摘要：我國當前的社會保障體系呈現(xiàn)一系列碎片化狀態(tài)，計劃經(jīng)濟時期決策體制的程序非正義是其成因之一。社會保障碎片化有其歷史合理性和必然性，但是隨著市場經(jīng)濟體制的確立和社會經(jīng)濟的發(fā)展，碎片化社會保障體系既無效率，又損害公平的弊端逐漸顯現(xiàn)，制度難以實現(xiàn)結果正義。要實現(xiàn)社會保障維護人的內(nèi)在價值，需要彌合碎片化，路徑之一是在社會保障立法過程和社會保障行政過程中實現(xiàn)程序正義。

關鍵詞：社會保障；碎片化；程序正義；結果正義

中圖分類號：C913.7

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544（2012）12-0128-05

我國的社會保障從計劃經(jīng)濟時期的傳統(tǒng)社會保障體系，演變成與市場經(jīng)濟體制和社會發(fā)展相適應的現(xiàn)代社會保障體系，取得了巨大的成就，也出現(xiàn)了嚴重的碎片化問題：一是城鄉(xiāng)社會保障體系二元化分割，城鄉(xiāng)社會保障項目和水平差距較大；二是城鎮(zhèn)社會保險統(tǒng)籌層次過低，縣市級統(tǒng)籌單位之間的社會保險基金分割運營：三是政、企社會保障制度分割，企業(yè)和機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老待遇差距懸殊。文章通過分析社會保障碎片化形成的政策過程，認為政策過程缺乏程序正義是碎片化的主要成因，彌合碎片化社會保障要求實現(xiàn)社會保障立法和行政的程序正義。

一、社會保障碎片化的表現(xiàn)與影響

（一）社會保障碎片化的表現(xiàn)

社會保障體系碎片化，在地域上表現(xiàn)為社會保障城鄉(xiāng)二元化，一方面是保障項目的差異，城市社會保障項目相當齊全，五類社會保險、社會救助、社會優(yōu)撫和社會福利都已經(jīng)全面建立，農(nóng)村則以家庭保障為主，輔之以單項社會保險和社會救助；另一方面是社會保障水平（社會保障支出占GDP比重）的差異，農(nóng)村社會保障長期處于低于1％的水平，人均社會保障支出更是微乎其微。（見表1）

1991年至2001年，城市人均社會保障支出占人均GDP的比重為15％，達到發(fā)達國家20世紀70年代的社會保障水平，農(nóng)村的這一指標只有0.18％。城鄉(xiāng)居民收入比率在2002年為3.11倍，城鎮(zhèn)居民人均社會保障的貨幣價值相當于可支配收入的53％，如果這部分貨幣價值計入收入，城鄉(xiāng)收入比率則擴大到4.5倍以上。城鄉(xiāng)社會保障水平差距長期以來都呈擴大趨勢，隨著農(nóng)村社會保險制度在2003年前后的建立和發(fā)展，城鄉(xiāng)社會保障水平差距才開始逐漸縮小，但是城鄉(xiāng)人均社會保障支出差距依然懸殊。

社會保障體系碎片化，在城市之間表現(xiàn)為養(yǎng)老保險基金的縣市級統(tǒng)籌。在基本養(yǎng)老保險制度改革初期。中央賦予地方政府較大的自主權，導致全國出現(xiàn)上百種、縣市級統(tǒng)籌的養(yǎng)老改革方案，形成了2000多個養(yǎng)老基金統(tǒng)籌主體。這種相互分割的養(yǎng)老保險制度使企業(yè)繳費部分無法隨勞動力轉移，形成勞動力流動與養(yǎng)老金權益的“二律背反”，近年涌現(xiàn)的農(nóng)民工“退保潮”就是這一制度弊端的顯性化。雖然中央政府致力于提高統(tǒng)籌層次以實現(xiàn)勞動力自由流動和基金的統(tǒng)籌管理運營，但是由于各地區(qū)的養(yǎng)老保險歷史債務和人口結構的差距，已經(jīng)形成了養(yǎng)老基金嚴重失衡的局面，人口輸入地養(yǎng)老基金結余大，人口輸出地養(yǎng)老基金規(guī)模小，甚至存在基金缺口，地區(qū)利益格局使得提高統(tǒng)籌層次的改革進程相當緩慢和艱難。

社會保障體系碎片化，在職業(yè)方面表現(xiàn)為企業(yè)和機關事業(yè)單位的保障體系分割，政企之間養(yǎng)老保障待遇差距過大，連續(xù)多年成為社會熱點問題。

數(shù)據(jù)顯示，企業(yè)、事業(yè)單位和機關的平均養(yǎng)老金之比在1990年和2005年分別為1：1.14：1.21和1：1.87：2.09，企業(yè)的養(yǎng)老金替代率由70％左右逐年下降至50％以下，機關事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率卻長期處于90％以上，機關事業(yè)單位的養(yǎng)老金絕對水平和替代率都超過企業(yè)，并呈逐漸擴大趨勢。

（二）社會保障碎片化的影響

碎片化社會保障制度在城鄉(xiāng)之間、城市之間、政企之間形成了福利鴻溝，既損害了社會保障制度的公平，也損害了社會保障的效率。

二元化社會保障體系使得城鄉(xiāng)居民享有不公平的健康服務?！?011年我國衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展情況統(tǒng)計公報》顯示，2010年我國衛(wèi)生總費用中，城市占77.6％，農(nóng)村占22.4％，城市人均衛(wèi)生費用為2315.5元，農(nóng)村人均衛(wèi)生費用為666.3元，城市是農(nóng)村的3.5倍。城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源配置差距一定程度上導致了城鄉(xiāng)居民健康水平的差異，農(nóng)村新生兒死亡率、嬰兒死亡率、5歲以下兒童死亡率及孕產(chǎn)婦死亡率都是城市相同指標的兩至三倍。《中國人類發(fā)展報告2005》分析指出，根據(jù)2000年全國人口普查數(shù)據(jù)計算，城鄉(xiāng)居民人均預期壽命分別為75.2歲和69.6歲，相差近6歲?？梢?，農(nóng)民社會保障的不足損害了農(nóng)民的健康權益。

政企之間分割的養(yǎng)老保障使得政企工作人員享有不公平的養(yǎng)老待遇。養(yǎng)老雙軌制已經(jīng)成為近年來兩會代表批評的社會不公問題和社會媒體關注的熱點新聞。在《社會保險法》審議階段，大量公眾對草案中“公務員和參照公務員管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法由國務院規(guī)定”持反對意見，認為公務員不繳納養(yǎng)老保險費而享受高額養(yǎng)老金，企業(yè)職工交費負擔沉重但養(yǎng)老金水平卻遠低于公務員，法案使得不平等合法化，建議公務員與企業(yè)職工實行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。眾多學者也撰文呼吁將公務員納入社會保險體系。但是，社會保險法草案審議階段沒有對此爭議進行公開辯論，并最終維持了這一規(guī)定。被解讀為政府部門維護自身利益的行為，引起公眾對社會保障制度公平性的質(zhì)疑。

城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的轉移接續(xù)障礙形成了勞動力流入地政府的巨額利益。第一財經(jīng)日報調(diào)查顯示，2011年深圳共有439.97萬人參加基本養(yǎng)老保險，退保人多達83萬，僅這一年里退保人就把8億元貢獻給了深圳社保統(tǒng)籌賬戶。2010年《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法》規(guī)定，“包括農(nóng)民工在內(nèi)的參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的所有人員，其基本養(yǎng)老保險關系可在跨省就業(yè)時隨同轉移：在轉移個人賬戶儲蓄額的同時，還轉移部分單位繳費；參保人員在各地的繳費年限合并計算，個人賬戶儲存額累計計算?！鞭k法規(guī)定全國范圍內(nèi)養(yǎng)老保險可轉移，但是實施起來卻并不順利。政府為了地方利益以各種理由拒絕為非戶籍人口提供續(xù)保，當事人戶籍所在地又不接受轉移接續(xù)，“皮球”便被踢來踢去。當前我國2.5億農(nóng)民工中只有2000多萬參加了基本養(yǎng)老保險，而且年底還頻現(xiàn)“退保潮”，就是農(nóng)民工“用腳投票”以表達對政策的不滿。同時。養(yǎng)老基金分割在全國兩千多個縣市級統(tǒng)籌單位，難以建立有效的治理結構和投資策略，基金貶值風險極大，未來支付能力勘憂。此外，由于基金統(tǒng)籌層次低，地方政府擠占挪用社會保險基金的情況突出。國家審計署清查結果顯示，僅1992年至2004年，養(yǎng)老保險基金就有約100億元被擠占挪用，地方政府統(tǒng)配調(diào)用社?；鹕踔脸蔀楣_的秘密，對于挪用擠占社會保險基金的行為未能及時有效地懲處，嚴重損害了制度的效率。

二、社會保障碎片化與程序正義

（一）社會保障碎片化的形成

我國社會保障體系的碎片化狀態(tài)與傳統(tǒng)公共政策決策體制相關。傳統(tǒng)的決策體制有三個主要特點：一是決策主體單一，在決策結構中缺少公民參與和表達訴求的制度化安排，決策過程不夠開放，公民很難參與公共政策的制定過程；二是決策方式以經(jīng)驗決策為主，決策科學化程度不高。雖然經(jīng)驗決策有簡便、決策成本低、反應及時靈活等優(yōu)勢，但是由于個人的經(jīng)驗和知識的有限性，根據(jù)過去的經(jīng)驗來決定未來的現(xiàn)實容易出現(xiàn)主觀性錯誤：三是缺乏決策法制化，決策過程沒有制度化和程序化，決策過程中的一些必要的功能環(huán)節(jié)往往沒有得到應有的重視，主觀隨意決策和獨斷決策較為常見，導致決策多變、政策不穩(wěn)定，決策過程不具有可預見性。

在這樣的公共政策決策體制下，城鄉(xiāng)二元化社會保障的形成可以說是一種歷史必然。在我國工業(yè)化進程中，農(nóng)業(yè)扮演著重要而又被動的角色，建國初期選擇工業(yè)化戰(zhàn)略實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，是因為工業(yè)產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟的拉動更為直接和迅速。政府通過統(tǒng)購統(tǒng)銷、戶籍制度、人民公社等制度，將農(nóng)業(yè)置于為工業(yè)提供資金和糧食的位置，形成了城鄉(xiāng)二元化社會格局，城市形成了以就業(yè)為中心的、較為完整的社會保障體系，農(nóng)村則依托于人民公社形成了較低層次的生活保障體系。戶籍制度控制了農(nóng)村勞動力向城市流動，農(nóng)民難以獲得城鎮(zhèn)提供的社會保障，城鄉(xiāng)二元化社會保障制度成為適應工業(yè)化的客觀要求而推出的重大舉措。政府部門在立法源頭，即提出議案階段擁有強大的話語權，掌握著大量的立法提案權，而人大代議制的代表性和職業(yè)化兩個關鍵層面都存在不足，難以啟動人大議事程序。人大代表中農(nóng)民比例偏低，限制了農(nóng)民的政治參與和他們的利益在公共政策中的反映。長期以來我國農(nóng)村社會保障制度建設乏力，甚至出現(xiàn)了倒退和滑坡，主要原因在于農(nóng)民參與的缺失。

政企之間的社會保障差異從建國之初就已形成，1951年頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》只適用于企業(yè)職工，機關事業(yè)單位工作人員實行的是供給制，生老病死的風險都由政府承擔。1955年頒布的《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》和《國家機關工作人員退職處理暫行辦法》規(guī)定，機關事業(yè)單位職工的養(yǎng)老金分別由國家機關的行政經(jīng)費和事業(yè)單位的事業(yè)經(jīng)費直接支付。20世紀90年代國企改革促使企業(yè)勞動保險轉向社會保險，但是機關事業(yè)單位的國家供養(yǎng)制度仍然獨立。機關事業(yè)單位不僅就業(yè)穩(wěn)定，還有高工資和高福利的優(yōu)勢，政企之間形成了巨大的福利鴻溝，造成了人力資源配置的扭曲，這與群體的強大社會話語權有關。機關事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老保障差距源于兩個因素：一是采取不同的待遇計發(fā)方法，企業(yè)退休人員的社會養(yǎng)老金由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金構成。本質(zhì)上是企業(yè)職工當期收入的延期支付：機關事業(yè)單位的養(yǎng)老金待遇計發(fā)沿用國發(fā)[1978]104號文件，計發(fā)基數(shù)以退休時本人檔案工資為基礎，根據(jù)累計工作年限按照一定比例折算計發(fā)，本質(zhì)上是政府財政支出；二是采取不同的調(diào)整政策，1995年國務院頒布《關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》規(guī)定，基本養(yǎng)老金可按當?shù)芈毠ど弦荒甓绕骄べY增長率的一定比例進行調(diào)整，具體辦法在國家政策指導下由省、自治區(qū)和直轄市人民政府確定：機關事業(yè)單位的養(yǎng)老待遇與在職公務員的工資同步增長，由于財政預算不受自下而上的公開監(jiān)督和制約，機關事業(yè)單位養(yǎng)老金調(diào)整信息不透明，調(diào)整機制不明確，導致其養(yǎng)老金替代率長期居高不下。

（二）社會保障決策的程序非正義

傳統(tǒng)的公共政策決策體制對于程序正義有著明顯的輕視。程序正義源于英美法系遵循的法律格言：“正義不僅應該得以實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式實現(xiàn)”。羅爾斯（John Rawis）在《正義論》中對程序正義作了精致的論述，他將程序正義界定為實體正義和形式正義實現(xiàn)過程中的正義，它要求規(guī)則制定和使用的程序具有正當性。其理論要旨在于：“在對一種至少會使一部分人的權益受到有利或者不利影響的活動或決定做出評價時，不能僅僅關注其結果的正當性，而且要看這種結果形成過程或者結果據(jù)以形成的程序本身是否符合一些客觀的正當性、合理性標準”。蒂鮑特（John W.Thibaut）和瓦爾克（Lanren Walker）在1975年出版了《程序正義》一書，提出的程序正義理論，強調(diào)參與的作用，將參與與否、參與程度或對決策的影響力作為程序正義的指標；利文撒爾（Leventhal）在1980年提出程序正義的六個指標：一致性、避免偏見、準確性、可修正、代表性、道德與倫理；戈爾丁（M·P·Golding）將程序正義歸納為中立、平等、公開、科學、效率、文明等六個要素；薩默斯（Robert S.Summers）從“程序價值”出發(fā)，將程序正義歸納為參與、程序合法性、人道性、程序和平性、程序理性、個人隱私、合意主義、程序公正、程序法治、及時性和終結性等十個要素；貝勒斯（Michael D.Bayles）從自然正義和憲法正當性出發(fā)，將程序正義歸納為參與、自愿、公平、和平、可理解、及時和止爭等七個要素。程序正義的標準是動態(tài)的和復雜的，但是其共性包括參與、公開、科學、公平等，以此來衡量，我國傳統(tǒng)的公共政策決策體制缺乏程序正義，這樣的決策體制無法回答社會保障權利義務應該由誰、根據(jù)什么標準來確定等程序性問題。

計劃經(jīng)濟時期的社會利益結構是單一的，決策權力高度集中于政府，缺少公民參與的制度安排，在此基礎上形成的包括社會保障在內(nèi)的公共政策是相對封閉的。這種決策結構的組織動員能力強，吸納民眾訴求的能力弱。政策出臺容易，但執(zhí)行中常常會遇到問題，政策效果也因此大打折扣。城鄉(xiāng)二元化社會保障、縣市級統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)社會保險以及政企分割的社會保障就是在這種傳統(tǒng)決策體制下形成的，有其歷史合理性或必然性。但是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟體制、社會結構、利益格局和社會價值體系都發(fā)生了深刻的變革，利益訴求的多元化以及不同利益群體之間的張力不斷擴大，公民的權利意識不斷增強，尤其是涉及切身利益的公共政策，公民要求享有知情權、表達權、參與權和監(jiān)督權。傳統(tǒng)的決策體制和依靠單方面的自上而下的決策實施方式難以為繼，政治邏輯需要變革。如果堅持國家主導型的變革模式，又要避免劇烈的社會動蕩，那么，決策過程的程序正義就具有特殊的和緊迫的意義。

三、社會保障程序正義的意義

（一）公共政策程序正義的意義

公共政策的本質(zhì)是國家運用公共權力協(xié)調(diào)社會各種利益主體的利益，以維護公共利益、增進公共利益和分配公共利益。但是何為“公共利益”，法律并沒有明確的規(guī)定，即對公共利益需要的權力行使與解釋缺乏有效的制約。導致公共決策中，難以區(qū)分清楚部門利益、群體利益與公共利益，以國家利益為主體的公共利益的實現(xiàn)在多大程度上影響了個人利益和群體利益，也難以界定。德國哲學家哈貝馬斯（JurgenHabermas）認為，如果沒有公認的程序保障，難以就任何實質(zhì)性的價值形成真正的共識。作為如此抽象的一個概念，公共利益的界定可以說是一個世界性難題，因此國際上鮮有對“公共利益”本身進行界定，更多是側重于設立認定公共利益的程序，只有通過公正的程序安排尋求利益相關各方的相互理解和承認，才可能找到公共利益的實質(zhì)所在，政府不能憑自己的意志創(chuàng)造公共利益。

公共政策的功能隨著社會變遷在發(fā)生變化。計劃經(jīng)濟時代，社會的利益結構本質(zhì)上要求個體利益服從整體利益，公共利益以國家為核心，在國家利益為代表的社會整體利益的協(xié)調(diào)和控制下，實現(xiàn)個體之間和局部之間利益的平均化。這種以公共利益為由要求個人服從的泛道德價值觀，是計劃經(jīng)濟時代的政府決策基礎。隨著市場經(jīng)濟體制的確立，現(xiàn)代社會價值趨于多元化，公共政策不再僅僅承擔系統(tǒng)整合、為社會提供有效的秩序控制的功能，還承擔著社會整合的功能，構建為社會大多數(shù)公民認可的價值規(guī)范，以實現(xiàn)多元價值訴求的整合。公共政策功能的變化要求其將價值問題轉換為程序問題，正如登哈特（Robert B.Denhardt）在《新公共服務：服務而不是掌舵》中指出的：“公務員的首要職責是幫助公民清楚明白地表達并實現(xiàn)他們的共同利益，而不是試圖控制或者掌握社會。新公共服務建立在與公民對話的基礎上。應當從我們能夠提供或不能提供某種服務轉為‘讓我們一起判斷下一步將要做什么，然后使它實現(xiàn)吧’?！惫舱吖δ艿膶崿F(xiàn)需要程序正義的保障，即構建和完善決策過程的意見表達機制、決策參與機制和輿論監(jiān)督機制。

（二）社會保障程序正義的內(nèi)在價值

程序正義的內(nèi)在價值是讓個人作為一個對話者和協(xié)商者，主動地參與涉及自己利益的政策，避免被動地接受關于個人利益甚至個人命運的決策，從而真正地擁有人的尊嚴。程序正義體現(xiàn)了人應該成為目的的人本主義哲學價值觀。20世紀70年代以后，薩默斯（Robert S.Summers）提出的“程序價值”理論和馬修（Jerry L.Mashaw）提出的“尊嚴理論”，使得程序本身的內(nèi)在價值開始得到關注。馬修在《行政性正當法律程序：對尊嚴理論的探討》中，提出了程序正義的尊嚴價值理論，強調(diào)在法律程序的設計和運作中，應該使那些利益受到直接影響的人獲得基本的公正的對待，從而使他們擁有人的尊嚴。實現(xiàn)人的尊嚴是必須通過程序本身才能得以實現(xiàn)的價值目標，也是衡量一項法律程序公正與否的最基本的標準之一。馬修的研究表明。參與、平等和理性等程序價值從不同角度維護了當事者作為人的尊嚴，使他們成為積極參與政策制定過程、主動影響政策結果的程序主體，從而擁有自主地決定個人命運的選擇機會。

社會保障的內(nèi)在價值也是保障公民作為人的尊嚴的價值得以實現(xiàn)。社會保障權是全民向國家和社會要求物質(zhì)幫助，以免于陷入生存困境并有尊嚴地生活的權利。社會保障權是經(jīng)濟社會權的一種，是實現(xiàn)其他人權的基礎之一，其核心意義在于確認符合人的尊嚴的文明生活的底線，以及國家和社會在提供此種基本生存條件中應盡的義務。社會保障的內(nèi)在價值是保護人的尊嚴，人的尊嚴是一種類似本能的需求，保護了人的尊嚴就保護了作為一個人的起碼權利。

社會保障是專業(yè)性極強和涉及面極廣的公共政策，關乎社會的穩(wěn)定和國家的長治久安，是特別需要民眾共同參與建設的制度安排，尤其需要保障民眾的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。要實現(xiàn)社會保障的結果正義，需要通過程序正義彌合社會保障碎片化。

四、以程序正義彌合社會保障碎片化

（一）社會保障立法程序正義

彌合碎片化社會保障的目的并非為所有人提供均等的保障待遇，而是構建全覆蓋的、權利義務相對應的、可接續(xù)的社會保障。彌合碎片化社會保障需要實現(xiàn)社會保障立法程序正義，其要義在于讓立法各個環(huán)節(jié)上的權力能形成有效的互相制衡，實現(xiàn)立法過程的公平性、參與性、中立性和公開性。

第一，在社會保障立法源頭，即提出議案階段建立起公平的參與和制衡機制，避免政府立法部門化。實現(xiàn)城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，實現(xiàn)人大代表專職化和專業(yè)化，人大代表直接對公眾負責，接受公眾監(jiān)督。各級人大代表聯(lián)合學術研究者設立社會保障民意調(diào)查機構，直接廣泛地了解公眾的社會保障需求，形成高質(zhì)量的社會保障議案。

第二，在社會保障立法起草階段，要保證草案的中立性，避免部門利益法制化。由人大代表和社會保障領域的專業(yè)研究機構合作起草法案，起草法案中要聽取社會保障行政部門和其他中立第三方的意見。

第三，在社會保障立法審議階段，制定高效的議事規(guī)則及公開的聽證和辯論制度，確定“一事一議”原則，提高問題的審議效率，不能將審議停留在評論和評判上。必須進入制度設計、權衡和操作安排層面。社會保障法案審議可以借鑒“羅伯特議事規(guī)則”中關于辯論的規(guī)則，這一規(guī)則被認為是“在競爭環(huán)境中為公正平衡和正當維護參與方的利益而設計的精妙程序”，其前提是保證持不同意見的任何群體都有說話的機會，然后能平靜地討論具體問題，提出建設性的提議，經(jīng)由既定程序形成決議。

（二）社會保障行政程序正義

彌合碎片化社會保障需要實現(xiàn)社會保障行政程序正義。社會保障行政的特色在于，給付主體與受領人之間的給付關系多是通過行政行為的單方面形成的，這種關系建立后還要受到行政的廣泛干預，有效地規(guī)制權力就非常重要。社會保障行政程序正義的要義在于，通過規(guī)范行政權力保障相對人的權利，要求社會保障依法行政，實現(xiàn)權責一致性、中立性和公正性。

第一，基于權責一致原則規(guī)范社會保障行政權力，建立理性的追責體系?；攫B(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低以及社會保險基金被地方政府挪用等問題，都與權責不一致有關?；攫B(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌由于地方政府利益糾紛陷入僵局，調(diào)和地方政府利益的關鍵是中央政府承擔起轉軌成本的責任。社會保險基金統(tǒng)籌層次低導致基金被挪用占用，主要是因為，勞資雙方承擔著制度主體的繳費責任，但是被剝奪了制度主體的基金運營和監(jiān)督權利，權責失衡難以對地方政府權力形成有效制衡，損害了相關者的利益并危及制度安全。可以借鑒德國模式，設立利益相關人直接參與社會保險基金管理運營和監(jiān)督的機制。

第二。基于中立性和科學性原則規(guī)范社會保障行政權力，實現(xiàn)行政機構之間權力配置和制約?？梢越梃b美國的經(jīng)驗，建立專業(yè)化的、獨立的社會保障行政法官制度，較為公正和高效地解決社會保障行政爭議。當前基本養(yǎng)老保險異地轉移接續(xù)和異地就醫(yī)結算及工傷認定和保險給付等都存在大量的行政爭議，社會保障行政法官以中立的身份根據(jù)法律、法規(guī)對爭議案件進行聽證并作出初始決定，提高社會保障行政決定的公正性。

中國有獨特的國情，重視實體正義。追求官方?jīng)Q定的正義性，相信為此可以不考慮手段的選擇似乎是中國人強調(diào)的價值。在這樣缺乏程序法治傳承的國情下推進程序正義充滿了挑戰(zhàn)，但是一個理性的政府沒有理由拒絕程序正義建設，哪里出問題就補哪里。盡管會帶來一時的便利，終究是揚湯止沸，而付出經(jīng)濟社會代價可能是嚴重而深遠的，碎片化社會保障就是一個例證。在尊重國情的基礎上適當?shù)亟梃b國際經(jīng)驗，尊重并遵循程序正義，才能真正實現(xiàn)社會保障制度維護人的尊嚴的內(nèi)在價值。

責任編輯 楊小民