規(guī)避官員道德風(fēng)險(xiǎn)的兩種手段

做官風(fēng)險(xiǎn)，用盛行的經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō)，是指官員的道德風(fēng)險(xiǎn)。所謂道德風(fēng)險(xiǎn)，即是指由于信息不對(duì)稱，委托人不能對(duì)代理人進(jìn)行完全監(jiān)督，一旦兩者利益發(fā)生沖突，代理人為了實(shí)現(xiàn)自身利益最大化而損害委托人利益的機(jī)會(huì)主義行為。對(duì)于當(dāng)今各國(guó)官員來(lái)說(shuō)，一切違背其委托人——即民眾意愿的職務(wù)行為都屬于道德風(fēng)險(xiǎn)行為。究其實(shí)質(zhì)，道德風(fēng)險(xiǎn)是基于人的自利性，在信息不對(duì)稱條件下，代理人為追逐自身利益最大化而作出的一種合乎理性的不道德選擇，使得官員面臨著敗德風(fēng)險(xiǎn)。因此，道德風(fēng)險(xiǎn)又稱為品行危害或敗德行為。

對(duì)于這種風(fēng)險(xiǎn)，通常做法主要是構(gòu)建系列相關(guān)制度，或者藉由健全信息公開(kāi)制度以破除信息不對(duì)稱這一客觀前提，或者經(jīng)由強(qiáng)化問(wèn)責(zé)制度和獎(jiǎng)懲制度加大風(fēng)險(xiǎn)成本以規(guī)避誘發(fā)官員敗德行為的主觀動(dòng)機(jī)前提。

不過(guò)，除非是徹底的性惡論者，在基于強(qiáng)制性他律機(jī)制的制度防線之外，還有一條更為樂(lè)觀的道德風(fēng)險(xiǎn)界限構(gòu)建邏輯，那就是構(gòu)建基于性善論和代理人自律機(jī)制的倫理道德約束機(jī)制。簡(jiǎn)言之，就是通過(guò)倫理道德教育與實(shí)踐熏陶，培育、提升官員的倫理自覺(jué)性和自發(fā)自愿的倫理責(zé)任意識(shí)，通過(guò)官員自身道德規(guī)范機(jī)制避免敗德行為或道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。我國(guó)古代所謂“內(nèi)圣外王”、“修齊治平”的德治治國(guó)理念遵循的正是這個(gè)邏輯。德治的實(shí)質(zhì)就是要“輕私欲”、“行仁政”，認(rèn)為主政之人藉此便可以達(dá)到修齊治平的理想境界。然而，是否就可以推而認(rèn)知，官員做好事就沒(méi)有任何風(fēng)險(xiǎn)了呢？事實(shí)絕非如此簡(jiǎn)單。

官員辦好事可能存在的風(fēng)險(xiǎn)

舉凡辦事皆有風(fēng)險(xiǎn)，這是政府管理領(lǐng)域的一個(gè)基本常識(shí)。在當(dāng)前我國(guó)理論與實(shí)踐界，有一種傾向尤其值得關(guān)注，就是官員辦好事也有風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)認(rèn)知似乎正在形成。對(duì)于這種認(rèn)知，有多種不同的解讀與應(yīng)對(duì)路徑。

首先是基于法律制度的不完善而導(dǎo)致的種種風(fēng)險(xiǎn)。由于法律制度的不健全，使得真正辦好事的官員不得不承受各種可能的風(fēng)險(xiǎn)。這是南京彭宇事件在政府實(shí)踐領(lǐng)域的映射，是不健全的法律制度后果在官員職業(yè)生涯的一種再現(xiàn)。正如彭宇事件所揭示的，不健全的法律體系或司法制度使得道德行為會(huì)蒙受種種可能的風(fēng)險(xiǎn)，使得人們不愿意從事利他行為，甚至于進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)道德倫理的淪喪。

其次，與此相關(guān)但更危險(xiǎn)的是基于官場(chǎng)本身種種所謂“潛規(guī)則”誘發(fā)的官員辦好事風(fēng)險(xiǎn)。正如魯迅所言，一群瘋子里的獨(dú)醒者往往被視為真正的瘋子。一個(gè)潛心為民辦好事辦實(shí)事的官員，往往會(huì)受到一心一意追逐私利的官員個(gè)人乃至于群體的排擠、攻擊，因而為自己招致種種風(fēng)險(xiǎn)。

官員辦好事中技術(shù)層面的風(fēng)險(xiǎn)

即使在民主法治社會(huì)里，官員們做好事，也會(huì)有很大的風(fēng)險(xiǎn)。其根源在于官員辦事過(guò)程中不得不面對(duì)更為技術(shù)性的政治與管理行為邏輯。究其實(shí)質(zhì)，就在于官員所做的好事本身會(huì)面臨種種政治與管理風(fēng)險(xiǎn)的壓力與挑戰(zhàn)。

其一，官員所辦之“好事”或許會(huì)與部分管理服務(wù)對(duì)象的利益甚至是文化價(jià)值理念發(fā)生根本性沖突，導(dǎo)致他們無(wú)法接受或者不愿接受。譬如我國(guó)改革開(kāi)放初期實(shí)行計(jì)劃生育政策，許多官員自然認(rèn)為完全是出于一片好心，做的是大好事。然而，姑且不論該項(xiàng)政策今后的結(jié)果究竟如何，單以政策出臺(tái)初期的社會(huì)反應(yīng)而論，其政治風(fēng)險(xiǎn)之大自然毋容置疑。正是由于利益多元的存在，辦好事的官員會(huì)發(fā)現(xiàn)，一旦政治利益結(jié)構(gòu)發(fā)生變遷，即使是原初受歡迎的好的政策抉擇或其他管理服務(wù)行為都有可能帶來(lái)政治與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。不過(guò)，在民主國(guó)家，這種風(fēng)險(xiǎn)的存在及其運(yùn)行機(jī)制必然是一種常態(tài)，也是職務(wù)調(diào)整乃至于政權(quán)變更的主要原動(dòng)力。能否始終把握住主流民意，并且適應(yīng)主流民意，正是潛心辦好事的當(dāng)代政府官員們面臨的根本性政治風(fēng)險(xiǎn)。

其二，即使管理與服務(wù)對(duì)象愿意接受，但任何政府行為的貫徹落實(shí)都是有成本的，需要充足的各種資源配套保障，才能得以有效實(shí)現(xiàn)。但是，政府擁有的資源總是有限度的，一旦官員所辦好事超出了政府資源所能承受的能力范圍，就會(huì)淪為空頭支票，“小馬拉大車”，不僅難以實(shí)現(xiàn)，還可能導(dǎo)致財(cái)政與管理危機(jī)，更會(huì)破壞政府信譽(yù)和公共形象，誘發(fā)種種政治社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。西方，尤其是希臘、西班牙等南歐各國(guó)當(dāng)前面臨的政府管理危機(jī)，就是很好的實(shí)例。這就需要官員們做好事時(shí)必須做到科學(xué)決策、量力而行，切不可為了辦好事而脫離實(shí)際，更不可為了沽名釣譽(yù)，大搞不切實(shí)際的政績(jī)工程。

再次，實(shí)施主體配置不當(dāng)也會(huì)給打算辦好事的官員帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。政府無(wú)小事，政府行為的發(fā)生通常是一個(gè)集體協(xié)力過(guò)程，人員的配置與使用至關(guān)重要。一旦用人不淑，就會(huì)導(dǎo)致“揮淚斬馬謖”的歷史悲劇重演。同時(shí)，辦事官員的職、責(zé)、權(quán)、利配套也是一門相當(dāng)艱深的藝術(shù)?！坝萌瞬灰?，疑人不用”、“將在外，軍令有所不受”、“權(quán)責(zé)一致”，凡此種種古今人事管理規(guī)律的實(shí)際運(yùn)用，奧妙無(wú)窮。稍有差池，就會(huì)導(dǎo)致前功盡棄，風(fēng)險(xiǎn)無(wú)限。

此外，辦事策略與手段的妥當(dāng)與否也會(huì)影響官員辦好事的風(fēng)險(xiǎn)程度?？茖W(xué)的辦事策略與手段往往會(huì)起到事半功倍的效果；反之，針對(duì)性不強(qiáng)或者是一廂情愿的強(qiáng)制性辦事策略與手段則事倍功半，甚至可能好心辦壞事?，F(xiàn)實(shí)中某些具有家長(zhǎng)情結(jié)的官員會(huì)發(fā)現(xiàn)，自己常常遭遇充滿愛(ài)心卻喜歡大包大攬的嚴(yán)父慈母?jìng)円粯訉擂蔚木车亍p則遭遇管理與服務(wù)對(duì)象的抵制與不滿，嚴(yán)重者甚至招致官民對(duì)立，政府與官員自身形象均因此承受巨大損失。這就要求官員們不僅要辦好事，更要懂得用好的策略、手段與方法辦事，針對(duì)不同管理與服務(wù)對(duì)象，采取不同的管理策略與手段，切忌一刀切。與此相關(guān)的，還有辦事時(shí)機(jī)的選擇問(wèn)題。任何策略與手段的效果，乃至于官員們所欲實(shí)施的政策事項(xiàng)，通常都沒(méi)有絕對(duì)的好與壞之分。唯有選擇正確的辦事時(shí)機(jī)，從而做到與所處環(huán)境相適應(yīng)的事情才有可能辦成功。像老麥克阿瑟將軍那樣“在錯(cuò)誤的時(shí)間錯(cuò)誤的地點(diǎn)”辦事的人，往往只能接受失敗后果。

還有，純粹從技術(shù)概率來(lái)看，無(wú)論其科學(xué)化民主化規(guī)范化發(fā)展到何等程度，現(xiàn)實(shí)政府官員辦事機(jī)制的運(yùn)行過(guò)程總會(huì)面臨概率大小不等的種種風(fēng)險(xiǎn)。真正是一心一意做好事、竭力為人民服務(wù)的實(shí)踐官員總會(huì)感覺(jué)到，公共權(quán)力運(yùn)用過(guò)程如履薄冰，如蹈火海，總是戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，絲毫不得懈怠。尤其是在全球化信息化時(shí)代，政府官員辦事機(jī)制的社會(huì)關(guān)聯(lián)效應(yīng)日趨復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)更是變化莫測(cè)。這就要求官員們具有更強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，洞悉職務(wù)行為可能存在的種種困境，積極運(yùn)用群體智慧將風(fēng)險(xiǎn)控制在一定范圍之內(nèi)。

概言之，凡事有風(fēng)險(xiǎn)，官員做好事也不例外。事實(shí)固然如此，但絕不能說(shuō)，官員連好事也不能做了。風(fēng)險(xiǎn)始終存在，只要是承擔(dān)官員職責(zé)，就必須要有風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，敢于承擔(dān)責(zé)任，且能夠確保辦事過(guò)程規(guī)范合法、客觀謹(jǐn)慎、民主科學(xué)。惟有如此，方能將風(fēng)險(xiǎn)降低到可控范圍之內(nèi)。此外，必須指出的是，有些所謂好事，僅僅是官員一廂情愿，甚至是“明修棧道，暗渡陳倉(cāng)”。比如，個(gè)別地方政府為了一時(shí)的地方財(cái)政增長(zhǎng)甚至是少數(shù)人私利，打著公共利益的幌子，想法設(shè)法地為老百姓“辦實(shí)事，做好事”，征占老百姓的耕地，趕老百姓上樓。一旦老百姓醒悟過(guò)來(lái)，帶來(lái)的可能就是社會(huì)長(zhǎng)期動(dòng)蕩不安的巨大隱患。這些所謂好事正是當(dāng)前的為政者尤其需要小心警惕的。

（作者為武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理系主任、教授、博導(dǎo)）

責(zé)編/肖楠 美編/石玉