障礙九 政令不暢

25.6%的受調(diào)查者選擇“政令不暢”，該項得票率列科學(xué)發(fā)展十大障礙第九位

表現(xiàn)：近年來，中央制定了不少好政策，然而，很多政策付諸實踐后的效果并不理想，難以實現(xiàn)預(yù)定的政策目標(biāo)。

癥結(jié)：主要在于政策執(zhí)行階段出現(xiàn)了偏差，即地方政府在執(zhí)行政策過程中，用自己的一套政策替代既定政策，對符合自身利益的政策就充分執(zhí)行，對不符合自身利益的政策就予以曲解變形，也就是我們通常所說的“上有政策，下有對策”。

一句話點評：明確各級政府的權(quán)責(zé)分配，才能建構(gòu)現(xiàn)代政府的權(quán)能體系。

當(dāng)前中央與地方財權(quán)與事權(quán)矛盾的幾個方面

1994年以來，中央政府掌握財政大權(quán)，地方政府背負實際的管理重任，在這種財權(quán)與事權(quán)倒掛的“壓力型體制”下，地方政府不得不在執(zhí)行中央政府制定的公共政策時從自身利益出發(fā)，替代、曲解中央制定的政策，以增加地方財政收入，減少其事權(quán)壓力。具體來說，中央政府與地方政府在財權(quán)與事權(quán)上的矛盾及其原因主要表現(xiàn)在四個方面：

財權(quán)劃分不合理。地方政府財權(quán)小，但實際管理的事務(wù)多，財政收支不平衡，致使地方政府有意代替、曲解中央政府制定的政策。分稅制改革后，中央政府和地方政府財政收入的劃分比例出現(xiàn)了明顯的轉(zhuǎn)變。據(jù)統(tǒng)計，1990年中央與地方財政收入劃分比例約為34：60，而到2000年這一比例變?yōu)?2：48，2004年為55：45。2011年全國公共財政收入10.37萬億元，其中地方收入5.24萬億元，占全國公共財政收入總量的50.5%，這是自1999年以來地方財政收入占全國公共財政收入的比例首次超過50%。不僅如此，地方政府和基層政府享有的財政權(quán)在實施過程中尚有許多困難。如，地方政府稅收困難，“縣鄉(xiāng)征收的稅種除了營業(yè)稅所占的比重超過20%外，其他稅種所占比重都低于10%”。

事權(quán)關(guān)系不明確。中央政府與地方政府各自沒有明確的、固定的事權(quán)范圍，這也就失去了劃分財權(quán)的依據(jù)。中國對中央政府和地方政府分別管轄的領(lǐng)域做了原則性規(guī)定，而在中央與地方政府共同承擔(dān)的公共事務(wù)上卻主要依賴地方財政支出。從近幾年幾項共管的公共事務(wù)上中央和地方財政投入的比率就可見一斑，如：教育，中央投資占8.2%，地方投資占91.8%；科技，中央占63.5%，地方占36.5%；衛(wèi)生，中央占2.8%，地方占97.2%；等等。

中央政府與地方政府財權(quán)與事權(quán)比例不協(xié)調(diào)。近年來，地方財政收入逐年降低，而地方政府的財政支出卻幾乎沒有變化，一直徘徊在70%左右。分稅制改革前，地方政府用68.4%的財政收入負擔(dān)59%的相對支出責(zé)任，分稅制改革后，地方政府用不足50%的財政收人支撐了70%的財政支出責(zé)任。1994—2002年期間中央財權(quán)平均為52%，地方財權(quán)平均為48%，中央事權(quán)平均為30%，地方事權(quán)平均為70%。以農(nóng)村義務(wù)教育資金的投資比例為例，中央政府負擔(dān)的部分占2%，省和地區(qū)負擔(dān)11%，縣和縣級市負擔(dān)9.8%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔(dān)了全部的78.2%，縣鄉(xiāng)級財政負擔(dān)合計為87%。

缺乏穩(wěn)定而有效的協(xié)調(diào)機制。在中央與地方政府財權(quán)與事權(quán)矛盾的背后不僅僅是利益分配不均，更有中國現(xiàn)代化發(fā)展面臨的困難。財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系其實就是中央與地方政府關(guān)系的核心內(nèi)容，取決于國家的結(jié)構(gòu)形式，而在中國這樣中央集權(quán)的單一制國家，政府間關(guān)系的發(fā)展與變化，主要取決于中央政府對集權(quán)和分權(quán)關(guān)系的調(diào)節(jié)以及對地方行政建制的調(diào)整。改革開放前后，政府間的關(guān)系波動較大，時而集權(quán)，時而分權(quán)，缺乏穩(wěn)定而有效的協(xié)調(diào)機制。現(xiàn)行稅制一定程度上解決了舊問題，卻又帶來了新問題。

如何建構(gòu)現(xiàn)代政府權(quán)能體系

借鑒國外的一些經(jīng)驗，結(jié)合中國的現(xiàn)實情況，調(diào)整中國中央政府與地方政府的財權(quán)與事權(quán)關(guān)系的基本思路大致如下：

要有戰(zhàn)略路線圖。法國在地方分權(quán)的改革步驟上，首先對中央和地方政府進行功能定位，其次進行具體的職責(zé)分配，歷經(jīng)三十多年才完成了中央與地方財權(quán)、事權(quán)的改革。中國中央與地方財權(quán)與事權(quán)關(guān)系的改革也是如此。中央與地方財權(quán)與事權(quán)改革關(guān)系到中國政府治理績效，是保障國家經(jīng)濟與政治發(fā)展的重要因素。因此，從戰(zhàn)略角度考慮改革中央與地方財權(quán)與事權(quán)關(guān)系，首先要確定一個明確而科學(xué)的改革戰(zhàn)略路線圖。明確中央政府、地方省、市、縣及基層政府各自的功能定位，建構(gòu)中國的現(xiàn)代政府權(quán)能體系。

要把它提高到國家政治體制改革的戰(zhàn)略高度，將之法律化、制度化。先將改革以一般法律的形式規(guī)定下來，然后上升到憲法的高度，這是法國地方分權(quán)改革的成功經(jīng)驗。法國1982年制定頒布了《關(guān)于市鎮(zhèn)、省、大區(qū)權(quán)利和自由法》，1983制定了兩部有關(guān)國家與領(lǐng)土單位權(quán)限分配的法律，1984年1月26日制定了關(guān)于地方公共職能地位的法律，1988年1月5日制定頒布了《改善地方分權(quán)法》，2003年3月28日制定頒布了《關(guān)于共和國地方分權(quán)組織法》，最后在憲法中明確了中央與地方權(quán)限的配置。中國中央與地方財權(quán)事權(quán)改革也需要憲法和其他法律的護航。首先要有專門的法律規(guī)范中國國家結(jié)構(gòu)性質(zhì)、中央和地方的權(quán)利與義務(wù)、職責(zé)與權(quán)力、財權(quán)與事權(quán)等關(guān)系。其次，等時機成熟時將中央與地方關(guān)系的新原則寫入憲法的有關(guān)條款中。

重新配置中央與地方的事權(quán)，合理界定各級政府的職能。在事權(quán)配置上，法國的經(jīng)驗是政府遵循“從屬原則”，即“越是高層的權(quán)力越處于低層地位”和“權(quán)限整體轉(zhuǎn)移原則”，以避免出現(xiàn)權(quán)限不清。按照建立現(xiàn)代政府體系的要求，今后中國中央與地方政府事權(quán)配置原則可以是：在中央確保國家主權(quán)獨立、完整，國家政令暢通統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，積極下放經(jīng)濟社會管理權(quán)給地方，特別是縣市政府，充分發(fā)揮地方的主動性和積極性。合并以至最后撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、地級市政府，將政府體系建立在中央政府、省市自治區(qū)政府、縣市政府等三級政府的基礎(chǔ)上，將來中央政府掌握政治、經(jīng)濟、行政、軍事、社會、文化等方面的宏觀管理權(quán)，省市自治區(qū)政府主要保留政治、行政權(quán)和少部分經(jīng)濟權(quán)、文化權(quán)，大部分經(jīng)濟、社會、文化的規(guī)劃和管理權(quán)應(yīng)該下放到縣市政府，這樣才有真正的“縣域經(jīng)濟”、“縣域文化”。

增加地方財政自主權(quán)，構(gòu)建規(guī)范的政府收支體系。目前，法國地方政府的收入來源中，地方稅收收入已占到總收入的 50％以上，國家援助和其他政府補貼占到30％左右。這樣不僅提升了法國地方政府的財政收入，而且使地方政府有較大的自由決策權(quán)。中國要對中央稅和地方稅的稅種劃分和共享稅種的分成比例進行微調(diào)，并加以法律化、制度化，要規(guī)定地方政府舉債的上限或禁止自己隨意舉債，從而，一方面，使所有引起領(lǐng)土單位支出增加的權(quán)限新設(shè)或擴展，都伴隨有法律確定的收入，另一方面，避免地方政府的隨意舉債危及國家整體的經(jīng)濟和金融安全。

加大稅收和財政改革力度，完善財稅管理與監(jiān)督體制。一是稅收與稅制改革：調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)、擴大稅基、調(diào)整稅率、公平稅負、提高征管效率、建立科學(xué)的個人所得稅制、清理和規(guī)范稅收優(yōu)惠政策等；二是完善財政支出管理體制：深化預(yù)算管理和執(zhí)行改革，強化政府采購的公開、公正，強化人大的財政監(jiān)督職能等。不僅要完善中央的財政管理與監(jiān)督體制，同時要加強省以下地方財政管理體制改革。“特別是改變省、市集中財力過多的情況，增強基層活力”。

注意了上述問題，就可以一定程度上避免“上有政策，下有對策”的情況，有效克服落實科學(xué)發(fā)展觀的體制、機制和行為障礙。

（作者為北京師范大學(xué)政治學(xué)與國際關(guān)系學(xué)院教授、博導(dǎo)，北京師范大學(xué)博士后崔恒對此文亦有貢獻）

責(zé)編/徐艷紅 美編/李祥峰