公平、正義、效率、人道、民主、責(zé)任的信任力。公信力既是一種社會(huì)系統(tǒng)信任，同時(shí)也是公共權(quán)威的真實(shí)表達(dá)，屬于政治倫理范疇。

（一）慈善公信力的內(nèi)涵

慈善公信力即慈善組織和慈善活動(dòng)在社會(huì)系統(tǒng)信任中獲得的社會(huì)認(rèn)可和公眾信任的程度，它體現(xiàn)的是社會(huì)公眾在何種程度上對慈善活動(dòng)持認(rèn)可、支持和信任態(tài)度。

1 慈善公信力的主體是慈善組織。慈善公信力可以表現(xiàn)為慈善組織、慈善募捐等慈善活動(dòng)的公信力。也可以表現(xiàn)為慈善工作人員的公信力，但其核心是慈善組織的公信力。慈善組織是溝通捐贈(zèng)主體和受助主體的橋梁和紐帶。是慈善事業(yè)發(fā)展的核心載體和主體力量。慈善公信力最終要通過慈善組織來承載和表現(xiàn)，在慈善活動(dòng)中通常表現(xiàn)為社會(huì)公眾對慈善組織的認(rèn)同和信任，通過慈善募捐、對慈善活動(dòng)的參與和評價(jià)等現(xiàn)象或行為得到反映。因此，慈善公信力是慈善組織具備的一種能力，體現(xiàn)著慈善組織的理念和價(jià)值觀。

2 慈善公信力貫穿于慈善活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)。作為慈善組織的場域和環(huán)境的慈善公信力存在于慈善組織從建立到終止的整個(gè)過程中，包括慈善組織的組建，享受稅收優(yōu)惠的申請，慈善組織的運(yùn)作與存續(xù)，慈善組織停止運(yùn)營等。慈善公信力建設(shè)貫穿于慈善活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，既需要有完善的外部監(jiān)管制度，也需要有合理的內(nèi)部治理制度。

3 慈善公信力的客體具有多元化的特點(diǎn)。慈善公信不同于一般的信任關(guān)系。在日常生活中的信任關(guān)系中，信任主體與客體通常都是單一的，即“一對一”的關(guān)系，但是慈善組織的信任關(guān)系卻是“一對多”的關(guān)系。即某個(gè)慈善組織獲得了社會(huì)各方面的信任。慈善事業(yè)關(guān)涉的是社會(huì)公共事務(wù)和公共利益。這種由眾多的社會(huì)個(gè)體對作為同一個(gè)信任客體的慈善組織的信任，就形成了一種慈善公信。慈善贏得社會(huì)公眾信任的能力，就是慈善公信力?！白鳛楣嫘再|(zhì)最高的社會(huì)組織類型，慈善組織需要對方方面面都有所交代。面對政府、公眾、媒體、捐贈(zèng)人、董事會(huì)、受益人乃至志愿者，慈善組織均承載著一定程度的問責(zé)”。慈善公信力客體多元化特點(diǎn)，決定了慈善組織提升公信力的復(fù)雜性和長期性。

4 慈善公信力是一個(gè)兼具客觀性和主觀性特點(diǎn)的范疇。公信力是慈善組織獲取公眾信任的影響力和號召力。一方面，慈善公信力是慈善組織理念、誠信和服務(wù)水平的體現(xiàn)和反映，具有一定的客觀性，可通過一定的指標(biāo)得以衡量。另一方面，慈善公信力也體現(xiàn)了社會(huì)公眾對慈善組織的主觀評價(jià)、心理反應(yīng)和價(jià)值判斷，反映著公眾對慈善組織的滿意度和信任度，具有一定的主觀性。

總之，慈善公信力就是慈善組織贏得社會(huì)認(rèn)可、支持和信任的能力，也即慈善組織在慈善活動(dòng)中通過發(fā)揮自己的影響力和號召力、塑造社會(huì)公眾的信心并兌現(xiàn)承諾進(jìn)而贏得社會(huì)公眾信任的能力。它是社會(huì)公眾對慈善組織認(rèn)同度和信任度的反映。公信力是慈善組織與慈善事業(yè)的生命，慈善公信力將從根本上決定著慈善事業(yè)的發(fā)展程度。

（二）慈善公信力的構(gòu)成要件

慈善公信力，可以分解為以下幾個(gè)要件。

1 慈善組織的合法性。慈善組織合法性是慈善組織公信力的內(nèi)核，而慈善公信力則是慈善組織合法性的外在表現(xiàn)。這里的“合法性”（Legitimacy）的含義比法學(xué)中的“合法”（Legality）的含義要豐富得多，是指具有被社會(huì)規(guī)范及制度允許、承認(rèn)的身份與被社會(huì)成員認(rèn)可、接受的心理基礎(chǔ)，包括制度合法性、行政合法性和社會(huì)合法性。慈善組織的合法性是指依據(jù)傳統(tǒng)或公認(rèn)的準(zhǔn)則誘使或迫使慈善組織采納符合外在制度政策所規(guī)定的組織行為與觀念模式，能否獲得國家法律和政府的認(rèn)可和支持是其重要方面。目前，我國社會(huì)團(tuán)體的雙重管理體制造成慈善組織登記“門檻”過高，大量自發(fā)成立的民間慈善組織因找不到業(yè)務(wù)主管單位沒法登記，游離于依法管理之外，很難獲得社會(huì)的認(rèn)可和支持。一些未經(jīng)審批、自行成立的民間慈善組織由于缺少監(jiān)管也給慈善公信力帶來了一定的負(fù)面影響。

2 慈善組織的運(yùn)作能力。慈善運(yùn)作能力包括籌資能力、管理能力、策劃營銷能力、服務(wù)能力和宣傳能力等。美國、英國乃至我國香港地區(qū)等慈善事業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，慈善組織的運(yùn)作能力是影響慈善事業(yè)發(fā)展和捐款人捐贈(zèng)熱情的重要因素。人們選擇慈善組織做善事捐款，而不是采用“個(gè)人對個(gè)人”的方式從事慈善活動(dòng)，其重要原因是相信慈善組織能夠借助于組織化、制度化的方式降低慈善活動(dòng)的成本，更好地分配慈善資源，掌握受助者的信息。績效是考察慈善組織運(yùn)行能力的衡量標(biāo)準(zhǔn)，慈善活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)該追求最好的效率和效果，使慈善資源得到合理開發(fā)，實(shí)現(xiàn)慈善價(jià)值的最大化。具備良好運(yùn)作能力的慈善組織通過有效的服務(wù)可以在社會(huì)上產(chǎn)生廣泛影響，既可以達(dá)到把組織的良好聲譽(yù)轉(zhuǎn)化為無形資產(chǎn)的效果，也可以進(jìn)一步爭取政府、企業(yè)和社會(huì)的資金支持，所以。慈善組織的運(yùn)作能力應(yīng)該是慈善公信力的一個(gè)組成部分。

3 慈善組織對慈善宗旨和使命的恪守程度。慈善組織產(chǎn)生于社會(huì)救助的需要，通過慈善救助行動(dòng)，慈善組織才能把募集的慈善資源輸送和傳遞給最需要的人群，真正兌現(xiàn)“取之于社會(huì)，用之于社會(huì)”的慈善承諾，使受助者充分感受社會(huì)的關(guān)愛和溫暖，體現(xiàn)社會(huì)的公平和正義?，F(xiàn)代慈善組織是指那些獨(dú)立于政府組織之外的，以向公眾提供扶貧濟(jì)困、救災(zāi)助孤、發(fā)展教育等有利于公眾福利為宗旨的非營利性、非政治性的團(tuán)體和組織。作為慈善事業(yè)主體的慈善組織，應(yīng)當(dāng)符合組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性等五個(gè)條件。各國關(guān)于慈善組織的定義中都強(qiáng)調(diào)慈善組織一定是以奉獻(xiàn)社會(huì)、服務(wù)大眾為唯一使命的組織。對慈善宗旨和使命的恪守程度是慈善組織獲得公信力的基本保障。

4 遵循誠信原則的程度。誠信原則即以善意的方式行使權(quán)利、履行義務(wù)和責(zé)任，信守諾言，兌現(xiàn)承諾?，F(xiàn)代社會(huì)，誠信不僅是一項(xiàng)道德要求，而且是一項(xiàng)基本的法律原則。誠信原則不僅是私法領(lǐng)域的法律原則，而且已經(jīng)向公法和社會(huì)法領(lǐng)域擴(kuò)張。慈善組織是非營利組織中對于社會(huì)公共利益貢獻(xiàn)最為直接的組織，更應(yīng)把誠信原則奉為圭臬。慈善組織的誠信包括對捐贈(zèng)者誠信、對受助者誠信和對社會(huì)公眾的誠信。

二、慈善公信力的基本功能

慈善公信力在慈善事業(yè)中發(fā)揮著重要功能，它是慈善組織存在的基本前提，影響著慈善捐贈(zèng)和慈善形象，關(guān)系著慈善事業(yè)的持續(xù)發(fā)展、慈善文化的弘揚(yáng)和社會(huì)建設(shè)的有序推進(jìn)。慈善公信力下降，可能會(huì)導(dǎo)致慈善捐贈(zèng)趨于保守，可利用的慈善資源數(shù)量會(huì)相應(yīng)減少，影響慈善事業(yè)的發(fā)展乃至?xí)涎又袊鐣?huì)建設(shè)的步伐。概括起來，慈善公信力的基本功能體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）公信力是慈善組織存在的合法性基礎(chǔ)

公信力是慈善組織生存與發(fā)展的基石，是其獲取合法性存在的基礎(chǔ)。慈善組織的“從善、愛心”等道德優(yōu)勢，是建立在公信力基礎(chǔ)上的。在現(xiàn)代慈善事業(yè)的運(yùn)作中，組織和接受社會(huì)捐獻(xiàn)是整個(gè)慈善事業(yè)的財(cái)政基礎(chǔ)，對捐獻(xiàn)款物的管理構(gòu)成了慈善事業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)行中的重點(diǎn)和關(guān)鍵，通過實(shí)施救助來促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展是現(xiàn)代慈善事業(yè)的最終目的，接受捐獻(xiàn)者與社會(huì)各界的監(jiān)督則是確保慈善機(jī)構(gòu)乃至整個(gè)慈善事業(yè)正常運(yùn)行和健康發(fā)展的保證。獲得社會(huì)的認(rèn)可、支持和信任是慈善組織長期得以生存的根本。慈善組織沒有政府部門所擁有的行政權(quán)力，也沒有企業(yè)那樣的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，其存在與發(fā)展的生命力在于憑借良好的信譽(yù)，通過為社會(huì)提供高質(zhì)量的公共服務(wù)在社會(huì)上產(chǎn)生廣泛的影響，進(jìn)而把組織的良好聲譽(yù)轉(zhuǎn)換成無形資產(chǎn)，爭取得到各方面的資源支持，從而實(shí)現(xiàn)慈善組織的使命。這也是慈善組織獲得社會(huì)和政府認(rèn)可的前提。慈善的本質(zhì)和最高境界就是道德事業(yè)，慈善信用體現(xiàn)著信用的最高境界，是社會(huì)信用的一種底線。慈善組織如果出現(xiàn)了“道德赤字”，公信力喪失，公眾對慈善組織不再認(rèn)同、支持和信任，慈善組織就會(huì)陷入合法性危機(jī)。

（二）公信力是慈善事業(yè)持續(xù)發(fā)展的前提條件

慈善事業(yè)的運(yùn)作過程涉及捐贈(zèng)主體、慈善組織、受贈(zèng)主體、社會(huì)公眾、政府以及新聞媒體等眾多利益相關(guān)者。只有利益相關(guān)者之間通力合作，慈善事業(yè)才會(huì)順利發(fā)展，而合作的前提和基礎(chǔ)就是信任?！靶湃螜C(jī)制的缺失和癱瘓，導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)缺乏合作治理的前提和基礎(chǔ)，分散的社會(huì)資源不能夠通過利益相關(guān)主體間的通力合作，快速集聚，產(chǎn)生效能，直接影響到我國慈善事業(yè)的健康快速發(fā)展。

慈善事業(yè)是一種建立在自愿和信任基礎(chǔ)上的事業(yè)，慈善事業(yè)的成敗，很大程度上取決于慈善組織自身能否取得社會(huì)公眾的認(rèn)可、支持和信任。“慈善組織以社會(huì)捐贈(zèng)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，公眾的慈心和善念是其捐贈(zèng)的根本，但對慈善組織的信任則是決定其捐款的最重要因素，所以慈善組織自身的公信度決定公眾捐款的可能性”。研究表明，捐贈(zèng)數(shù)額與社會(huì)公信力呈正相關(guān)關(guān)系，捐贈(zèng)者之所以將自己的財(cái)富交給慈善組織，是基于對慈善組織運(yùn)作能力和誠信的信任。2011年的“郭美美”、“盧美美”、“尚德門詐捐”等事件打擊了捐贈(zèng)主體的信心，傷害了捐贈(zèng)主體的感情，導(dǎo)致我國慈善事業(yè)的公信力大打折扣，嚴(yán)重摧殘著社會(huì)公眾內(nèi)心的善念，慈善捐贈(zèng)受到了嚴(yán)重影響。因此，慈善公信力的提升直接關(guān)系到我國慈善事業(yè)能否可持續(xù)發(fā)展。

（三）公信力決定著慈善文化建設(shè)的成效

慈善文化是發(fā)展慈善事業(yè)的精神動(dòng)力。慈善文化建設(shè)有助于在全社會(huì)造成濃郁的“人文關(guān)懷”的氛圍，減少?zèng)_突，調(diào)和矛盾，使社會(huì)呈現(xiàn)一種和諧穩(wěn)定的狀態(tài)。在社會(huì)主義文化建設(shè)中，以愛心和利他主義價(jià)值為核心的慈善文化建設(shè)理應(yīng)占據(jù)一定的地位。中華民族是一個(gè)充滿仁愛之心的民族，扶弱濟(jì)困、樂善好施是中華民族的傳統(tǒng)美德。改革開放以來，伴隨著慈善事業(yè)的恢復(fù)和發(fā)展，我國的慈善文化得到了一定程度的弘揚(yáng)。但總體而言，我國慈善文化建設(shè)還處于起步階段，民眾的慈善意識薄弱，很多人不理解、不支持慈善組織，企業(yè)社會(huì)責(zé)任意識不強(qiáng)，社會(huì)慈善氛圍不夠濃厚，這些都直接制約著慈善事業(yè)和社會(huì)主義文化的發(fā)展。發(fā)展慈善事業(yè)，需要把慈善文化的建設(shè)提到重要位置。

中國的慈善文化建設(shè)，需要把人道主義、人文關(guān)懷與中華民族的仁愛美德有機(jī)結(jié)合起來，在全社會(huì)形成團(tuán)結(jié)互助、扶貧濟(jì)困的良好風(fēng)尚，形成平等友愛的人際環(huán)境。這就要求慈善組織必須從社會(huì)發(fā)展的大視野中把準(zhǔn)自己的角色定位，將以愛心和利他主義價(jià)值為核心的慈善精神放到社會(huì)主義核心價(jià)值體系中進(jìn)行提煉、傳播，形成良好的社會(huì)慈善氛圍，整合慈善資源，推動(dòng)慈善事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，而這一切離不開慈善公信力。慈善如果沒有了公信，慈善的事業(yè)“愛和善”的核心價(jià)值就會(huì)跨塌。普及慈善教育、弘揚(yáng)慈善文化。增強(qiáng)公民的慈善意識，擴(kuò)大慈善事業(yè)的影響力和感召力等就會(huì)成為無源之水，無本之木。

（四）公信力決定了慈善在社會(huì)建設(shè)中的功能發(fā)揮

慈善被稱為獨(dú)立于政府、市場的“第三部門”。其存在的意義在于彌補(bǔ)政府失靈和市場失靈，實(shí)現(xiàn)建設(shè)和諧社會(huì)、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的目的。改革開放以來，我國慈善組織開始發(fā)育，在社會(huì)建設(shè)中的地位和作用日顯重要。2004年黨的十六屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》把慈善事業(yè)納入社會(huì)保障體系，明確提出“要健全社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和慈善事業(yè)相銜接的社會(huì)保障體系”。黨的十七大報(bào)告明確定位慈善事業(yè)是社會(huì)保障體系的重要補(bǔ)充。在社會(huì)保障體系尚不健全的情況下，發(fā)展慈善事業(yè)，不僅是組織調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，調(diào)節(jié)貧富差距，緩和社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)公平的必然趨勢，而且是以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)不可或缺的組成部分，具有特殊的價(jià)值。慈善能夠克服市場和政府的局限，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源進(jìn)行濟(jì)貧扶弱，有助于調(diào)節(jié)社會(huì)利益矛盾、促進(jìn)社會(huì)公平。通過以愛心奉獻(xiàn)為宗旨的慈善活動(dòng)，營造尊重、理解、關(guān)心、幫助他人，熱心公益活動(dòng)的氛圍，有利于增強(qiáng)社會(huì)凝聚力和向心力，在全社會(huì)形成團(tuán)結(jié)互助的良好風(fēng)尚與融洽和諧的人際環(huán)境。慈善動(dòng)員社會(huì)的力量做善事而不謀利，不僅使弱勢群體受益，而且使資助者的自身品質(zhì)、道義得以升華和展現(xiàn)，有利于我國正在推行的社會(huì)建設(shè)。

慈善在社會(huì)建設(shè)中功能的充分發(fā)揮離不開公信力的支撐。缺少了公信力保障，民眾無法通過正常渠道了解所捐款物的數(shù)量及使用情況，勢必會(huì)大大影響慈善組織在民眾中的認(rèn)可程度，慈善組織和活動(dòng)的合法性、合理性，都受到全社會(huì)的懷疑和詬病，人們捐贈(zèng)的熱情會(huì)受到挫敗，社會(huì)慈善產(chǎn)品和服務(wù)的供給量會(huì)減少，慈善事業(yè)的發(fā)展無法持續(xù)。這種狀況自然無法讓慈善充分發(fā)揮其作為社會(huì)保障體系有機(jī)組成部分的作用，也不可能實(shí)現(xiàn)其社會(huì)財(cái)富第三次分配的功能，甚至?xí)蛏鐣?huì)力量參與慈善事業(yè)發(fā)展的積極性受到過分的壓抑而引發(fā)諸多社會(huì)問題，影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

三、慈善公信力的重構(gòu)

在我國，無論是民間慈善組織，還是半官方慈善組織，都普遍缺乏由制度所保障的公信力。當(dāng)前，有的慈善組織對資金的籌集、捐贈(zèng)項(xiàng)目和資金的投向未能如實(shí)向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督；有的慈善組織把社會(huì)自愿救助捐贈(zèng)活動(dòng)轉(zhuǎn)為變相攤派、挪用甚至侵占捐贈(zèng)款；有的慈善組織以捐贈(zèng)為名從事營利活動(dòng)。這些都大大影響了慈善事業(yè)的公信力。直面中國慈善公信力危機(jī)，重構(gòu)慈善公信力是我國慈善事業(yè)發(fā)展面臨的緊迫問題。慈善組織公信力重構(gòu)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，非一朝一夕能夠?qū)崿F(xiàn)，而是需要長期培育的。慈善公信力的提升，離不開道德和文化等“軟約束”，更需要法律與制度的保障。

（一）以慈善立法為契機(jī)，解決慈善組織合法性問題

我國慈善組織面臨的法律環(huán)境對慈善公信力的構(gòu)建總體上是不利的，系統(tǒng)調(diào)整慈善關(guān)系的立法缺失，慈善組織的法律地位并沒有得到很好的解決。關(guān)于慈善事業(yè)方面的法律規(guī)范，主要是《紅十字會(huì)法》（1993年）、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》（1999年）和國務(wù)院制定的三部行政法規(guī)，即《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》（1998年）、《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》（1999年）和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（2004年）?！都t十字會(huì)法》只有個(gè)別條款與慈善相關(guān)，沒有涉及慈善事業(yè)的諸多方面?！豆媸聵I(yè)捐贈(zèng)法》是在1998年抗洪捐贈(zèng)的背景下倉促出臺的，存在調(diào)整范圍過于狹窄、政府角色錯(cuò)位、制度設(shè)計(jì)明顯欠缺和支持扶持政策力度不夠等缺陷。國務(wù)院的三部行政法規(guī)不僅法律位階較低，而且制定的時(shí)間較早，相關(guān)規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)慈善事業(yè)發(fā)展需要。2005年民政部提出起草《慈善事業(yè)促進(jìn)法》的建議，2006年國務(wù)院將《慈善法》列入立法規(guī)劃，2009年《慈善事業(yè)法》（草案送審稿）上報(bào)國務(wù)院。2010年我國首部地方性慈善法規(guī)《江蘇省慈善事業(yè)促進(jìn)條例》出臺。但是，迄今為止，國家層面的專門調(diào)整慈善關(guān)系的法律仍然暫付闕如。國家立法的滯后已經(jīng)成為慈善事業(yè)發(fā)展的瓶頸，慈善組織的合法性并沒有從法治的高度解決，也是導(dǎo)致慈善亂象、出現(xiàn)慈善公信力危機(jī)的原因之一。因此，我國亟需制定一部慈善法律。

慈善公信力的重構(gòu)，需要真正地讓慈善組織成為獨(dú)立的社會(huì)組織，在社會(huì)化運(yùn)作中解決社會(huì)問題，在運(yùn)行機(jī)制上靈活運(yùn)用市場機(jī)制，增強(qiáng)自身的生機(jī)和活力。為此，慈善立法需要秉承慈善的民間化、自治化、志愿化等核心理念，從制度層面解決慈善組織的民間性、獨(dú)立性、公益性問題，堅(jiān)持慈善的自愿性、無償性、合法性、公開性、平等性、非營利性原則，強(qiáng)化社會(huì)和公民對慈善組織的認(rèn)同、支持和信任。慈善立法要明確界定政府在慈善事業(yè)中的職責(zé)范圍，政府擔(dān)負(fù)制定規(guī)則、依法監(jiān)管、公共服務(wù)等職能，慈善組織應(yīng)當(dāng)以自律、自治為基礎(chǔ)。不斷完善自身的治理機(jī)制，接受社會(huì)的監(jiān)督。慈善立法應(yīng)該借鑒地方立法的經(jīng)驗(yàn)，把地方立法中關(guān)于社會(huì)福利類、公益慈善類社會(huì)組織由民政部分直接登記管理的社會(huì)組織管理的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)上升為國家法律。改革傳統(tǒng)的雙重管理體制，讓慈善組織依法獨(dú)立享有權(quán)利能力和責(zé)任能力并通過正當(dāng)?shù)氖侄卧鰪?qiáng)自身的社會(huì)公信力。

（二）完善慈善組織內(nèi)部治理制度

慈善組織從事的是公益慈善事業(yè)。是否遵循法律以及章程的規(guī)定開展活動(dòng)并確保其不偏離慈善目標(biāo)和宗旨，源于社會(huì)責(zé)任感和使命感的“道德驅(qū)動(dòng)下的自律”的內(nèi)部治理是關(guān)鍵之一。“慈善法人公信力的建設(shè)問題，一靠自治，二靠他律。慈善組織作為一個(gè)私法上的主體，理當(dāng)以自治為主，內(nèi)部治理制度的完善是使法人獲得自治的前提”。可見，慈善組織內(nèi)部治理制度是提高慈善組織公信力的一個(gè)非常重要方面。

英美法系和大陸法系國家都對慈善組織的內(nèi)部治理規(guī)則進(jìn)行了規(guī)范，強(qiáng)調(diào)慈善組織的內(nèi)部權(quán)力制約和通過內(nèi)部治理保障慈善公信力。英美法系國家的慈善內(nèi)部治理體現(xiàn)了董事會(huì)中心主義的思想，董事會(huì)不僅是法人的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而且還是監(jiān)督機(jī)構(gòu)；而大陸法系國家則強(qiáng)調(diào)權(quán)力機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力分離原則。我國的慈善組織絕大部分和政府部門密不可分，有的慈善組織的負(fù)責(zé)人和工作人員直接來自于政府部門，習(xí)慣于將決策權(quán)掌握在少數(shù)人甚至一個(gè)人手中，即使是民間慈善組織，也基本上是領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)人說了算，沒有完善的民主決策程序和內(nèi)部監(jiān)督制度?！渡鐖F(tuán)登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》對慈善組織的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)未作規(guī)定，《基金會(huì)管理?xiàng)l例》雖有一些規(guī)定，然而對于理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的運(yùn)作、董事和監(jiān)事的責(zé)任等一系列問題也未涉及。慈善公信力的重構(gòu)。需要建立以自律為原則的規(guī)范、高效的內(nèi)部治理制度。充分發(fā)揮理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的作用，重要決策由理事會(huì)集體作出，日常運(yùn)行由職能部門和專業(yè)管理人員具體執(zhí)行，監(jiān)事會(huì)監(jiān)督。完善的內(nèi)部治理制度還包括募捐、管理、救助相分離的運(yùn)行機(jī)制、利益沖突禁止規(guī)則和問責(zé)制度。

（三）建立與完善慈善信息公開制度

公開與透明是保障慈善組織公信力的法則。慈善組織的善款并不屬于機(jī)構(gòu)所有。它只是以組織化形式代為保管與使用。因此，充分公布財(cái)務(wù)信息，保證相關(guān)主體的知情權(quán)是實(shí)現(xiàn)慈善公信力的必然要求。公開透明機(jī)制不僅是慈善事業(yè)發(fā)展的內(nèi)生因素，也是慈善事業(yè)取信于民的重要保證，同時(shí)還是保障捐贈(zèng)者對自己善款所擁有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的需要。美國卡耐基基金會(huì)前主席盧塞爾曾說過：“慈善事業(yè)要有玻璃做的口袋”。公眾是否給慈善機(jī)構(gòu)捐錢，捐多少，很大程度上取決于“玻璃口袋”的透明度。捐贈(zèng)人如果不清楚慈善捐贈(zèng)款項(xiàng)的實(shí)際運(yùn)作，那么慈善捐贈(zèng)就趨于保守，數(shù)額將會(huì)相應(yīng)減少。因此，慈善事業(yè)比較規(guī)范的國家都有比較完善的慈善信息公開制度。例如。美國絕大多數(shù)州都規(guī)定，慈善機(jī)構(gòu)必須向州提交年度報(bào)告，而且任何美國公民都可以到慈善機(jī)構(gòu)查閱賬目。英國《慈善法》要求慈善組織高度透明和公開，其信息披露就像資本市場中透明有效的年報(bào)制度一樣。新加坡《慈善法》規(guī)定了慈善組織提供年度報(bào)告的義務(wù)和提交時(shí)間，并對報(bào)告的內(nèi)容及其所附文件作了詳細(xì)規(guī)定，同時(shí)規(guī)定了公眾查閱的權(quán)利。

我國的慈善信息公開制度建設(shè)還處于起步階段，《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第5條規(guī)定“基金會(huì)依照章程從事公益活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵循公開、透明的原則”，但是該規(guī)定過于原則，不具有可操作性。2011年民政部出臺了第一個(gè)有關(guān)信息公開的詳細(xì)文件《公益慈善捐助信息公開指引》，但是，該文件僅僅是指導(dǎo)性的，權(quán)威性差，沒有強(qiáng)制約束力?？傊?，我國沒有形成一系列操作規(guī)程和信息公開的支持系統(tǒng)，也即制度化的慈善信息公開制度尚未真正建立和運(yùn)行?！洞壬扑{(lán)皮書（2012）》顯示：只有9％的非公募基金會(huì)能夠客觀完整地披露信息，有12％的基金會(huì)從來沒有披露過信息；社會(huì)公眾對慈善信息公開的滿意度偏低，八成公眾對公益組織透明度不滿意。因此，法律應(yīng)該強(qiáng)制性地規(guī)定慈善信息公開制度，使慈善組織的資金、項(xiàng)目和負(fù)責(zé)人等情況呈現(xiàn)在陽光下，捐贈(zèng)方和公眾能夠一目了然?，F(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展的成果為慈善公開透明機(jī)制的建立提供了方便，慈善組織應(yīng)該借助這一成果，在統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)上定期公布捐贈(zèng)資金與物品的來源與流向，遵循信息披露的獨(dú)立、客觀、中立原則，建立起高度透明與方便快捷的公眾查詢系統(tǒng)，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)需求，自覺接受社會(huì)監(jiān)督，保證慈善組織以透明、誠信贏得社會(huì)信任。

（四）完善慈善第三方評估機(jī)制

第三方評估對于提升慈善組織公信力具有非常重要的意義，它不僅是規(guī)范慈善組織的監(jiān)督工具，而且是推動(dòng)慈善組織發(fā)展壯大的重要機(jī)制。第三方評估主要是通過一套統(tǒng)一的評價(jià)體系，對慈善組織的運(yùn)行效率和能力進(jìn)行評估，以幫助實(shí)現(xiàn)慈善資源的有效分配，并且及時(shí)發(fā)現(xiàn)不作為和亂作為的慈善組織。在美國慈善事業(yè)發(fā)展過程中，存在著一些個(gè)體與機(jī)構(gòu)以慈善為名中飽私囊等丑聞，隨著丑聞的曝光，公眾對整個(gè)慈善組織信心逐漸不足，捐贈(zèng)意愿下降，嚴(yán)重影響到慈善事業(yè)的發(fā)展。在此背景下，慈善勸募機(jī)構(gòu)聯(lián)合推動(dòng)了慈善組織評估活動(dòng)，成立慈善信息局，提高公信力與治理能力，恢復(fù)公眾對勸募機(jī)構(gòu)的信心，幫助公眾辨識優(yōu)秀的勸募機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)公眾捐贈(zèng)的方向。現(xiàn)今，美國有多家慈善評級機(jī)構(gòu)，為超過5300家慈善機(jī)構(gòu)評級，級別從一星到四星不等，同時(shí)提供不同標(biāo)準(zhǔn)的排行榜，其中包括了負(fù)面排行，比如籌款回扣率排行、財(cái)務(wù)危機(jī)排行、劣等機(jī)構(gòu)CEO薪水排行等。公眾往往根據(jù)評估報(bào)告，決定給哪個(gè)基金會(huì)捐款。基金會(huì)一旦信譽(yù)受到質(zhì)疑，就可能被公眾拋棄。評估機(jī)構(gòu)不收服務(wù)費(fèi)，也不接受來自被評估組織的捐贈(zèng)，所有經(jīng)費(fèi)源于個(gè)人和未被評估的基金會(huì)的捐贈(zèng)。2007年，我國民間組織管理局對全國性基金會(huì)等主要大型慈善組織進(jìn)行全方位的初步評估，但是關(guān)于慈善組織評估的體制機(jī)制尚不健全，評估的理論和方法也有待進(jìn)一步研究。因此，建立適合中國慈善評估的理論、方法與相關(guān)指標(biāo)體系，完善慈善評估的體制機(jī)制是提升慈善公信力的不可或缺的一個(gè)方面。

（五）完善慈善監(jiān)管體系

慈善公信力的重構(gòu)，監(jiān)管機(jī)制的建立和有效運(yùn)行至關(guān)重要。國外捐款的企業(yè)和個(gè)人之所以可以放心地將善款交給慈善組織使用，并且信任接受捐款的慈善機(jī)構(gòu)能把他們的善款真正用于他們所關(guān)注的事業(yè)上。原因在于有完備有效的監(jiān)督體系從多個(gè)方面對慈善組織善款的分配和使用進(jìn)行監(jiān)督。例如，為維護(hù)捐贈(zèng)者的權(quán)利，防止欺詐，避免稅收流失，美國建立了對慈善基金會(huì)的多層次的監(jiān)管機(jī)制：第一層次是基金會(huì)的自律和自我約束；第二層次是納稅人及非營利機(jī)構(gòu)的社會(huì)監(jiān)督；第三個(gè)層次是政府監(jiān)督。

提升慈善公信力。需要建立健全一個(gè)全方位的監(jiān)管體系來構(gòu)筑一些個(gè)人和組織利用慈善牟取私利的防火墻。此監(jiān)管體系由政府監(jiān)管、內(nèi)部治理、行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督等幾個(gè)層面構(gòu)成，具有國家權(quán)力、社會(huì)權(quán)力和公民權(quán)利相結(jié)合，政府監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督相銜接的特點(diǎn)。其中，政府監(jiān)管的重點(diǎn)是主管部門改變“重注冊輕監(jiān)管”的現(xiàn)狀。通過立法、執(zhí)法活動(dòng)及稅收減免政策等進(jìn)行監(jiān)管，強(qiáng)制慈善項(xiàng)目和財(cái)務(wù)必須公開；內(nèi)部治理旨在自律。通過加強(qiáng)內(nèi)部制度建設(shè)，規(guī)范資金使用流程，約束工作人員行為；行業(yè)自律旨在通過行業(yè)規(guī)范對慈善組織起到重要的制約作用；社會(huì)監(jiān)督重在發(fā)動(dòng)社會(huì)各方力量特別是新聞媒體力量來保障慈善在陽光下運(yùn)作。全方位的監(jiān)管體系能夠多管齊下，從多方面監(jiān)督善款的募集和使用，最大程度減少慈善事業(yè)中的腐敗因素，減少危害慈善事業(yè)發(fā)展的不良行為，提高慈善公信力。

（六）加強(qiáng)慈善組織能力建設(shè)

慈善公信力的重構(gòu)還需要把慈善組織的能力建設(shè)提高到重要地位。慈善組織能力是動(dòng)員慈善資源，提高慈善效率和效果的重要因素。慈善組織要提高公信力，必須擁有專業(yè)化的人才隊(duì)伍和吸引這支隊(duì)伍的體制機(jī)制。職業(yè)化和專業(yè)化是慈善事業(yè)發(fā)展的國際趨勢。在美國，慈善機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員絕大部分由志愿者構(gòu)成，但他們大多都曾接受過專業(yè)訓(xùn)練；日常運(yùn)作上援用工商管理制，董事會(huì)或托管會(huì)是最高決策機(jī)構(gòu)，行政首長負(fù)責(zé)日常管理工作，監(jiān)事會(huì)監(jiān)督行政工作。慈善專業(yè)人才不僅要有較高的道德素質(zhì)和奉獻(xiàn)精神，掌握慈善的工作規(guī)程和法律法規(guī)，而且要具有現(xiàn)代慈善的策劃、營銷等知識和技能，具有科學(xué)管理和運(yùn)作能力。2004年的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》規(guī)定了基金會(huì)必須有“與其開展活動(dòng)相適應(yīng)的專職工作人員”，但是，我國目前慈善組織專業(yè)人才遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)慈善事業(yè)發(fā)展的需要?！澳壳按壬平M織的成員構(gòu)成主要為：一部分是政府公務(wù)員和事業(yè)單位人員（包括相對數(shù)量的離退休干部），另一部分是社會(huì)愛心人士和志愿者。真正經(jīng)歷系統(tǒng)培訓(xùn)，具有良好的慈善事業(yè)專業(yè)素質(zhì)和技能的專業(yè)人才很少”。因此，加強(qiáng)慈善組織能力建設(shè)。提高慈善公信力，需要加強(qiáng)慈善崗位的職業(yè)化與慈善工作人員的專業(yè)化，加強(qiáng)對慈善專業(yè)人才的培訓(xùn)。突破慈善工作人員只能講奉獻(xiàn)犧牲，不求合理合法報(bào)酬的觀念誤區(qū)，建立吸引慈善人才的薪酬體系和社會(huì)保障體系。

責(zé)任編輯 楊小民