從國際共運(yùn)史上的宦海浮沉和媒體對當(dāng)今中國貪官落馬的報道和分析來看，“當(dāng)官高危”主要可以分為顯在風(fēng)險和潛在風(fēng)險。一般來說，顯在風(fēng)險大多屬于主動性風(fēng)險，主要表現(xiàn)為貪污腐化、買官賣官、權(quán)錢交易、權(quán)色交易等較低層次的經(jīng)濟(jì)性風(fēng)險。其中又可分為自覺主動性風(fēng)險與被迫主動性風(fēng)險，前者如受賄索賄、化公為私等，當(dāng)前揭露出來的“落馬貪官”中，絕大多數(shù)屬于這種“自覺主動貪腐”的情況；后者如被迫跟隨群體受賄貪污，主要指在大量的“貪腐窩案”中，確實(shí)有一部分官員良知仍在，并不想?yún)⑴c受賄貪污，但是懾于環(huán)境難以自主，不得不分享受賄貪污“成果”；甚或還發(fā)生過不得不在表面上“裝作”分享受賄貪污“成果”的情況。近幾年人們討論和關(guān)注的“當(dāng)官高?！贝蠖鄬儆谶@種風(fēng)險。

三種潛在危險危害官場

當(dāng)然“當(dāng)官高?！敝械摹皾撛陲L(fēng)險”也很重要。一般來說，潛在風(fēng)險大多屬于被動性風(fēng)險，主要表現(xiàn)為源于政治制度不合理、不完善、缺失或意識形態(tài)斗爭等較高層次的政治性風(fēng)險，或者源于道德文化被破壞或文化價值觀偏駁扭曲等較深層次的文化性風(fēng)險，官員個人在這種風(fēng)險中往往處于無助無奈、被動承受的狀態(tài)。在一定意義上，也可以說這種風(fēng)險來源于社會發(fā)展不成熟階段中特有的不規(guī)范性風(fēng)險。

首先，最高層次的風(fēng)險來自政治運(yùn)動和意識形態(tài)斗爭。政治運(yùn)動和激烈的意識形態(tài)斗爭，往往破壞了政治制度的建設(shè)進(jìn)程及其穩(wěn)定性，也使得既有的法律制度慘遭破壞；民主集中制度內(nèi)容的不確定性和邊界不清，導(dǎo)致集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)制度往往演變?yōu)椤皩ふ姨孀镅颉敝贫?，使得一部分官員總是處于難以預(yù)料的風(fēng)險之中。譬如蘇聯(lián)時期，主要領(lǐng)袖交接班成為當(dāng)時當(dāng)官風(fēng)險的一個“高危點(diǎn)”。列寧去世后，在斯大林與托洛茨基、季諾維也夫和加米涅夫之間的絞肉機(jī)般的傾軋中，大批高官紛紛落馬。但憲法和法律對于這類政治及其相伴隨的意識形態(tài)斗爭，似乎失去任何規(guī)制作用。

其次，具有多層次的普遍性的風(fēng)險來自官場以弄虛作假滿足政績需要的“浮夸機(jī)制”。戈爾巴喬夫曾經(jīng)描述過當(dāng)時蘇聯(lián)官場的浮夸腐敗和虛假作風(fēng)：弄虛作假、阿諛奉承、歌功頌德這種腐化墮落，使“思想和道德價值”被“磨損”，“宣揚(yáng)成績”、“真的和假的成績的做法占了上風(fēng)”，“虛張聲勢和大講排場”。對于官員來說，政治上的弄虛作假或許更為可怕，如1962年“民主補(bǔ)課”時，所謂補(bǔ)劃“漏網(wǎng)地主富農(nóng)”也是層層分配指標(biāo)的。例如，山東微山湖西岸魚臺縣的一個貧困小漁村，被分配給兩個“漏網(wǎng)地主富農(nóng)”指標(biāo)。時任該村大隊長的是一位祖孫三代討飯的貧農(nóng)，懾于完成指標(biāo)的強(qiáng)大壓力，他勉強(qiáng)把薄田多一點(diǎn)的一戶補(bǔ)劃為“富農(nóng)”后，這位仍然保持著良知良心的村干部，不愿再去更多地傷害無辜，無奈之下就用自己的名字暫時“頂替”上這個“漏網(wǎng)富農(nóng)”指標(biāo)。在面臨這類風(fēng)險時，往往受傷害的都是最忠誠、最優(yōu)秀的黨員干部，這是一種有悖于基本法規(guī)政策和良心良知的、優(yōu)汰劣勝的、令人啼笑皆非的風(fēng)險。

時至今日，我們國家雖然三令五申要貫徹實(shí)事求是的思想路線，強(qiáng)調(diào)要“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，但是“數(shù)字出官、官出數(shù)字”的問題似乎依然難解。

再次，具有更深層次的風(fēng)險來自道德文化破壞或文化價值觀扭曲。戈爾巴喬夫曾描述當(dāng)時蘇聯(lián)的情況：“我們過去把真正的民主和形式上的民主對立起來”，“為了達(dá)到‘偉大的目的’，任何最沒有人性的手段都被證明是對的?！蔚暮侠硇浴奖恢糜凇问缴系姆ㄖ啤?，這就使政治失去道德基礎(chǔ)。踐踏了人類道德和公正的準(zhǔn)則和原則，……頑固地在社會意識中灌輸‘特殊的’有別于全人類的社會生活和行為的準(zhǔn)則?！边@使得整個蘇東國家“削弱了社會的凝聚力”，成為其整個制度的“自殺性動力”，也使得一切有正義感和堅持原則的官員，面臨著始料不及的高危風(fēng)險。道德文化被破壞或文化價值觀扭曲，也是新中國建設(shè)進(jìn)程中最為困惑的深層問題之一。

限權(quán)、監(jiān)督和教化，遏制潛在危險

上述幾種潛在風(fēng)險，也可以概括為制度和文化環(huán)境風(fēng)險，由于其不規(guī)范性和不確定性，使得官員們處于一種詭異不測的“風(fēng)險場”。很顯然，矯治這種被動的潛在風(fēng)險比矯治其他風(fēng)險更為艱難。

其一，要嚴(yán)格規(guī)制黨政機(jī)關(guān)部門及其相應(yīng)官員的職能權(quán)限?，F(xiàn)在官場的主要潛在風(fēng)險源于職能權(quán)限不清。官員的職能權(quán)限沒有嚴(yán)格的規(guī)制，也就是制度不完善或制度缺失或執(zhí)行不力，這種制度環(huán)境風(fēng)險會帶來最大的潛在風(fēng)險。因此，建設(shè)有限政府和法治國家，是矯治制度性、政治性風(fēng)險的根本途徑。其中主要包括黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化、依法領(lǐng)導(dǎo)；要落實(shí)各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的法律地位和法定權(quán)能；政府部門要依法組建、依法行政。

其二，要建立封閉完善的監(jiān)督制約體系。管理科學(xué)認(rèn)為，監(jiān)督應(yīng)該是一個連續(xù)的封閉的回路，不應(yīng)有失監(jiān)和漏監(jiān)的環(huán)節(jié)缺失或中斷。目前，我國的監(jiān)督體系卻是不封閉和不完善的。

十一屆三中全會建立了中紀(jì)委這個黨內(nèi)的最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)，30多年來在維護(hù)黨規(guī)黨法、整頓黨風(fēng)方面做了大量工作。但由于各級紀(jì)委依舊歸同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，這就造成了市級黨委只能由省紀(jì)委監(jiān)督，省級黨委只能由中紀(jì)委監(jiān)督。很顯然，這是存在失監(jiān)和漏監(jiān)環(huán)節(jié)的不封閉監(jiān)督。比如，山東省某鄉(xiāng)黨委政府曾決定要把該鄉(xiāng)建成“無糧鄉(xiāng)”，要求農(nóng)民不得種一粒糧，只能種菜。由于這個鄉(xiāng)的土地主要是石灰?guī)r地帶的山田薄地，難以灌溉，不適合種菜，那一年老百姓只得“罷種”，導(dǎo)致全鄉(xiāng)土地荒蕪。難以理解的是，該鄉(xiāng)黨委政府從哪里來的剝奪農(nóng)民種糧的權(quán)力？！這種權(quán)力濫用而不能得到及時有效監(jiān)督的問題，是整個官場面臨的最為普遍的風(fēng)險。

因此，矯治這種風(fēng)險必須建立封閉完善的監(jiān)督體系，包括以“權(quán)利制約權(quán)力”，從基層機(jī)關(guān)及其官員到最高權(quán)力受到嚴(yán)格的法制監(jiān)督。

其三，要穩(wěn)步培育憲政文化及其相應(yīng)的道德文化基礎(chǔ)。一個國家的憲法和法律得到有效的執(zhí)行，必須有相應(yīng)的法律文化和道德文化作為基礎(chǔ)支撐。之所以存在有法不依、以權(quán)壓法、以權(quán)廢法的現(xiàn)象，除了法制不完善和執(zhí)法不力之外，還在于沒有培育起法律至高無上的憲政文化及其相應(yīng)的道德文化基礎(chǔ)。在上世紀(jì)90年代中期，魯西南地區(qū)有一年棉花大面積減產(chǎn)，很多農(nóng)戶不能完成交售棉花的任務(wù)計劃。為了催農(nóng)戶交售棉花，當(dāng)?shù)啬呈形尤蛔鞒鰶Q定：完不成交售棉花任務(wù)的農(nóng)戶，其子女凡適齡兒童者不得入學(xué)；正在上學(xué)的趕出學(xué)校！很難想象，這種直接違背九年《義務(wù)教育法》的決定是如何作出來的！后來由于引發(fā)社會波動，這個錯誤決定很快得到糾正。但是這樣的決定能夠出臺，足以說明，我們不僅缺乏憲法和法律的有效實(shí)施機(jī)制，更缺乏尊重憲法和法律的憲政文化及其相應(yīng)的道德文化基礎(chǔ)。

因此，矯治官場的這種屬于“無知無畏”的法盲風(fēng)險，必須扎扎實(shí)實(shí)地培育憲政文化及其相應(yīng)的道德文化基礎(chǔ)，包括官員們要尊重和自覺遵守憲法和法律、樹立限制公權(quán)和保障私權(quán)的憲政意識、法律至高無上的文化意識和道德行為準(zhǔn)則，等等。

（作者為山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院副院長、教授、博導(dǎo)）

責(zé)編/肖楠 美編/石玉