障礙六 政績考核模式弊端

37.6%的受調(diào)查者選擇“政績考核模式弊端”，該項(xiàng)得票率列科學(xué)發(fā)展十大障礙第六位

表現(xiàn)：中國干部績效考核制度有四個顯著特征：指標(biāo)數(shù)量化、形式統(tǒng)一、過程簡單、自上而下。當(dāng)上級領(lǐng)導(dǎo)或組織考評下級績效時，往往來去匆匆、走馬觀花，留下印象的通常是大規(guī)劃、大項(xiàng)目、大工程、好數(shù)字、寬馬路、大廣場、靚景觀等表面化、形式化的東西，“政績工程”屢禁不止。

癥結(jié)：受西方新公共管理理論“誤導(dǎo)”而形成的政績評價機(jī)制產(chǎn)生了“誤導(dǎo)效應(yīng)”，引致少數(shù)公共權(quán)力擁有者和支配者及其利益相關(guān)者，濫用公共財政資源，大行“政績工程”。

一句話點(diǎn)評：人民滿意，才是最有效的政績。

現(xiàn)行績效考核制度有四個顯著特征

“政績工程”屢禁不止的根源何在？主要在于“政績”評價機(jī)制發(fā)生誤導(dǎo)效應(yīng)——黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管理部門被西方新公共管理理論“誤導(dǎo)”，構(gòu)建并實(shí)施了合理性嚴(yán)重不足的工作績效管理模式；在問題模式中的評價機(jī)制的驅(qū)動下，被評價者行為“扭曲”，發(fā)生濫用資源、大搞“政績工程”建設(shè)的現(xiàn)象。

一段時期以來，有關(guān)部門建立并實(shí)施了針對領(lǐng)導(dǎo)干部和領(lǐng)導(dǎo)班子，以及行政機(jī)關(guān)、教育科研單位等行使公共權(quán)力、使用公共資源的人員和組織進(jìn)行績效考核的制度?？傮w上，這類績效考核制度有四個顯著特征：一是指標(biāo)數(shù)量化。如地方政府的GDP增長率、招商引資到位資金、入選人才工程的人數(shù)、科研經(jīng)費(fèi)到賬數(shù)額、發(fā)表論文數(shù)量、獲得專利數(shù)量等。二是形式統(tǒng)一。“一刀切”現(xiàn)象很普遍，對具體人、具體組織的具體情況考慮嚴(yán)重不足。三是過程簡單。轟轟烈烈開“述職報告”大會，讓所有與會的下級人員或代表給上級領(lǐng)導(dǎo)打分評價。評價之前沒有績效評估動員，之后也沒有績效溝通和結(jié)果反饋。這與其他一些績效管理經(jīng)驗(yàn)豐富的國家持續(xù)數(shù)月之久的績效管理過程形成鮮明對照。四是自上而下。所有的績效評價均來自于上級的要求或壓力。自覺自愿、自我需要的情況幾乎沒有。每一種評價都是令人感到不自在的壓力。此外，當(dāng)上級領(lǐng)導(dǎo)或組織考評下級績效時，往往來去匆匆、走馬觀花，留下印象的通常是大規(guī)劃、大項(xiàng)目、大工程、好數(shù)字、寬馬路、大廣場、靚景觀等表面化、形式化的東西。領(lǐng)導(dǎo)坐車視察，臨馬路就會建起一米寬“樓牌坊”把破舊的民居隔離在后面；領(lǐng)導(dǎo)坐飛機(jī)視察，有人就會在山頭上刷綠漆造綠化假象……領(lǐng)導(dǎo)喜歡什么，下面的人就會干什么。

績效被評價者個人及其領(lǐng)導(dǎo)下的組織是“理性人”。理性的下級以滿足上級績效評價指標(biāo)為行動根據(jù)，以應(yīng)付領(lǐng)導(dǎo)的喜好為行動指南，有充分的理由和動力。這既是生存之道，也是發(fā)展之路。逆潮流而動，反其道而行；評價1、3、5，你卻2、4、6；要求你向“東”，你卻硬往“西”；領(lǐng)導(dǎo)喜歡形象宏偉、外表華麗，你卻外觀簡陋、內(nèi)涵樸素……這樣做，不但“政績”得不到肯定，職業(yè)生涯也會止步不前，甚至“戛然而止”。在黨務(wù)、行政等公共權(quán)力系統(tǒng)，下級部門或下屬人員的“政績”得到上級機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可，非常必要且極其重要?！罢儭痹u價指標(biāo)的設(shè)定和管理模式的選擇，對下級或下屬行為具有決定性的影響。因此，可以認(rèn)為，“政績工程”之所以泛濫，主要原因就在于“政績”評價模式產(chǎn)生了誤導(dǎo)效應(yīng)。“政績工程”泛濫的績效管理模式之所以形成，是因?yàn)樵谳^大程度上受到了西方新公共管理理論的“誤導(dǎo)”。

“政績工程”績效管理模式受西方新公共管理理論的“誤導(dǎo)”

所謂新公共管理是20世紀(jì)80年代以來發(fā)展于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式?！靶鹿补芾怼钡睦碚摶A(chǔ)是經(jīng)濟(jì)學(xué)和企業(yè)管理理論的綜合應(yīng)用。傳統(tǒng)的公共行政管理方法局限于政治規(guī)則，而新公共管理模式著力于經(jīng)濟(jì)規(guī)則。新公共管理理論主張，在政府組織等公共部門廣泛采用私營部門企業(yè)組織有效的管理技術(shù)和成功的管理經(jīng)驗(yàn)，引入競爭機(jī)制促進(jìn)公共服務(wù)生產(chǎn)的效率、數(shù)量和質(zhì)量不斷提高，努力滿足“顧客”不斷增長的對公共服務(wù)的需求。對政府等公共部門人員的管理，要采用企業(yè)等私營部門的人力資源的管理模式，實(shí)行公開招聘選拔、合約使用、績效考核、培訓(xùn)發(fā)展、薪酬福利等制度。

筆者在哈佛大學(xué)訪學(xué)期間收集資料，專門研究了美國公共部門基于新公共管理理論而開展的績效管理實(shí)踐。研究發(fā)現(xiàn)美國公共部門的績效管理活動源于“內(nèi)需”，而不是上級的要求和壓力。費(fèi)爾法克斯縣的《績效考評手冊》明確指出：居民對公共服務(wù)質(zhì)量的要求越來越高，而政府機(jī)構(gòu)可支配資源的增長有限，唯有不斷提高工作績效，才是滿足居民需求的主要途徑。《績效考評手冊》中引用一位知名學(xué)者的話，說明績效考核的重要性：“如果不考評結(jié)果，就不能區(qū)分成功與失??；如果看不到成功，就不能給予獎勵；如果不獎勵成功，就可能鼓勵失?。蝗绻床坏匠晒?，就不能積累成功經(jīng)驗(yàn)；如果辨不清失敗，就不能改正；如果能夠證實(shí)結(jié)果，就能夠贏得公眾支持?！睂鸫髮W(xué)肯尼迪政府學(xué)院績效管理的考察有意想不到的發(fā)現(xiàn)：績效考評的重點(diǎn)是行政后勤人員，而不是教師，對教師的績效沒有正式的考核?？己说哪繕?biāo)同樣十分明確，也是源于學(xué)院對實(shí)現(xiàn)規(guī)劃、完成任務(wù)、提升服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)部需要?？己斯ぷ鳉v時三個月之久，特別強(qiáng)調(diào)以“日常對話”方式進(jìn)行績效溝通管理，強(qiáng)調(diào)“在整個正式的績效評估工程中，不應(yīng)該有什么令人感到驚訝的事情發(fā)生”?？冃Э己说哪康脑谟诟纳坪吞嵘冃剑皇侵圃炀o張、引發(fā)對立。由于績效指標(biāo)的設(shè)定和方式選擇而誘致非理想化、非預(yù)期行為的發(fā)生，意味著績效管理制度的失敗。

我國實(shí)行改革開放政策以來，從中央到地方各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和決策部門，要求國家公共權(quán)力部門和領(lǐng)導(dǎo)成員廣泛了解、學(xué)習(xí)和借鑒國際先進(jìn)管理技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，對于提高工作效率、節(jié)約資源、優(yōu)化公共服務(wù)供給，發(fā)揮了積極作用。近10年來逐步建立和推廣的包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的公共部門績效管理制度，是引進(jìn)和借用發(fā)達(dá)國家管理經(jīng)驗(yàn)的體現(xiàn)。從目標(biāo)確定、指標(biāo)選擇、實(shí)施程序、結(jié)果反饋等方面考察，這套績效管理制度的設(shè)計者，直接或間接地深受西方新公共管理理念、思想和方法的“誤導(dǎo)”?！罢`導(dǎo)”發(fā)生的主要原因是制度設(shè)計者和實(shí)施者表面化、形式化和簡單化的理解和應(yīng)用。忽視了中西方制度環(huán)境的巨大差異，只知其一不知其二，只學(xué)其形不顧其本，匆忙設(shè)計，倉促實(shí)施，沒有通過后評估機(jī)制推動制度安排的調(diào)整與完善。

制度是最有價值的資本。好的制度是在一定的制度環(huán)境中，多方利益相關(guān)主體長期連續(xù)博弈、優(yōu)化的結(jié)果。管理制度的引進(jìn)、借鑒或采納，必須考慮制度供給環(huán)境的特殊性和制度需求環(huán)境的差異性。一定的制度只適用于在一定的條件下應(yīng)用。

績效管理制度的中西比較

就基于新公共管理理論而建立和實(shí)施的績效管理制度而言，中西方制度環(huán)境或應(yīng)用條件有很大差別。首先是考評目的和動力不同。以美國為例，地方政府部門績效考核的目的很簡單——讓選民滿意，選民滿意就可以繼續(xù)執(zhí)政?？芍涞馁Y源有限，但選民對政府服務(wù)的要求越來越高，唯有通過績效管理找出差距、改進(jìn)工作，才是唯一出路。績效考評動力源于內(nèi)生壓力，自我要求。我國針對政府部門和領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核的目的何在？微觀層面是提高工作效率、提升績效水平，宏觀層面是更好地“滿足人民群眾日益增長的對物質(zhì)和精神生活的需要”。這對于績效管理的客體所產(chǎn)生的作用力或影響力有很大不同，績效考評是上級對下級的要求，屬于外生壓力。

其次是考評對象不同。美國地方政府績效考核對象主要是政府機(jī)構(gòu)、圖書館、消防隊等公共服務(wù)部門，針對性強(qiáng)，指標(biāo)具體。我國黨政機(jī)關(guān)等公共部門的績效考核，主要針對領(lǐng)導(dǎo)干部和領(lǐng)導(dǎo)班子，指標(biāo)統(tǒng)一，形式單調(diào)。

第三，可支配資源不同。這點(diǎn)不同意義重大。我國公共財政資源的配置、使用和監(jiān)督制度不完善，漏洞百出，為“政績工程”建設(shè)獲取資金打開了方便之門。美國等發(fā)達(dá)國家公共財政資源的配置和使用管理制度比較完備，濫用的難度很高。美國的政府分為聯(lián)邦、州和地方三個層次，三級之間沒有領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。地方政府有各種各樣的名稱和治理模型。無論哪一級哪一個政府，收益和支出都有嚴(yán)格、合理和有效的邊界、結(jié)構(gòu)與制約機(jī)制。

第四，考評結(jié)果的運(yùn)用不同。美國地方政府績效考核的結(jié)果由一個專門的委員會掌握，及時向有關(guān)部門和當(dāng)事人反饋，要花2-3個月時間個別談話、績效溝通，幫助被考評者找出問題、改進(jìn)工作。我們的考核結(jié)果主要被上級黨委“組織部門”或上級主管部門掌握。一般情況下不反饋評估結(jié)果，沒有績效溝通管理環(huán)節(jié)?？赡茉诟刹窟x拔任用時作為參考，或者按照績效結(jié)果公布排名，給下級領(lǐng)導(dǎo)和部門造成很大壓力。

綜上所述，有比較充分的理由認(rèn)為，正是受西方新公共管理理論“誤導(dǎo)”而形成的“政績”評價機(jī)制產(chǎn)生了“誤導(dǎo)效應(yīng)”，引致少數(shù)公共權(quán)力擁有者和支配者及其利益相關(guān)者，濫用公共財政資源，大行“政績工程”的惡劣行為。

如何開展績效管理活動

治理“政績工程”惡性泛濫勢在必行。主要對策有三個：

第一，把人民群眾“滿意度”作為首要績效評價指標(biāo)。針對政府機(jī)構(gòu)等公共部門的領(lǐng)導(dǎo)成員及其組織開展績效管理活動，具有必要性和合理性，但是有效性的存在與保持必須建立在選擇合理、可行和有效的績效評價指標(biāo)基礎(chǔ)之上。其中一項(xiàng)權(quán)重最大的指標(biāo)，應(yīng)該是服務(wù)對象即當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷摹皾M意度”。人民滿意，就是最有效的政績。如果人民支持“工程”建設(shè)，那這樣的“工程”一定是“民生工程”，而不可能是體現(xiàn)少數(shù)人“政績”的“政績工程”。

第二，轉(zhuǎn)變績效管理動力機(jī)制。將績效管理的動力機(jī)制由上級的“外生壓力”轉(zhuǎn)化為組織的“內(nèi)生需要”，即從“我被領(lǐng)導(dǎo)考評”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔易约盒枰荚u”。組織“內(nèi)生需要”的考評機(jī)制更有利于績效診斷和改善。對照既定的事業(yè)規(guī)劃和工作計劃，檢查落實(shí)情況，發(fā)現(xiàn)誤差，及時糾正，確保各項(xiàng)戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。采取這樣的績效管理方式，“政績”在日常工作中得到體現(xiàn)，臨時項(xiàng)目、短期形象或表演式的“政績工程”發(fā)生幾率勢必會下降。

第三，重大項(xiàng)目集體決策，人大審議，社會監(jiān)督。嚴(yán)格公共財政預(yù)算管理，限制和規(guī)范重大專項(xiàng)立項(xiàng)管理制度。凡是有重大項(xiàng)目的議案，一定要通過黨政領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論決定，報告人大常委會或者人民代表大會審議、表決、批準(zhǔn)。向社會公開建設(shè)預(yù)算與規(guī)劃，公開招標(biāo)建設(shè)與管理，接受人大代表、政協(xié)委員、非官方媒體和社會公眾的全過程監(jiān)督。

（作者為北京師范大學(xué)管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

責(zé)編/徐艷紅 美編/李祥峰