■劉文濤

（中石油吐哈油田，哈密 839009）

近幾年，隨著城鎮(zhèn)國有土地使用制度的改革、經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化進程的加快，農(nóng)村集體土地特別是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)價值和資產(chǎn)價值漸漸顯現(xiàn)，交易活動日益頻繁。在許多城鎮(zhèn)尤其是大中城市的城郊結(jié)合部，出現(xiàn)了農(nóng)村集體土地自發(fā)（或隱形）變?yōu)榻ㄔO(shè)用地并進入市場流通的現(xiàn)象。以“小產(chǎn)權(quán)房”為代表的農(nóng)村非農(nóng)用地上房屋產(chǎn)權(quán)的交易在北京、上海、重慶、成都等大城市不斷涌現(xiàn)的現(xiàn)象，對國內(nèi)不甚完善的農(nóng)村土地制度來說是一種挑戰(zhàn)。搞好農(nóng)村集體建設(shè)用地的管理，高效、有序地將農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槲覈鞘杏玫睾透黜椊ㄔO(shè)用地，對我國的工業(yè)化和城市化發(fā)展具有重要的意義。

1 農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)入市的現(xiàn)象

當前，我國對國有土地建立了比較完善的地籍、規(guī)劃、利用、資產(chǎn)管理等相關(guān)法律法規(guī)，但在農(nóng)村集體建設(shè)用地管理方面尚缺失完整規(guī)范的法規(guī)。在市場經(jīng)濟快速發(fā)展和城市化進程加速引起土地資源重新配置的必然趨勢以及經(jīng)濟利益驅(qū)動下，我國農(nóng)村集體用地開始自發(fā)入市、私下交易，且形式呈現(xiàn)多樣化，主要有轉(zhuǎn)讓、出租、聯(lián)營、入股、置換、抵押、法院判決等幾種形式。而土地立法和管理滯后，不僅使農(nóng)村集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)變?nèi)狈ΡO(jiān)督和保障，對農(nóng)民本身參與非農(nóng)業(yè)活動改善經(jīng)濟條件等方面也有所限制。

當前，全國農(nóng)村集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)登記在冊的比例總體較低，而事實上自發(fā)入市的集體建設(shè)用地已大大超出這些數(shù)字。

2 農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)入市的原因分析

按土地權(quán)屬來劃分，目前農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)方式主要有三種：轉(zhuǎn)權(quán)讓利、保權(quán)讓利和規(guī)劃區(qū)內(nèi)外分別對待。雖然有著上述三種正規(guī)的流轉(zhuǎn)方式，但國內(nèi)農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)入市的現(xiàn)象仍然頻繁，這與農(nóng)村集體土地使用權(quán)規(guī)定不明確、法律概念模糊、征地補償制度不合理等問題有著密切關(guān)系。

2.1 對農(nóng)村集體土地使用權(quán)規(guī)定不明確，限制土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

根據(jù)《憲法》和《土地管理法》規(guī)定，“國家和集體所有的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?！?990年5月，國務(wù)院頒布了《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，以法規(guī)的形式規(guī)定了國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的有關(guān)程序和措施。雖然國家針對農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)相繼頒布了一些法律法規(guī)，但大多是對使用權(quán)流轉(zhuǎn)進行了限制。

《土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)”；第43條又規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！薄冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第8條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓?！边@些法律條文可以推出：一是土地使用權(quán)的主體問題，我國的農(nóng)村集體用地實際是一權(quán)三體的形式，即國家、集體再到農(nóng)戶，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)要經(jīng)過國家多個程序的審批核對，之后還要處在農(nóng)村這個集體中，最后落在農(nóng)戶頭上，農(nóng)戶并不能輕易對集體土地進行流轉(zhuǎn)和處理，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)中三體并存，無法立主。因此，所謂的“集體所有”往往造成鄉(xiāng)村干部的小團體所有，有的甚至成了個別鄉(xiāng)村干部的個人所有。二是農(nóng)村集體土地在非農(nóng)業(yè)用途方面的使用權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏法律依據(jù)。三是權(quán)利的不規(guī)范讓很多處在“三體”中的鄉(xiāng)村干部集體或個人有機可趁，借用手中的國家權(quán)利，加上農(nóng)戶對相關(guān)政策法規(guī)的不了解，從中牟取個人利益。因此造成農(nóng)村建設(shè)用地私下交易大量發(fā)生。

2.2 現(xiàn)行法律中有些概念模糊、片面，可操作性差

現(xiàn)行法律中的概念不夠明確，可操作性差。如《土地管理法》第2條第4款規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有土地實行征用?！边@里的“公共利益”是個無法明確界定的概念。由國土資源部政策法規(guī)司組織編寫的《〈中華人民共和國土地管理法〉問答》對此只做了如下解釋：“按照《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定：一是在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，需要使用農(nóng)民集體所有土地，經(jīng)批準后可以由市、縣人民政府實行統(tǒng)一征用；二是在城市建設(shè)規(guī)模范圍外的能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)需要使用農(nóng)民集體所有土地的，可以由政府為其征用。”因此，在不同地方“公共利益”都會有不同的解讀，往往會打著這樣的旗號擴大土地使用的范圍，卻沒有法律明確的約束和限制。

2.3 征地補償制度不合理

目前我國實行的征地補償方法完全與市場經(jīng)濟脫節(jié)，且為一次性補償。首先是補償標準低，不與市場價值相對應(yīng)；其次是補償內(nèi)容不太符合機理，也不夠靈活。這樣農(nóng)戶的利益會大大受到損害，收益可能還不如自發(fā)入市。根據(jù)《土地管理法》第47條規(guī)定：“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍?！恋匮a償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均產(chǎn)值的三十倍。”這種補償不是等價的，國家對征地補償?shù)臉藴视凶罡邤?shù)額的限制，且這種標準是以產(chǎn)值的倍數(shù)為依據(jù)的，缺乏對市場因素的考慮，不僅有失公平，而且不會因地而異，不夠靈活[15]。即便給予公平的補償（比如充分考慮土地的價值），也只是一次性補償，農(nóng)民失去土地，就是失去了最基礎(chǔ)的保障。

我國集體建設(shè)用地是一權(quán)三體，國家-集體-農(nóng)戶。在征地過程中，直接受影響的是農(nóng)戶，對征地補償最為需求的也是農(nóng)戶。然而研究表明，多數(shù)地方征地收益的分配比例大致是農(nóng)戶獲得5%-15%，農(nóng)村集體獲得25%-30%，地方政府獲得60%-70%。[16]農(nóng)戶損失得最多，收益反而最少；相反，若農(nóng)戶將集體建設(shè)用地自主入市，會得到市場經(jīng)濟下的相應(yīng)價值。

3 農(nóng)村集體建設(shè)用地的改革思路與制度創(chuàng)新

從以上可以看出，農(nóng)村集體建設(shè)用地自主入市不僅可以避開繁雜長久的審批核查流程，而且可以避開相應(yīng)的稅費與價格限制，得到與市場經(jīng)濟相應(yīng)的收益。這些都使得農(nóng)戶更熱衷于集體建設(shè)用地的自發(fā)入市。

對于農(nóng)村集體土地自發(fā)入市的行為，采取嚴厲打擊的方法不合理，易導(dǎo)致隱性交易。一方面經(jīng)濟的快速發(fā)展與城市化的推進促使農(nóng)村集體建設(shè)用地有很大的市場需求；另一方面大量閑置的農(nóng)村建設(shè)用地也需要高效合理地運用起來，發(fā)揮盡可能大的功效，因此農(nóng)村集體建設(shè)用地有著很大的供應(yīng)能力。有供有需卻被極大程度地限制著無法正常交易，或者說正常交易帶來的損失過大，自然就會走向隱性交易。因此要對農(nóng)村集體建設(shè)用地及其流轉(zhuǎn)進行改革與創(chuàng)新，讓它能正確地引導(dǎo)供需的平衡和發(fā)展，達到高效、有序地將農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槲覈鞘谢玫睾透黜椊ㄔO(shè)用地。

國內(nèi)部分地區(qū)陸續(xù)開始進行試點，從基層農(nóng)村土地的制度進行調(diào)整。例如，“蘇州模式”。1996年9月，蘇州市政府下發(fā)文件，允許規(guī)定范圍內(nèi)的集體存量建設(shè)用地使用權(quán)有條件地進行轉(zhuǎn)讓、出租，實行集體建設(shè)用地使用權(quán)有償有限期流轉(zhuǎn)的土地使用機制，并逐漸形成了“國有、集體兩種產(chǎn)權(quán)，一個市場，統(tǒng)一管理”的模式。目前，蘇州全市80%以上的集體建設(shè)土地已進入了市場流轉(zhuǎn)，累計用地總量占平均建設(shè)用地量的28%。但限定為規(guī)劃外（圈外）的集體用地。2003年6月，蘇州市政府又出臺了允許規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策。如在昆山市，農(nóng)民自發(fā)地以土地使用權(quán)或資金入股，組成富民合作社租賃集體土地，建造標準廠房對外出租，年終按股份分紅。[17]另外，還有浙江省湖州市、福建省古田縣、河南省安陽市模式等。在基層進行的土地制度的邊際調(diào)整，已形成一個自下而上的制度演進。

筆者認為，農(nóng)村集體建設(shè)用地的自發(fā)入市是不可避免也不應(yīng)打壓的一種現(xiàn)象，現(xiàn)在亟需對政策法規(guī)進行調(diào)整，使它更加規(guī)范、高效。

3.1 實行農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)和使用權(quán)分離制度

改變農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的傳統(tǒng)模式，實行多元化土地供給。在保留集體建設(shè)用地所有權(quán)不變的前提下，將農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)和使用權(quán)分離，允許集體建設(shè)用地進入市場流轉(zhuǎn)。

可以借鑒“蘇州模式”，實行集體建設(shè)用地使用權(quán)有償、有限期流轉(zhuǎn)的土地使用制度，實行“兩種產(chǎn)權(quán)、一個市場、統(tǒng)一管理”的模式。對目前的農(nóng)村土地使用權(quán)進行改革，使農(nóng)民擁有更大的土地處置權(quán)，從而獲得更多的保障和收益。首先，加強承包權(quán)的概念，使農(nóng)民不僅有對土地的使用權(quán)，還擁有對土地的占有、收益和處置等多方面的權(quán)力；其次，要在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的變化中，將一次性收入轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢蚤L期穩(wěn)定的收益權(quán)力。比如農(nóng)村集體用地被國家征用時，允許農(nóng)民將集體用地按一定標準折價入股，而不僅僅是給予一定的補償金，這樣農(nóng)民可以有穩(wěn)定的補償收入，這是對農(nóng)民強有力的保障。

3.2 成立國家農(nóng)業(yè)發(fā)展公司，調(diào)控農(nóng)地流轉(zhuǎn)二級市場

由于我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展完善還需要一個相當長的培育過程，而且農(nóng)地市場的供需和價格形成機制具有其特殊性，加之農(nóng)地資源的特殊重要性，在當前農(nóng)地流轉(zhuǎn)一級市場不具有調(diào)控二級市場功能的情況下，如何在近期較為有效地保護好這一資源并平抑市場供需，確實是當前制度急需改善的一大課題。

筆者認為，成立國家級的擁有農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的公司，可以稱為國家農(nóng)業(yè)發(fā)展公司，這樣大規(guī)模在統(tǒng)一農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中會有相當大的優(yōu)勢和效應(yīng)。理由如下：

首先，很多農(nóng)村集體建設(shè)用地的自主入市是小規(guī)模零散的，國家農(nóng)業(yè)發(fā)展公司可以將多個零散地塊集中后獲得更高的市場流轉(zhuǎn)效益，同時達到節(jié)約集約的利用效果，加強農(nóng)村集體建設(shè)用地的高效利用。第二，在國家農(nóng)業(yè)發(fā)展公司這個大的名頭企業(yè)下，可以吸引更多的各類農(nóng)業(yè)投資團體，通過前期對多個地塊的集中改善，可以在后期將整理好的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出去，進而擴大流轉(zhuǎn)市場的客戶群體，增強流轉(zhuǎn)市場的收益。第三，國家可以賦予國家農(nóng)業(yè)發(fā)展公司一些特殊權(quán)力，比如調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)二級市場的功能，這樣可以使國家調(diào)控流轉(zhuǎn)市場的手段多元化。

國家農(nóng)業(yè)發(fā)展公司以國家現(xiàn)有的國有農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營權(quán)為基本依托發(fā)展，涉及到全國各地縣級地區(qū)，這是個龐大又深切關(guān)乎農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的組織，因此更應(yīng)確切規(guī)定好公司的經(jīng)營范圍、擁有的權(quán)力、主要職能等方面，并在實際操作過程中嚴格執(zhí)行，確保農(nóng)民在集體用地流轉(zhuǎn)中的利益不受損害。這將大大減少農(nóng)村集體建設(shè)用地的自發(fā)入市現(xiàn)象。

3.3 明確區(qū)分征地補償性質(zhì)

征地補償性質(zhì)必須明確，它不僅關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，也是后續(xù)用地流轉(zhuǎn)非常重要的基礎(chǔ)。征用農(nóng)村集體建設(shè)用地時可以區(qū)分為公益性質(zhì)和非公益性質(zhì)。征用屬于行政強制行為，應(yīng)嚴格限定在大型基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益性用地的范圍；而一般的大量的經(jīng)營性用地應(yīng)采用征購形式，并分別確定對集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的補償方式。

一旦明確地區(qū)分了征地補償性質(zhì)后，農(nóng)民和集體的補償方式也會跟著市場價值的形勢確定下來，使農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)公開化、透明化，這種補償方式也更趨于市場價值，如果真正這樣執(zhí)行起來，農(nóng)民能得到實實在在的利益，自然會停止集體建設(shè)用地的隱形交易。

3.4 改革征地補償標準

在制定征地補償標準時，首先要考慮對農(nóng)村經(jīng)濟組織和農(nóng)戶的土地發(fā)展權(quán)補償。雖然土地發(fā)展權(quán)是土地所有權(quán)的一部分，但土地發(fā)展權(quán)的產(chǎn)生是因城市規(guī)劃而產(chǎn)生的，對土地發(fā)展權(quán)補償?shù)牟糠中柙谡?、集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶間合理分配。其次，征地補償應(yīng)考慮農(nóng)民取得未來收益、勞動力的安置等，解決這一問題需對農(nóng)用地進行科學(xué)定級估價，參考市場上的最終成交價進行評估核算和量化，并補充到最終的金額中，真實反映土地資源價格、資本價格和社會保障價格。在操作方法上可以借鑒昆山市的經(jīng)驗。昆山市政府將征用農(nóng)村集體土地的一次性補償改變?yōu)榉制谄骄徒K身補償，并根據(jù)物價上漲指數(shù)，三年調(diào)整一次，將土地補償費納入市鎮(zhèn)兩級財政管理，政府專門建立基金，把給農(nóng)民的補償費集中起來，同時從土地收入和財政收入再拿出一部分，不斷充實這個基金，然后再按標準分期并長期地進行補償。農(nóng)用地轉(zhuǎn)成建設(shè)用地期限是50年，到期后，農(nóng)民可以把地收回來，再進行轉(zhuǎn)讓。市鎮(zhèn)兩級財政改革土地收入中的專項資金，在住房、養(yǎng)老、大病、醫(yī)療和教育等方面為農(nóng)民建立長期受益的保障機制。

3.5 加強流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)配套環(huán)節(jié)

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時審批核對程序和手續(xù)過于繁瑣，阻礙了建設(shè)用地的高效有序流轉(zhuǎn)。所以需加強流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)配套環(huán)節(jié)。

首先，對集體建設(shè)用地的權(quán)力、登記和頒證等做好做細。用地方面存在很多不規(guī)范，要區(qū)別對待，酌情靈活進行處理。其次，做好規(guī)劃工作并全力實行。規(guī)劃要綜合多方面因素，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等方面要充分考慮地質(zhì)、交通等影響，這樣既能提高規(guī)劃的可行性，也能為集體建設(shè)用地入市打下良好基礎(chǔ)。第三，很多方面要靈活處理，需要一個限制標桿。應(yīng)制定集體建設(shè)用地片區(qū)的基準價和最低限價，以免發(fā)生部分鄉(xiāng)村干部濫用職權(quán)，影響集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的效率。最后，應(yīng)明確流轉(zhuǎn)的稅費和收益分配方法，盡可能減免流轉(zhuǎn)稅費，簡化程序，控制政府獲得收益的比例，讓農(nóng)戶真正得到實惠。

在土地資源越來越稀缺的當前，農(nóng)村集體土地入市的重要性已日益凸顯，只有破除陳舊的制度體制以及思路上的障礙，農(nóng)村集體土地才能健康有序地入市，成為全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一地產(chǎn)市場的有機組成部分，從而不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源的配置，最大限度提高城鄉(xiāng)土地資源配置效率，進而促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

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