沈軍

【摘要】研究發(fā)現(xiàn)忽視地方文化特色,文化意識(shí)淡漠,缺乏針對(duì)性的文化城市管理規(guī)范,是造成浙江省城市管理執(zhí)法困境的重要因素。因此,浙江城市管理執(zhí)法應(yīng)準(zhǔn)確定位地方城市文化特色,汲取城市文化內(nèi)容,尊重地方城市文化習(xí)俗,完善城市管理執(zhí)法制度,轉(zhuǎn)變城市管理執(zhí)法模式,改善城市管理執(zhí)法環(huán)境,充分保障市民文化權(quán)益。

【關(guān)鍵詞】城市文化 城市管理 執(zhí)法環(huán)境

浙江歷來(lái)?yè)碛小拔幕睢钡氖⒚?歷史悠久,文化昌盛。進(jìn)入當(dāng)代尤其在改革開(kāi)放后,受惠于物質(zhì)經(jīng)濟(jì)的飛躍發(fā)展,傳統(tǒng)文化又融合了現(xiàn)代文明,形成了如今浙江與眾不同的風(fēng)土人情。深遠(yuǎn)的文化積淀打造了浙江城市的獨(dú)有特質(zhì),城市元素的內(nèi)涵也有別于其他地域。正是基于如此特質(zhì),對(duì)浙江地方城市管理規(guī)范的制定以及城市管理執(zhí)法工作的推進(jìn)提出了更高要求:尊重浙江城市元素所具有的人文特征,充分考量地域差別,調(diào)整城市管理方式手段,改善城市執(zhí)法工作環(huán)境,最終實(shí)現(xiàn)有序社會(huì)的公益目標(biāo)。

定位地方城市文化特色,完善城市管理體系

城市文化與城市管理之間相互影響、相互作用,一方面城市文化體現(xiàn)在管理者的價(jià)值觀念、價(jià)值取向、文化素養(yǎng)等決定其觀念、行為,進(jìn)而影響城市管理水平;另一方面,城市文化又通過(guò)市民的道德規(guī)范、文明程度、文化修養(yǎng)、對(duì)城市的認(rèn)同感和歸屬感等影響著城市的精神風(fēng)貌,決定著城市管理措施的實(shí)效。①良好地定位地方城市文化特色,才能讓城市管理執(zhí)法更貼近群眾生活,減少社會(huì)矛盾,增進(jìn)政府與群眾的相互理解,創(chuàng)造和諧環(huán)境,筆者認(rèn)為這也是提倡“進(jìn)一步深化文化體制改革”目的之一。②

汲取城市文化內(nèi)容,健全地方城市管理法律規(guī)范

地方城市管理既包括井然有序的社會(huì)秩序,也包括干凈整潔的市容市貌。既包括公共設(shè)施等硬環(huán)境,也包括管理制度等軟環(huán)境。從本質(zhì)上講,這些都是文化的產(chǎn)物,都屬于文化范疇,城市管理規(guī)范實(shí)質(zhì)上就是文化管理規(guī)范。③主管部門(mén)履行城市管理職責(zé),具體表現(xiàn)為依循浙江省地方城市特點(diǎn)制定城市管理規(guī)范,并充分汲取地方文化內(nèi)容,將執(zhí)法工作、維持社會(huì)秩序、城市保護(hù)與文化延續(xù)相結(jié)合,尊重地方城市居民的文化習(xí)俗,宣揚(yáng)良好文化傳統(tǒng),引導(dǎo)城市文化健康發(fā)展。

加強(qiáng)地方城市管理立法的文化保護(hù)作用。在江郎山、西湖入選世界自然(文化景觀)遺產(chǎn),古運(yùn)河又將繼續(xù)申遺之際,應(yīng)適時(shí)地調(diào)整城市管理規(guī)范,參照世界遺產(chǎn)公約相關(guān)規(guī)定,將不適合地方文化保護(hù)的措施、規(guī)范予以修改、廢止,并增加有效管理的新條例。

尊重地方文化習(xí)俗,提高規(guī)范適應(yīng)力。浙江歷史文化底蘊(yùn)深厚,許多城市都延續(xù)、保留著傳統(tǒng)習(xí)俗,一些當(dāng)?shù)氐奈幕Y儀、生活方式以及非法定慶典、假日,都需要在城市管理規(guī)范中得到應(yīng)有尊重。然而當(dāng)前,地方城市管理法律規(guī)范對(duì)此鮮有涉及,且缺乏應(yīng)變適應(yīng)能力,導(dǎo)致條文適用后就產(chǎn)生排斥反應(yīng),更得不到被管理者的良好執(zhí)行,增加執(zhí)法人員的執(zhí)法難度,加劇了與民眾的矛盾沖突。因此,地方城市管理規(guī)范應(yīng)適當(dāng)增加執(zhí)法工作的靈活度,為地方文化習(xí)俗創(chuàng)造一定發(fā)展空間,在滿足法定條件前提下,適用特別性執(zhí)法措施,適應(yīng)地方文化發(fā)展需求,提高城市管理規(guī)范的適應(yīng)力。④

融入文化理念,引導(dǎo)城市文化健康發(fā)展。法律規(guī)范主要功能不在于禁止,而在于引導(dǎo)。社會(huì)指引功能,是法治國(guó)家制度規(guī)范在城市管理過(guò)程中應(yīng)實(shí)現(xiàn)的重要效果。因此,城市管理法律規(guī)范應(yīng)在尊重地方文化特色的基礎(chǔ)上,融入文化理念,引導(dǎo)城市文化健康發(fā)展,這也是浙江省城市管理“十二五”規(guī)劃亟待解決的問(wèn)題。在調(diào)研中,筆者發(fā)現(xiàn)浙江省傳統(tǒng)人文特色精致和諧、大氣開(kāi)放兼?zhèn)?以精致和諧為主,并且兩者彼此支撐,互為補(bǔ)充。在設(shè)計(jì)浙江省城市管理法律規(guī)范時(shí),應(yīng)鼓勵(lì)、倡導(dǎo)這類(lèi)人文精神。另一方面,浙江省傳統(tǒng)人文特色中確實(shí)存在著頹廢的精神狀況和心態(tài),以及由此產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng),這些人文缺陷形成了負(fù)面文化,對(duì)于這方面的文化習(xí)氣,需要通過(guò)城市管理規(guī)范進(jìn)行遏制、教育,達(dá)到去其糟粕之效。

提升文化意識(shí),優(yōu)化城市管理執(zhí)法效果

實(shí)踐中,城市管理執(zhí)法工作面臨著較多障礙急需尋找破解良方:客觀上,由于地方情況復(fù)雜、多變,即使同一區(qū)塊也因?yàn)椴煌娜巳?、不同的環(huán)境、不同的人文習(xí)俗,城管執(zhí)法工作涉及社會(huì)各層面,新的社會(huì)群體又不斷產(chǎn)生,導(dǎo)致執(zhí)法對(duì)象多元化。主觀上,浙江省城市管理執(zhí)法過(guò)程中長(zhǎng)期文化尊重、文化保護(hù)、文化發(fā)展不足,執(zhí)法方式簡(jiǎn)單、粗暴,自由裁量時(shí)對(duì)比例原則、公平原則重視程度不足,加之相關(guān)部門(mén)對(duì)城市管理規(guī)范宣傳力度不大,導(dǎo)致城市管理執(zhí)法遭遇重重困境。

筆者認(rèn)為,在城市管理法律規(guī)范逐步推進(jìn)、完善之時(shí),城市管理執(zhí)法工作如何適應(yīng)浙江省文化大發(fā)展的需要,如何正確對(duì)待民眾人文習(xí)俗,是決定浙江省城市管理工作成效的關(guān)鍵。

依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法,統(tǒng)一我省地方城市管理執(zhí)法程序。執(zhí)法人員應(yīng)時(shí)時(shí)提醒自己文明執(zhí)法的同時(shí)要嚴(yán)格執(zhí)法,正視手中權(quán)力,注意執(zhí)法方式,堅(jiān)持執(zhí)法剛?cè)嵯酀?jì),了解并尊重民眾文化習(xí)俗,不能激化矛盾。尤其是要嚴(yán)格執(zhí)法程序,杜絕暴力執(zhí)法,以高效、公正的執(zhí)法效果贏得社會(huì)的信任和尊重。

目前,浙江省亟需頒布一部符合浙江省情的城管執(zhí)法行為規(guī)范。對(duì)城管執(zhí)法原則、程序做明確規(guī)范,有助于執(zhí)法者和執(zhí)法對(duì)象全面理解執(zhí)法程序,減少因模糊不清造成雙方的沖突,逐步形成遵法、守法、執(zhí)法的良性關(guān)系;同時(shí)特別執(zhí)法規(guī)范又能夠避免“大一統(tǒng)”抽象規(guī)定的模糊性和不確定性,極大地限制了城市管理執(zhí)法人員的自由裁量幅度。借鑒杭州市城市管理成功經(jīng)驗(yàn),將針對(duì)文化領(lǐng)域管理以及涉及文化事宜的城市管理工作進(jìn)行整體分析、總結(jié)提煉,形成統(tǒng)一的執(zhí)法程序、執(zhí)法模式,降低因自由裁量權(quán)濫用造成權(quán)利侵害的風(fēng)險(xiǎn),保證城市管理執(zhí)法能夠符合我省文化發(fā)展需求。

認(rèn)識(shí)文化差異,豐富城市管理執(zhí)法方式。大量外來(lái)人員來(lái)浙定居、工作的同時(shí),為浙江帶來(lái)了不同的異域文化,在整個(gè)社會(huì)運(yùn)行過(guò)程中本土文化與外來(lái)文化來(lái)往交互,必然會(huì)產(chǎn)生摩擦和沖突。維護(hù)城市正常秩序的城市管理法律規(guī)范與城市管理執(zhí)法工作,不能不考慮被管理者特定的文化背景。只有在厘清地方文化中蘊(yùn)含的多樣性和差異性前提下,才能在法律規(guī)定的裁量范圍內(nèi)采取最為有效的執(zhí)法措施。

當(dāng)然,城市管理規(guī)范立法目的的實(shí)現(xiàn)還需要執(zhí)法人員擁有良好的文化意識(shí)和文化理念,加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),提高執(zhí)法人員綜合素質(zhì),才是實(shí)現(xiàn)有效城市管理的必由之路:提高文化素質(zhì),加強(qiáng)道德修養(yǎng),不斷豐富知識(shí)面,持續(xù)進(jìn)行地方城市文化培訓(xùn)。通過(guò)豐富知識(shí)面,才能更好地理解城市中各種不同人群的文化習(xí)俗、思想理念;通過(guò)參觀學(xué)習(xí)、座談交流,案例分析等多種方式,強(qiáng)化執(zhí)法人員文化意識(shí);注重尊重被管理者的文化習(xí)俗,提高應(yīng)急處理能力。

鼓勵(lì)非政府組織和市民廣泛參與,善用文化工具改善執(zhí)法環(huán)境。城市管理要充分重視民意,充分發(fā)揚(yáng)民主,引導(dǎo)社會(huì)各界和廣大市民對(duì)城市管理工作的最廣泛參與,充分吸收老百姓的意見(jiàn)和建議。由于城市管理主體單一,在一些重大問(wèn)題的決策上,非政府組織和市民較城市管理機(jī)構(gòu)更了解地方城市文化特征。比如老區(qū)改造、沿街建筑物外立面管理、戶外廣告設(shè)置問(wèn)題,應(yīng)充分聽(tīng)取被管理者意見(jiàn),確保城市管理執(zhí)法工作效果更符合地方城市文化發(fā)展的需要。

當(dāng)然,地方文化保護(hù)與城市管理執(zhí)法關(guān)系并非單向,城市管理執(zhí)法困境的解決也需要善用文化工具作為媒介,改善我省城管執(zhí)法環(huán)境,引導(dǎo)和諧健康文化風(fēng)氣形成。實(shí)現(xiàn)全方位多角度地讓市民了解、理解、支持城管的工作,有關(guān)部門(mén)應(yīng)充分利用電視臺(tái)、電臺(tái)、報(bào)刊、廣告牌等各種文化媒介的宣傳效應(yīng),開(kāi)展多媒體、多形式、多層次、多方位的宣傳教育活動(dòng),提高市民法律意識(shí),讓群眾了解城管相關(guān)法律、法規(guī),讓被管理者理解城管行政執(zhí)法工作的必要性和重要性,增強(qiáng)管理者與被管理者之間的良性互動(dòng),改善城市管理執(zhí)法環(huán)境。

(作者為浙江省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員;本文系2012年度省委省政府重大決策理論支撐研究立項(xiàng)課題研究成果,項(xiàng)目編號(hào):2012ZDZC13)

注釋

①馬純紅:“傳統(tǒng)文化·人文素質(zhì)·法律規(guī)范”,《船山學(xué)刊》,2007年第4期,第207頁(yè)。

②王海文:“城市管理文化的實(shí)踐研究”,《城市管理前沿》,2009年第3期,第37頁(yè)。

③張秀仕:“從中西城市文化的比較看構(gòu)建和諧城市管理的途徑”,《山西大同大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版),2009年第2期,第78頁(yè)。

④張永誼:“杭州城市文化的發(fā)展與保護(hù)”,《城市文化》2008年第3期,第49頁(yè)。

⑤李偉杰:“城市管理行政執(zhí)法制度倫理研究”,南京林業(yè)大學(xué)碩士畢業(yè)論文,第32頁(yè)。