摘要：我國已經(jīng)進入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，解決“三農(nóng)”問題的關鍵時期。這需要農(nóng)村剩余勞動力能夠自由、有序地流動，影響、制約農(nóng)村勞動力能否流動以及如何流動的關鍵是國家對于農(nóng)村勞動力流動的政策。建國以來，基于時代要求和發(fā)展理念的變化，國家對于農(nóng)村勞動力流動的政策經(jīng)歷了允許農(nóng)民自由流動、嚴格控制農(nóng)民流動、引導農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移、支持農(nóng)民工異地流動、引導農(nóng)民工市民化等諸多反復與變化。在不同的歷史階段，農(nóng)村勞動力的流動轉(zhuǎn)移表現(xiàn)很不均衡，帶有非常鮮明的時代特征。

關鍵詞：農(nóng)村勞動力；流動；國家政策；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

中圖分類號：D663.2

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544（2012）12-0168-06

當前，我國已進入以社會建設為戰(zhàn)略重點的新階段。消除不合理的城鄉(xiāng)二元體制，解決三農(nóng)問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是黨和政府的時代使命。三農(nóng)問題的核心是農(nóng)民問題。農(nóng)民問題的關鍵是農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移問題。人多地少、農(nóng)業(yè)收益低下的嚴峻現(xiàn)實給了農(nóng)民進入城鎮(zhèn)、從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的強大壓力和動力。發(fā)展經(jīng)濟學理論和國際經(jīng)驗表明，實現(xiàn)多數(shù)鄉(xiāng)村人口的城市化是解決農(nóng)村剩余勞動力的根本出路。這就需要農(nóng)村剩余勞動力能夠自由、有序地流動。農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的誘因相當復雜，影響、制約農(nóng)村勞動力能否流動以及如何流動的關鍵是國家對于農(nóng)村勞動力流動的政策。由于國家在建國之初確立了城鄉(xiāng)二元體制，延續(xù)至今尚未根本化解，導致制度與政策壁壘長期難以消除，農(nóng)村勞動力的流動與轉(zhuǎn)移充滿波折，加劇了三農(nóng)問題的復雜性及其解決難度。進入新世紀以來，國家的發(fā)展理念由以經(jīng)濟發(fā)展為中心逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟發(fā)展與社會建設并重，國家對于農(nóng)村勞動力流動的政策不斷向前推進。

一、對于國家農(nóng)村勞動力流動政策的歷史時期劃分

建國以來，國家對于農(nóng)村勞動力流動的政策經(jīng)歷了允許農(nóng)民自由流動、嚴格控制農(nóng)民流動、引導農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移、支持農(nóng)民工異地流動、引導農(nóng)民工市民化等諸多反復與變化。根據(jù)黨的發(fā)展理念的變化。可將國家對于農(nóng)村勞動力流動政策的歷史劃分為兩個時期。第一時期為1949-1999年，在這一時期，黨和國家工作的主要目標是大力發(fā)展生產(chǎn)力，進行工業(yè)化建設，改變國家貧窮落后的局面。改革開放后，這一理念被進一步明確為以經(jīng)濟建設為中心。該時期國家農(nóng)村勞動力流動政策制定與變化的內(nèi)在邏輯是服務于國家經(jīng)濟建設尤其是工業(yè)化建設的需要。第二時期為2000年至今，中央根據(jù)新世紀經(jīng)濟社會發(fā)展的時代特征和主要矛盾，致力于突破城鄉(xiāng)二元結構，破解三農(nóng)難題，全面建設小康社會，提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展的發(fā)展理念，社會建設逐漸成為黨和國家工作的主要目標和戰(zhàn)略重點，國家的農(nóng)村勞動力流動政策制定與變化的內(nèi)在邏輯是服務于社會建設尤其是城鄉(xiāng)一體化的大局。

二、第一個時期：服務于經(jīng)濟發(fā)展的國家農(nóng)村勞動力流動政策

這一時期跨越毛澤東時期、鄧小平時期兩個重要階段。兩代領導人都把以工業(yè)化為中心的經(jīng)濟建設作為黨和國家工作的主要任務，甚至把它上升為工作中心。根據(jù)國家具體政策的變化，這一時期可以劃分為六個階段。

（一）1949-1952年：國家允許農(nóng)村勞動力自由流動

1 國家對于農(nóng)村勞動力流動的政策及其主要原因。建國后的短暫時期內(nèi)，國家保障人民“居住和遷徙的自由”，允許農(nóng)村勞動力在城鄉(xiāng)之間自由流動和轉(zhuǎn)移。這主要是政治和經(jīng)濟兩個方面的因素使然。第一，新政權為了凸顯自身制度與政策的優(yōu)越性，需要與舊政權劃清界線，解除民國時代的保甲制度對底層民眾的枷鎖。已有研究往往忽略了這一重要的政治原因。新政權在建國時制定的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》以及1954年憲法都明確表明要保障人民的“居住和遷徙的自由”。在1950年11月召開的全國治安行政工作會議上，公安部長羅瑞卿強調(diào)：“戶籍工作有一條基本原則，就是保障人民的自由、對人民要寬，給以合法的最大方便。”第二，國家借鑒一些發(fā)達國家尤其是蘇聯(lián)的歷史經(jīng)驗，制定了優(yōu)先發(fā)展工業(yè)尤其是重工業(yè)的經(jīng)濟趕超策略，這需要大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。這是最主要的原因。早在新中國成立前。毛澤東就清醒地意識到。工業(yè)化是中國擺脫落后挨打命運、改變貧窮落后面貌、走向繁榮富強的基本途徑。他多次闡述了通過實現(xiàn)工業(yè)化使中國擺脫貧窮落后面貌并自立于世界民族之林的宏偉目標?；诖?，建國后，國家明確制定了優(yōu)先發(fā)展工業(yè)尤其是重工業(yè)的經(jīng)濟趕超策略，提出了在城市發(fā)展民族工商業(yè)、在農(nóng)村發(fā)展“富農(nóng)經(jīng)濟”，進一步促進城鄉(xiāng)市場交換的“新民主主義”經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。在這一時期，國家加強了國防工業(yè)建設和以冶金、機械等為主的重工業(yè)建設以及相應的基礎設施、能源以及原材料工業(yè)建設。蘇聯(lián)也大規(guī)模向中國進行設備轉(zhuǎn)移性的投資，援助中國建設諸多重點工程，這都需要投入大量勞動力。另外，從1950年起，國家鼓勵城鄉(xiāng)之間自發(fā)的市場交易，促進城鄉(xiāng)交換和市場繁榮。

2 農(nóng)村勞動力流動轉(zhuǎn)移概況。國家允許乃至鼓勵農(nóng)村勞動力自由流動的政策為農(nóng)民提供了流動的政策空間，農(nóng)民向城鎮(zhèn)流動乃至遷移的自由度較大，出現(xiàn)了農(nóng)民向城市第一次大規(guī)模的人口遷移。1952年全國城鎮(zhèn)人口達到7163萬，比1949年增加1398萬，增長的城鎮(zhèn)人口很大部分來自于鄉(xiāng)村。

（二）1953-1957年：國家控制農(nóng)村勞動力流動

1 政策變化及其主要原因。1953年4月后，國家允許農(nóng)民自由流動的政策逐漸發(fā)生變化，開始控制農(nóng)民流動（盡管1954年通過的憲法依然表明要保障人民居住和遷徙自由）。政策變化的主要原因為：第一，1952年“五反”運動的開展導致城鎮(zhèn)工商業(yè)萎縮、市場蕭條，大量工商戶歇業(yè)停產(chǎn)，城市就業(yè)形勢嚴峻，三四月間全國出現(xiàn)失業(yè)高峰。第二，之前涌入城市的大量農(nóng)村人口在引發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)困難的同時導致城鎮(zhèn)人口激增，城鎮(zhèn)勞動力剩余擴大。生活用品供求緊張。城鄉(xiāng)沖突逐漸突出。第三，重工業(yè)優(yōu)先的趕超戰(zhàn)略嚴重違背了資源比較優(yōu)勢原則，與國家當時的資源稟賦水平、資源動員能力發(fā)生了嚴重的沖突，工業(yè)生產(chǎn)的原始資本積累難度極大。另外，國家繼續(xù)工業(yè)化尤其是重工業(yè)建設的經(jīng)濟戰(zhàn)略尚未充分展開，資本加密排除勞動的現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)。

為了支持沒有自生能力的重工業(yè)的發(fā)展，需要人為降低重工業(yè)化的成本。同時提高國家的資源動員能力，包括為重工業(yè)發(fā)展提供廉價的勞動力、資金、原材料等。鑒于當時國情，實現(xiàn)（重）工業(yè)化所需的大量資金，除了依靠蘇聯(lián)援助和工業(yè)內(nèi)部積累，資本積累的任務主要落到了農(nóng)業(yè)和農(nóng)民身上。為此，國家全面排斥市場機制的作用，加強了國家經(jīng)濟與社會建設的計劃性。為保障城鎮(zhèn)和工業(yè)化的農(nóng)產(chǎn)品供應，自1953年10月起，中央逐步實行農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷與憑票定量供應制度。至1955年11月，全國城鎮(zhèn)統(tǒng)一執(zhí)行這兩項政策。1956年，伴隨著社會主義改造的完成，國家確立了高度集中的計劃經(jīng)濟體制。同時，國家開始干預農(nóng)民進城，控制農(nóng)民向城鎮(zhèn)的流動。1953年4月，政務院發(fā)布《勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》，表明國家開始反對、限制農(nóng)民盲目流入城市，農(nóng)民流動難度增大。從1956年12月到1957年12月，國務院及其內(nèi)設部門先后發(fā)布《關于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》等7個政策文件（見表1），文件的內(nèi)容和措辭越來越嚴厲，最后發(fā)展到嚴格禁止城市部門私自向農(nóng)村招工和私自錄用盲目流入城市的人員。勞動力資源配置基本納入行政性的計劃調(diào)節(jié)之中。

2 農(nóng)村勞動力流動轉(zhuǎn)移概況。國家限制農(nóng)村勞動力流動的政策增加了農(nóng)民流動和遷移的困難，但農(nóng)民依然有流動和遷移的機會，這主要是城鎮(zhèn)企業(yè)帶來的。盡管重工業(yè)建設會出現(xiàn)資本加密排除勞動的現(xiàn)象。但工業(yè)化與城市建設仍需投入大量勞動力。城鎮(zhèn)企業(yè)既要降低生產(chǎn)成本又要滿足生產(chǎn)配額，它們不愿意雇用城市職工人數(shù)，更愿意用廉價的農(nóng)村勞動力來替代，于是企業(yè)或主動或被迫去農(nóng)村招募低薪的“盲流”、“臨時職工”?！懊ち鳌?、“臨時職工”即最初意義上的農(nóng)民工。再加上其它渠道，在1952-1957年，“大約有2000多萬農(nóng)民工已經(jīng)自由流動進入城市”。1952年大陸城鎮(zhèn)人口為7163萬，1957年增加到9949萬。新增加的城鎮(zhèn)人口、職工絕大部分來自農(nóng)村。農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，一批轉(zhuǎn)化為城市居民，享有較充分的市民權利，一批作為農(nóng)民臨時工而存在，這就是最初意義上的農(nóng)民工。由于城鎮(zhèn)人口增長過快，國務院在1955年曾將一批農(nóng)民遣返農(nóng)村。

（三）1958-1983年：國家嚴格限制農(nóng)村勞動力流動

這個階段時間跨度很長，可以分為1958-1978、1979-1983年兩個小階段，每個階段政策變化的主要原因差別很大。

1 第一階段：1958-1978年。（1）政策變化及其主要原因。1956年后，中蘇關系逐步惡化，蘇聯(lián)逐漸停止援助，政府缺乏擴大再生產(chǎn)能力，計劃中的社會主義工業(yè)化過程出現(xiàn)波折。國家確立了政府主導、自力更生的工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，但工業(yè)體系內(nèi)生的“資本排斥勞動”的機制以及之前涌入的大量農(nóng)村人口又使城鎮(zhèn)就業(yè)、生活用品供應、交通、醫(yī)療等不堪重負。國家確立了“以扭曲產(chǎn)品和生產(chǎn)要素價格的宏觀政策環(huán)境，高度集中的資源計劃配置制度，以及沒有自主權的微觀經(jīng)營機制為特征的三位一體模式”來推進工業(yè)化建設。1958年1月，新中國第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》頒發(fā)，以法律形式對人口流動、戶口遷移－尤其是由農(nóng)村遷往城市、農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口、小城鎮(zhèn)遷往大城鎮(zhèn)－做了嚴格限制，并對農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進行嚴密計劃，實施嚴格控制。國家藉此確立了比較完整的戶籍管理制度，嚴格的戶籍制度和與其相配套的農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、生活用品定量供給制度、就業(yè)制度、住房制度以及教育制度緊密結合，在農(nóng)村和城市之間構筑了一道無形的高墻，基本上堵死了農(nóng)民自由流入城市的通道（1975年憲法甚至取消了之前遷徙自由的條款）。這個政策一直持續(xù)到1983年。國家對城市和鄉(xiāng)村、對城市市民和鄉(xiāng)村農(nóng)民實行兩種有差異的制度和政策，即“一國兩策”，建立在城鄉(xiāng)二元體制上的城鄉(xiāng)二元結構正式形成。同年，北戴河會議決定在全國農(nóng)村建立人民公社，以高度組織化的體制大規(guī)模地集中農(nóng)村最多的勞動力，把它變成替代資本投入的要素。

通過以上政策措施，政府實現(xiàn)了對工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品定價，形成工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的“剪刀差”，獲取大量農(nóng)業(yè)剩余、廉價原材料，為工業(yè)生產(chǎn)提供原始資本積累：還利用農(nóng)民為城市提供穩(wěn)定的農(nóng)副產(chǎn)品和廉價勞動力，從而推動了工業(yè)化的繼續(xù)開展。（2）農(nóng)村勞動力流動概況。1958-1978年是中國的逆城市化階段，大量城市人口回流鄉(xiāng)村，盲目流入城市的大批農(nóng)村人口被遣返回原籍。1959-1960年“從城里遷出2000萬人”。1961-1964年，全國被精簡的2500多萬城鎮(zhèn)人口中，約有1000多萬為新近流入城市的農(nóng)村人口。逆城市化政策導致城鎮(zhèn)新增人口主要源于自然增長，但人口回流鄉(xiāng)村又導致城市勞動力緊缺。因此這一時期，盡管農(nóng)民流動缺乏制度與政策空間，但城市招農(nóng)民工的現(xiàn)象依然存在。為了保證臨時性、季節(jié)性的生產(chǎn)和工作的需要，節(jié)省人力、財力以及適當安排社會勞動力，1962年10月起，國務院發(fā)布《國務院關于國營企業(yè)使用臨時職工的暫行規(guī)定》、《中央直屬煤礦企業(yè)招用勞動力的暫行規(guī)定》等文件，允許國營企業(yè)、國營事業(yè)單位、國家機關和人民團體使用臨時職工。在一些體力要求較高的行業(yè)以及艱苦行業(yè)，國家招工的大門向農(nóng)民敞開，如煤礦工作人員“主要是從農(nóng)村中招用自愿到煤礦工作的農(nóng)民”，礦山井下工人、森林采伐工人和鹽業(yè)工人在農(nóng)村的子女可以頂替或優(yōu)先錄用。但招工手續(xù)的審查相當嚴格，按規(guī)定，凡在農(nóng)村招用長期職工（包括學徒工），必須報經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民委員會安排進行。同時，企業(yè)更愿意裁減城市職工人數(shù)，用廉價的農(nóng)村勞動力來替代?！拔母铩睍r期，“經(jīng)城市勞動部門批準而被允許進入城市的農(nóng)民多達1300萬到1400萬之巨”，其中相當一批農(nóng)民被轉(zhuǎn)為正式工。

2 第二階段：1979-1983年。（1）政策延續(xù)主要原因。1976年10月，“文革”結束，黨中央開始撥亂反正。1978年12月，黨的十一屆三中全會作出了改革開放的戰(zhàn)略決策，黨和國家的工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設上。改革首先在農(nóng)村和國有企業(yè)展開。國家改變了農(nóng)村舊的經(jīng)營管理體制，逐步解散人民公社。農(nóng)村率先改革，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營積極性，解決了農(nóng)產(chǎn)品供給問題，推動了國民經(jīng)濟發(fā)展。改革開放之初，農(nóng)產(chǎn)品價格大幅度的提高和農(nóng)村生產(chǎn)力的釋放所產(chǎn)生的強大經(jīng)濟力量，暫時弱化了農(nóng)民向非農(nóng)領域轉(zhuǎn)移的沖動。1980年，黨中央允許私人投資和經(jīng)營企業(yè)。農(nóng)村剩余勞動力有了向城鎮(zhèn)流動的政策空間。由于城市的商品糧和副食品供給能力還比較低，大量的農(nóng)村人口涌入城市，不僅會加重城市負擔，還影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。此外，城市的就業(yè)問題非常突出，企業(yè)、事業(yè)單位冗員充斥，大量待業(yè)人員等待安置，因知青返城、干部職工“摘帽”落實政策等因素，“全國城市約有2000萬人需要安置就業(yè)”。解決城鎮(zhèn)勞動力的就業(yè)安置問題是政府考慮的重點，農(nóng)民大量進入城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的條件還不成熟，城鄉(xiāng)分割的戶籍制度和就業(yè)制度還缺乏根本改變的條件。因此國家繼續(xù)采取了嚴格限制農(nóng)村勞動力向城市流動的政策。1980年的全國勞動就業(yè)工作會議及其后下發(fā)的文件《關于進一步做好城鎮(zhèn)勞動就業(yè)工作的意見》（1980年）、《關于廣開門路，搞活經(jīng)濟，解決城鎮(zhèn)就業(yè)問題的若干決定》（1981年）和《國務院關于嚴格控制農(nóng)村勞動力進城做工和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的通知》（1981年），解開了對城鎮(zhèn)職工流動的禁錮，但要求地方通過發(fā)展多種經(jīng)營和興辦社隊企業(yè)，就地安置農(nóng)村多余勞動力，控制農(nóng)村人口盲目流入大中城市，嚴格控制使用農(nóng)民工，清退來自農(nóng)村的計劃外用工，加強戶口和糧食管理。（2）1979-1983年農(nóng)村勞動力流動概況。改革開放初期，盡管國家政策使得農(nóng)民流向城市非常困難，但農(nóng)村勞動力流動的規(guī)模仍不斷擴大。1978-1980年，“非農(nóng)業(yè)人口增加了一千八百萬人（不包括自然增長）。1980年末全民所有制單位通過各種形式使用的農(nóng)村勞動力共有931萬人（不包括招收的固定工）”。如以出縣為流動標準，農(nóng)村勞動力的流動尚未形成大規(guī)模，改革之初全國流動的農(nóng)村人口不超過200萬人。

由此可見，在1958-1983年期間，國家優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略、計劃經(jīng)濟體制和以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元體制，在完成工業(yè)原始積累、構建工業(yè)體系的同時，基本上把農(nóng)村勞動力禁錮在農(nóng)村。農(nóng)民缺乏轉(zhuǎn)化為市民的政策、途徑、能力，除了參軍、升學和招工等有限途徑?；旧喜荒苓M入城鎮(zhèn)就業(yè)定居。多數(shù)農(nóng)民只有對農(nóng)業(yè)進行過密化經(jīng)營，付出了邊際報酬遞減的代價，邊際報酬幾近于零，但農(nóng)民一直沒有放棄沖破原有規(guī)則的努力，這也為后來出現(xiàn)“民工潮”涌現(xiàn)埋下了伏筆。

（四）1984-1988：國家引導農(nóng)民工向小城鎮(zhèn)流動

1984年，“農(nóng)民工”作為對農(nóng)村流動勞動力的稱謂開始出現(xiàn)，這一群體在此后的國家發(fā)展中扮演了極為重要的角色。

1 政策變化及其主要原因。首先，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率繼續(xù)增長，農(nóng)作物產(chǎn)量持續(xù)增長。1984年，農(nóng)業(yè)特大豐收，改革開放后第一次出現(xiàn)農(nóng)民賣糧難。農(nóng)民有了更強的沖破原有規(guī)則的壓力，這進一步推動農(nóng)民自發(fā)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，在經(jīng)營、加工等領域?qū)ふ揖蜆I(yè)機會。農(nóng)村此前將近30年積淀的約2億勞動力迫切需要轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。國家將農(nóng)村勞動力限制在農(nóng)村的歷史行為已經(jīng)難以繼續(xù)。其次，改革開放繼續(xù)深入。農(nóng)產(chǎn)品市場價格逐步放開，國家允許農(nóng)民可在一定范圍內(nèi)自主決定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，允許農(nóng)民進入城市銷售鮮活農(nóng)產(chǎn)品。打破城鄉(xiāng)二元結構、讓農(nóng)民進城開始提上歷史進程。1984年起，黨中央和國務院出臺系列文件，對農(nóng)民進城的作用進行了正面肯定，允許農(nóng)村勞動力向小城鎮(zhèn)流動，允許貧困地區(qū)對城市勞務輸出（見表2），提出了允許農(nóng)民進城務工、經(jīng)商、辦服務業(yè)的原則性要求：規(guī)定凡申請到集鎮(zhèn)務工、經(jīng)商、辦服務業(yè)的農(nóng)民和家屬，在集鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務工的，公安部門應準予落常住戶口，及時辦理入戶手續(xù)，發(fā)給《自理口糧戶口簿》，統(tǒng)計為非農(nóng)業(yè)人口，并配以配套措施，這為農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)流動轉(zhuǎn)移及市民化打開了關閉已久的閘門。它表明實行了26年的限制城鄉(xiāng)人口流動的管理制度與政策開始松動，公民獲得了不充分的遷徙與定居的權利。這為農(nóng)民工大規(guī)模流動提供了制度與政策空間。農(nóng)民流動有了充分的動力和適宜機會，經(jīng)濟作物種植迅速增多，販運、經(jīng)商現(xiàn)象大量出現(xiàn)，大量農(nóng)民走出鄉(xiāng)村進入城鎮(zhèn)。中國社科院張雨林教授1984年在《社會學通訊》發(fā)表文章，首次將其稱為“農(nóng)民工”，隨后被大量引用。

副食品和日用工業(yè)品憑票憑證供應制度的存在使得本階段的農(nóng)民工以就地流動、轉(zhuǎn)移為主。城鄉(xiāng)二元體制的存在使得戶籍制度沒有根本松動，糧食、油料等物資的計劃分配體制沒有根本改進。農(nóng)民很難進城安居就業(yè)，大量農(nóng)村剩余勞動力和其它生產(chǎn)要素很難向鄉(xiāng)村以外的地區(qū)和部門轉(zhuǎn)移。農(nóng)民基于生存理性，就地辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，自發(fā)地向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，摸索出了“離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城”的鄉(xiāng)村工業(yè)化模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速興起。80年代中期后。農(nóng)村第一步改革完成，中國經(jīng)濟體制改革重心轉(zhuǎn)向城市。城市積極發(fā)展非國有經(jīng)濟，城市二三產(chǎn)業(yè)的大步發(fā)展需要大量勞動力，再考慮到東部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速，這給了農(nóng)民更多的就業(yè)機會。農(nóng)村勞動力向城市流動成為國民經(jīng)濟發(fā)展的需要。1985年的一號文件允許農(nóng)民自理口糧進城務工經(jīng)商、城鎮(zhèn)房屋的租賃與買賣開始進行。農(nóng)民的地區(qū)交流、城鄉(xiāng)交流和貧困地區(qū)勞務輸出得到允許。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雖繼續(xù)發(fā)展，但其吸納農(nóng)村剩余勞動力的速度已明顯減慢。在農(nóng)民負擔越來越重的形勢下，一批農(nóng)民趁著新一輪加快改革加速發(fā)展的勢頭，開始尋求異地打工而不是就地發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的道路。農(nóng)民工的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移和流動進入較快增長的時期，民工潮開始出現(xiàn)。

2 農(nóng)民工流動概況。在國家政策的允許和支持下。大量農(nóng)村勞動力進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、流入城鎮(zhèn)。農(nóng)民工以空前的規(guī)模和速度向農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，“1984-1988年間。累計轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動力5566萬人，平均每年轉(zhuǎn)移1113萬人，轉(zhuǎn)移勞動力總量平均每年增長23.11％”。1988年，外出就業(yè)的農(nóng)村勞動力已經(jīng)超過2000萬人。這一階段為農(nóng)村勞動力的超常規(guī)流動轉(zhuǎn)移時期，但主要是向小城鎮(zhèn)流動轉(zhuǎn)移、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中就業(yè)，在城市定居成為市民的比例很少。而進城農(nóng)民工在我國特殊的制度安排和政策設計下，很難改變農(nóng)民身份、獲得市民身份，難以被城市認同接納，處在體制的邊緣、產(chǎn)業(yè)的邊緣、城鄉(xiāng)的邊緣，農(nóng)民工問題由此產(chǎn)生。

（五）1989～1991：國家控制農(nóng)民工跨地區(qū)流動

1 政策變化及其主要原因

第一，前期農(nóng)民工大規(guī)模流動引起交通運輸、社會治安、勞動力市場管理等諸多不適應。第二，1988年國家經(jīng)濟出現(xiàn)通貨膨脹，國家進行經(jīng)濟調(diào)整，加強了對跨地區(qū)農(nóng)民工流動的管理。1989年3月起，國務院辦公廳發(fā)出《關于嚴格控制民工外出的緊急通知》等文件（見表3），要求各地政府嚴格控制當?shù)孛窆っつ客饬鳎龑мr(nóng)村富余勞動力“離土不離鄉(xiāng)”，因地制宜地發(fā)展林牧副漁，沿著正確方向辦好鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，開展多種服務業(yè)，搞好農(nóng)村建設，使農(nóng)村富余勞動力就地消化和轉(zhuǎn)移，防止出現(xiàn)大量農(nóng)民工盲目進城找活干的局面。對農(nóng)民工進城務工，要運用法律、行政、經(jīng)濟的手段和搞好宣傳教育，實行有效控制、嚴格管理。同時。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)90年代初期一度出現(xiàn)了不太景氣的局面，相當多的集體企業(yè)轉(zhuǎn)制、倒閉，大批流動的農(nóng)民工被迫返回農(nóng)業(yè)。

2 農(nóng)民工流動概況。在國家政策限制下，“約有一千多萬農(nóng)民工被壓縮回農(nóng)村”。“全國累計轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力296萬人，平均每年只增加99萬人，轉(zhuǎn)移勞動力總量每年僅增長11％，農(nóng)村勞動力非農(nóng)化率出現(xiàn)了下降的局面”。但此時的政策調(diào)整并沒有像以往那樣一刀切地清理清退農(nóng)民工，而是加強了對農(nóng)民工盲目外出流動的管理，保留了大部分允許農(nóng)民工流動的政策和措施，因此農(nóng)民工本地流動的規(guī)模依然龐大。

（六）1992-1999年：國家規(guī)范農(nóng)民工流動

鄧小平南巡講話以及黨的十四大將改革開放推向深入，國家對農(nóng)民工的政策調(diào)整為“鼓勵、引導和實行宏觀調(diào)控下的有序流動”，農(nóng)民工大規(guī)模的跨地區(qū)流動常態(tài)化。

1 政策變化及其主要原因。1992年，憑票供應制度基本取消，農(nóng)民進城打工可以直接用貨幣購買食品和生活必需品。鄧小平南巡講話和黨的十四大正式提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制和國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標，對經(jīng)濟改革與社會進步起到了關鍵的推動作用，我國經(jīng)濟進入高速增長期。國家對農(nóng)民工流動及市民化政策逐漸發(fā)生變化，從控制盲目流動到鼓勵、引導和實行宏觀調(diào)控下的有序流動，開始實施以就業(yè)證、卡管理為中心的農(nóng)民工跨地區(qū)流動的就業(yè)制度，并對小城鎮(zhèn)的戶籍管理制度進行了改革。1994年勞動部出臺《農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定》、1995年中央社會治安綜合治理委員會出臺《關于加強流動人口管理工作的意見》，首次規(guī)范流動就業(yè)證卡、暫住證管理制度，兩者作為流動就業(yè)的有效證件。在實踐中，農(nóng)民工除須持有身份證外，還被要求辦理就業(yè)證、務工證、流動人員婚育證明、暫住證。1997年，國務院批轉(zhuǎn)公安部《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案》和《關于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》，進行戶籍管理制度改革，允許已經(jīng)在縣城、集鎮(zhèn)就業(yè)、居住并符合一定條件的農(nóng)村人口辦理城鎮(zhèn)常住戶口，以促進農(nóng)村剩余勞動力就近、有序地向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。

2 農(nóng)民工流動概況。在經(jīng)濟發(fā)展需要和國家政策的引導下，“離土又離鄉(xiāng)，進廠又進城”的農(nóng)民工大量出現(xiàn)，中國農(nóng)村勞動力流動進入了一個高潮期，當時每年猛增一千多萬人，90年代外出就業(yè)農(nóng)民工年均增長15％，1997年以后，農(nóng)村經(jīng)濟狀況欠佳，又有大量農(nóng)村勞動力涌入城鎮(zhèn)?！皳?jù)2000年第五次人口普查，離土離鄉(xiāng)進入城鎮(zhèn)在二三產(chǎn)業(yè)單位打工的農(nóng)民工約為八千萬人。農(nóng)民工正在逐漸演變?yōu)楣と穗A級的主力軍”。需要指出的是，90年代后期國營企業(yè)改革，大量城市職工下崗或者失業(yè)，實施再就業(yè)工程成為各級地方政府的重要任務。在此背景下，雖然國家強調(diào)要根據(jù)城市及發(fā)達地區(qū)的需要，合理引導農(nóng)民工進城務工，但部分省市卻出臺了限制農(nóng)民工進城及外來勞動力務工的規(guī)定和政策。本來1997年在第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)的勞力首次降到占總勞力50％以下，1999年因勞力向農(nóng)業(yè)回流又恢復到占50％以上，一直到2003才重新降到占總勞力50％以下。

三、第二個時期：服務于社會建設戰(zhàn)略重點的國家農(nóng)村勞動力流動政策

進入新世紀，尤其是“十六大”以來，黨中央提出了建設和諧社會的發(fā)展戰(zhàn)略，堅持以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學發(fā)展觀。國家進入以經(jīng)濟建設和社會發(fā)展為工作中心的新時期。國家對于農(nóng)村勞動力流動的政策更加注重公平，積極推動農(nóng)民工市民化。

（一）政策變化及其主要原因

由于國家長期以來對于農(nóng)民工的政策有失公正，使得農(nóng)民工在制度上被邊緣化，農(nóng)民工問題日益嚴重。阻礙了農(nóng)村剩余勞動力的有效轉(zhuǎn)移，影響了城鎮(zhèn)化的進程，并威脅了城鄉(xiāng)的和諧與穩(wěn)定，成為我國和諧社會建設的重大現(xiàn)實問題。新世紀以來，社會建設成為國家發(fā)展的戰(zhàn)略重點。國家深入改革城鄉(xiāng)分割體制，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，化解“三農(nóng)”問題。國家對農(nóng)民流動的限制越來越少，逐步推動城鄉(xiāng)勞動力市場一體化，更加重視轉(zhuǎn)移過程中的公平、融合問題，積極推進就業(yè)、保障、戶籍、教育、住房、小城鎮(zhèn)建設等方面的配套改革。農(nóng)民流動、遷移的自由得到尊重與保障，相應的公共服務與社會保障越來越完善。

2000年6月，中共中央、國務院發(fā)布《關于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，鼓勵農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)，并在子女入學、參軍、就業(yè)等方面給予與城鎮(zhèn)居民同等待遇，不得實行歧視性政策，不得對在小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民收取城鎮(zhèn)增容費或其他費用。這標志著我國流動人口政策開始進入公平階段。

2001年3月，全國人大通過《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》，強調(diào)要打破城鄉(xiāng)分割體制，逐步建立新型城鄉(xiāng)關系，改革城鎮(zhèn)戶籍制度，推動城鄉(xiāng)勞動力市場逐步一體化，取消對農(nóng)村勞動力進入城鎮(zhèn)就業(yè)、定居的不合理限制。2001年3月，國務院頒布《關于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，取消對農(nóng)民進城就業(yè)的各種不合理限制，積極推進就業(yè)、保障、戶籍、教育、住房、小城鎮(zhèn)建設等多方面的配套改革。2001年10月，中央政府開放縣以下戶口限制，隨后一些沿海省份允許省內(nèi)人口自由遷徙。

2001年12月，我國正式加入世界貿(mào)易組織，經(jīng)濟發(fā)展進入一個新時期，這進一步推動和引導了農(nóng)民工的流動。2002年，各地清理對農(nóng)民進城務工的不合理限制，改善農(nóng)民進城務工環(huán)境。2002年1月，中共中央、國務院的《關于做好2002年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》提出了對農(nóng)民工“公平對待，合理引導，完善管理，搞好服務”的十六字方針。2003年4月，國務院公布《工傷保險條例》，首次將農(nóng)民工納入保險范圍。2003年6月，國務院頒布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，廢止了沿用多年的收容遣送制度。2006年1月，《關于解決農(nóng)民工問題的若干意見》頒布，這是國務院制定的全面研究解決農(nóng)民工問題的重要指導性文件?！兑庖姟分赋?，政府要切實保障農(nóng)民工合法權益，改善農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境，引導農(nóng)村富余勞動力合理有序轉(zhuǎn)移，進而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動全面建設小康社會進程。2010年中央一號文件《中共中央、國務院關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎的若干意見》提出要“著力采取有針對性的措施，解決新生代農(nóng)民工問題”。使農(nóng)民工尤其是新生代農(nóng)民工問題提到了前所未有的高度。

（二）農(nóng)民工流動概況

在中央和地方的積極推動下，農(nóng)民工愈來愈多地離開鄉(xiāng)村。據(jù)農(nóng)業(yè)部、勞動社會保障部等有關部門估計，2002年離土離鄉(xiāng)的農(nóng)民工約為9460萬。2006年，農(nóng)村外出從業(yè)勞動力達到13181萬人。到2011年，全年農(nóng)民工總量為25278萬人，比上年增長4.4％。其中，外出農(nóng)民工15863萬人，增長34％。目前，農(nóng)民工數(shù)量增長穩(wěn)中趨緩，結構性供求矛盾開始突出，農(nóng)村勞動力供求關系從長期“供過于求”轉(zhuǎn)向“總量過剩，結構短缺”，招工難開始由沿海擴散到內(nèi)地。

四、結語

綜上可見，前30余年，國家對農(nóng)村勞動力的流動整體上以限制甚至制止為主，農(nóng)民基本失去了流動和遷移的自由；中間約20年，國家的政策從限制農(nóng)村勞動力的流動到允許農(nóng)民流動，從控制農(nóng)民工盲目流動到規(guī)范流動和實施有序化工程，從限制農(nóng)民遷移到有限度地允許農(nóng)民遷移，農(nóng)民逐漸獲得了流動的自由，但遷移的自由主要停留在小城鎮(zhèn)層面。通過以上政策措施，政府獲取了大量農(nóng)業(yè)剩余，城市居民獲得了穩(wěn)定的農(nóng)副產(chǎn)品，工業(yè)生產(chǎn)獲得了原始資本積累、廉價原材料和廉價勞動力，工業(yè)化得以開展，最終創(chuàng)造了經(jīng)濟騰飛的奇跡，極大地提高了國家的綜合國力。同時。也要看到。國家對農(nóng)村勞動力流動的政策的出發(fā)點是國家的工業(yè)化與經(jīng)濟超越戰(zhàn)略，在一定程度上，它不可避免地犧牲了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)與農(nóng)民，農(nóng)民為國家的經(jīng)濟發(fā)展做出了卓越的貢獻與巨大的犧牲。導致了三農(nóng)問題的產(chǎn)生與嚴重，城鎮(zhèn)建設、社會建設遠遠滯后于經(jīng)濟發(fā)展，各種社會矛盾日益突出和嚴重。新世紀以來，國家逐步推動城鄉(xiāng)勞動力市場逐步一體化，逐漸消解城鄉(xiāng)二元體制形成的制度與政策壁壘，注重保障農(nóng)村流動勞動力的勞動就業(yè)權利、教育權利、社會保障權利、政治參與權利等，農(nóng)村流動勞動力及其子女獲得了更真實、更充分的流動與遷徙的自由，農(nóng)民工的市民化過程加速推進。農(nóng)村勞動力的流動和轉(zhuǎn)移正在進入一個嶄新的發(fā)展時期。不過，作為世界上人口最多的發(fā)展中國家，我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移任務依然艱巨而繁重。

責任編輯 王友海