方振邦，葛蕾蕾，李俊昊

(中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872)

韓國政府績效管理的發(fā)展及對我國的啟示

方振邦，葛蕾蕾，李俊昊

(中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872)

韓國政府自20世紀(jì)60年代開始關(guān)注績效管理，經(jīng)過了政府績效管理的制度引進(jìn)階段、系統(tǒng)化階段、快速發(fā)展階段和整合階段四個時期，積累了大量政府績效管理理論和實踐的寶貴經(jīng)驗。自改革開放以來，我國政府績效管理主要經(jīng)歷了以行政效率為中心、以服務(wù)質(zhì)量為中心和以科學(xué)方法為中心的三個發(fā)展時期。通過對韓國中央政府和地方政府績效管理實踐以及發(fā)展歷程的探析，將有助于加快我國政府績效管理的法制化進(jìn)程，構(gòu)建多元化的政府績效評估主體，實現(xiàn)政府績效管理戰(zhàn)略性與協(xié)同性的統(tǒng)一，從而進(jìn)一步豐富和完善我國政府績效管理體系，建立起適合我國國情的政府績效管理框架。

韓國;政府績效管理;行政管理

隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、公民民主意識的日益增強(qiáng)以及政府改革的逐步深入，政府績效管理日益成為全球范圍內(nèi)積極探討的熱門話題和公共管理領(lǐng)域的前沿課題。韓國作為我國的東方鄰國，自20世紀(jì)60年代開始積極探索和實踐政府績效管理，已形成了比較科學(xué)有效的政府績效管理體系。

一、韓國政府績效管理的歷史沿革

韓國政府績效管理體制始于20世紀(jì)60年代，至今已有50年的歷史，這一發(fā)展歷程大體上可分為四個階段。

第一個階段:從20世紀(jì)60年代至20世紀(jì)80年代初，是政府績效管理制度的引進(jìn)時期。1961年，韓國政府部門通過引進(jìn)《審查分析制度》對政府政策進(jìn)行了評價。當(dāng)時的韓國資源十分匱乏，整個國家處于百廢待興的階段，在這種情況下引進(jìn)的《審查分析制度》為有效推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要的保障作用。1961年至1980年，韓國國務(wù)總理企劃調(diào)整室主管審查分析業(yè)務(wù)，每年負(fù)責(zé)制定所有政府業(yè)務(wù)的“基本運(yùn)行規(guī)劃”，并對其執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行分析和評價。

第二個階段:從20世紀(jì)80年代中期至20世紀(jì)90年代中期，是韓國政府績效管理的系統(tǒng)化時期。受西方“新公共管理”思潮的影響，韓國加大了政府績效管理的改革力度。1981年，政府績效管理的職能從國務(wù)總理企劃調(diào)整室轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)企劃院，由此韓國政府績效管理進(jìn)入了新的時期。1983年，韓國經(jīng)濟(jì)企劃院編制了“審查分析手冊”作為業(yè)務(wù)評價的指南，該手冊的編制使韓國政府業(yè)務(wù)評價改變了過去只注重遵守法令或執(zhí)行預(yù)算情況，進(jìn)一步提高了業(yè)務(wù)績效和效率在政府績效管理中的比重。①金明守:《公共政策評價論》，韓國:博英社，2000年，第53頁。

第三個階段:從20世紀(jì)90年代后期至2003年，是韓國政府績效管理的快速發(fā)展時期。這一時期，以美國為首的西方新自由主義提倡提高政府競爭力的必要性，作為政府改革的重要組成部分，政府績效管理的重要性得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化。為了順應(yīng)時代潮流，韓國開始引進(jìn)和實施以結(jié)果為導(dǎo)向的政府績效管理制度。1998年引進(jìn)了《機(jī)關(guān)評價制度》，1999年試點(diǎn)實施了《績效主義預(yù)算制度》，1999年實行了“國家開發(fā)研究工作評價”以及“財政工作評價”和“信息化評價”等，2001年制定《關(guān)于政府業(yè)務(wù)等評價的基本法》，確立了政府績效管理體系的基本框架。快速發(fā)展是這一時期的顯著特點(diǎn)，因此，這一時期被稱為韓國政府的“評價時代”。

第四個階段:自2004年以后，是韓國政府績效管理的整合時期。盡管自1990年以來實行的各種政府績效管理制度和方法取得了一定的效果，但也暴露出了一些問題。尤其是《關(guān)于政府業(yè)務(wù)等評價的基本法》，盡管奠定了政府績效評價的法律基礎(chǔ)，但政府績效管理卻沒有取得實質(zhì)性的效果，并產(chǎn)生了不少負(fù)面影響。因此，為了進(jìn)一步完善政府績效管理制度，韓國政府于2006年制定了《政府業(yè)務(wù)評價基本法》和《政府業(yè)務(wù)評價基本法施行令》?！墩畼I(yè)務(wù)評價基本法》規(guī)定了有關(guān)政府績效管理的基本原則、績效管理計劃、績效管理推進(jìn)體系、政府業(yè)務(wù)評價種類和程序、政府業(yè)務(wù)評價基礎(chǔ)建設(shè)以及績效評價結(jié)果的應(yīng)用等方面的基本事項，為構(gòu)筑綜合性政府業(yè)務(wù)評價系統(tǒng)(integrated public service evaluation system)提供了基本框架。①孔炳天:《對基于綜合績效管理體系的績效管理與評價的小考——以中央行政機(jī)關(guān)為中心》，《韓國政策學(xué)會報》(韓國)2008年第3期，第56－57頁。

目前，韓國政府績效管理不僅對政策課題、財政、組織、人事以及信息化等政府業(yè)務(wù)進(jìn)行評價，而且還將政府組織、部門和公務(wù)員個人績效評價緊密聯(lián)系起來，使之形成綜合性的績效管理體系。同時，為了提高政府績效、政策質(zhì)量和公眾滿意度，績效管理主管機(jī)關(guān)要求所有政府組織必須制定和實行績效管理的中長期計劃和實施方案，并在制定和執(zhí)行計劃等方面向各部門賦予了極大的自主權(quán)，形成了具有韓國特色的政府績效管理體系。

二、韓國政府績效管理的主管機(jī)關(guān)

韓國主管政府績效管理的機(jī)關(guān)主要有三個，分別承擔(dān)著不同的管理職能:一是國務(wù)總理領(lǐng)導(dǎo)的政府業(yè)務(wù)評價委員會，其主要職責(zé)是依照《政府業(yè)務(wù)評價基本法》主管政府及公共機(jī)關(guān)評價和主要政策評價;二是行政安全部，其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)和組織中央政府機(jī)關(guān)人事管理、地方政府人事管理;三是監(jiān)察院，主要負(fù)責(zé)根據(jù)《監(jiān)察院法》監(jiān)察國家稅收、預(yù)算支出、會計檢查及公務(wù)員履職情況等。

(一)政府業(yè)務(wù)評價委員會

為系統(tǒng)、有效地實施政府業(yè)務(wù)評價，韓國政府根據(jù)《政府業(yè)務(wù)評價基本法》組建了“政府業(yè)務(wù)評價委員會”。為了保持政府業(yè)務(wù)評價的客觀性、中立性及專業(yè)性，政府業(yè)務(wù)評價委員會的大多數(shù)委員由民間委員組成。委員長由兩人擔(dān)任，一位是國務(wù)總理，另一位由民間人士擔(dān)任。委員會委員由3個國家委員和10個民間委員組成，其中，由企劃財政部長官、行政安全部長官和國務(wù)總理室室長擔(dān)任國家委員，由行政、政策、經(jīng)濟(jì)、管理、社會保障、科學(xué)技術(shù)以及外交安保等領(lǐng)域的專家組成民間委員，任期為兩年。政府業(yè)務(wù)評價委員會的主要職能，一是構(gòu)筑國家中長期政府績效管理的基礎(chǔ)，制定和推進(jìn)運(yùn)營計劃;二是制定政府業(yè)務(wù)評價的基本計劃及其施行計劃;三是對政府業(yè)務(wù)評價進(jìn)行規(guī)劃、調(diào)整及總結(jié);四是與政府業(yè)務(wù)評價制度相關(guān)的績效管理;五是制定和施行政府業(yè)務(wù)評價結(jié)果的應(yīng)用及評價制度之間的鏈接方案和特定評價計劃等。為履行上述評價職能，政府業(yè)務(wù)評價委員會在國務(wù)總理室設(shè)立了“政策分析評價室”，其組織體系如圖1所示。

圖1 政策分析評價室組織體系

(二)行政安全部

行政安全部是中央政府的人事管理機(jī)構(gòu)，與此同時，它還負(fù)責(zé)地方公務(wù)員的人事管理，因此是韓國公務(wù)員人事管理的核心部門。從組織體系上看，行政安全部的人事室負(fù)責(zé)國家公務(wù)員人事管理和績效評價業(yè)務(wù)，地方行政局負(fù)責(zé)地方公務(wù)員績效評價。具體而言，人事室負(fù)責(zé)的有關(guān)國家公務(wù)員績效管理的業(yè)務(wù)有績效評價制度、工作業(yè)績評價、績效合同管理、績效管理培訓(xùn)以及績效管理卡管理等;地方行政局則負(fù)責(zé)制定有關(guān)地方政府組織績效管理的計劃、協(xié)調(diào)與中央政府各部門之間的關(guān)系及地方公務(wù)員的人事管理等業(yè)務(wù)。

(三)監(jiān)察院

監(jiān)察院根據(jù)《憲法》第97條和《監(jiān)察院法》第20條，審查國家的稅收及預(yù)算支出，對國家機(jī)關(guān)和法律所認(rèn)定的公共團(tuán)體的會計進(jìn)行常規(guī)檢查和監(jiān)督，并監(jiān)察行政機(jī)關(guān)的事務(wù)和公務(wù)員履職情況。監(jiān)察院雖然隸屬于總統(tǒng)，但在法律上具有獨(dú)立的地位。為確保監(jiān)察院的權(quán)限或職務(wù)范圍不受侵害，韓國《憲法》明確規(guī)定了設(shè)置該機(jī)構(gòu)的法律依據(jù)。

三、韓國中央政府績效管理

根據(jù)《政府業(yè)務(wù)評價基本法》的規(guī)定，韓國政府績效管理是指基于政府機(jī)關(guān)的任務(wù)和愿景、中長期目標(biāo)、年度目標(biāo)及績效指標(biāo)，從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性等角度進(jìn)行管理的一系列活動。政府績效管理的最終目的在于塑造具有責(zé)任感的政府，為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)的行政服務(wù)。2008年后韓國政府根據(jù)《政府業(yè)務(wù)評價基本法》的規(guī)定，構(gòu)筑了以政府業(yè)務(wù)評價委員會為核心的一元評價管理體系。該委員會將指揮權(quán)賦予掌管一切政府業(yè)務(wù)的國務(wù)總理，以履行對政府組織的既統(tǒng)一又系統(tǒng)的管理職責(zé)。韓國的政府業(yè)務(wù)評價以48個中央行政機(jī)關(guān)為評價對象，實行自我評價和特定評價。中央行政機(jī)關(guān)對主要政策課題、財政、人事、組織、信息化等部門實行自我評價，評價結(jié)果由政府業(yè)務(wù)評價委員會確認(rèn)和檢查。國務(wù)總理對管理對象的業(yè)務(wù)、顧客滿意度及特定措施實行特定評價。韓國中央政府機(jī)關(guān)政府業(yè)務(wù)評價如表1所示。

表1 韓國中央行政機(jī)關(guān)政府業(yè)務(wù)評價① 在韓國“力量”和“能力”的含義比較接近，但“力量”的范圍廣于“能力”。即“能力”包括知識、技術(shù)及態(tài)度等，“力量”包括動機(jī)、能力及環(huán)境等。在本文中，為了區(qū)別兩個詞的概念，在組織中用“力量”，針對個人則采用“能力”。

自我評價過程分為自我評價計劃的制定與實施、確認(rèn)與檢查及再評價等幾個階段。各部門需組成以民間專家為核心的自我評價委員會。自我評價委員會要審議自我評價計劃，進(jìn)行中期檢查，并于年底實施自我評價，提出評價報告書。自我評價委員會每季度至少召開一次會議，總結(jié)和管理會議結(jié)果，并將其內(nèi)容通報委員會或公之于眾。政府業(yè)務(wù)評價委員會通過電子綜合評價系統(tǒng)對各部門的自我評價結(jié)果進(jìn)行確認(rèn)及檢查。最后由政府業(yè)務(wù)評價委員會審議并通過有關(guān)自我評價結(jié)果的確認(rèn)及檢查事項。

特定評價主要由政策課題、國政管理及國民滿意度等方面構(gòu)成。各部門按評價日程將有關(guān)特定評價的資料錄入電子綜合評價系統(tǒng)或向國務(wù)調(diào)整室提出時，特定評價就正式啟動了。管理對象業(yè)務(wù)評價主要通過國務(wù)總理協(xié)調(diào)不同評價部門，在協(xié)助部門和相關(guān)專家的幫助和支援下進(jìn)行，并最終由政府業(yè)務(wù)評價委員會審議通過各評價部門的評價結(jié)果;特定措施評價主要在政府業(yè)務(wù)評價委員會、實務(wù)會議及有關(guān)專家的參與下實施;而國民滿意度調(diào)查則會委托給民間專門調(diào)查機(jī)構(gòu)實施問卷調(diào)查。韓國政府業(yè)務(wù)評價體系如圖2所示。

圖2 韓國政府業(yè)務(wù)評價體系

圖3 韓國政府組織績效管理基本框架

具體而言，韓國中央政府機(jī)關(guān)的績效管理過程由政府績效計劃、績效執(zhí)行與檢查、績效評價和績效評價結(jié)果的應(yīng)用等環(huán)節(jié)構(gòu)成，如圖3所示。

(一)政府績效計劃

從2007年起，中央行政機(jī)關(guān)需要制定以五年為一個周期的“績效管理戰(zhàn)略計劃”，明晰部門的使命、愿景、戰(zhàn)略目標(biāo)及今后五年的績效目標(biāo)，并制定相應(yīng)的“績效管理施行計劃”，以明確當(dāng)年的績效目標(biāo)及績效指標(biāo)。政府業(yè)務(wù)評價委員會幫助各中央行政機(jī)關(guān)調(diào)整和建立合理的目標(biāo)和指標(biāo)體系，并統(tǒng)一每年制定績效管理計劃的時間和預(yù)算編制的周期。

(二)績效執(zhí)行與檢查

中央行政機(jī)關(guān)應(yīng)有效地分配已有的資源以推進(jìn)政策，并通過檢查績效目標(biāo)的推進(jìn)過程和實績等確保目標(biāo)的達(dá)成。

(三)政府績效評價

中央行政機(jī)關(guān)于每年4月份開始制定績效評價計劃，并根據(jù)年末績效情況于次年1－3月間實施自我評價?？冃Ч芾硎┬杏媱澲械目冃繕?biāo)和績效指標(biāo)將作為中央行政機(jī)關(guān)自我評價的主要評價標(biāo)準(zhǔn)。

(四)績效評價結(jié)果的應(yīng)用

績效評價結(jié)果的應(yīng)用可以分別體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員個人兩個層面?？冃гu價結(jié)果在行政機(jī)關(guān)層面的應(yīng)用主要體現(xiàn)為政策改善、預(yù)算編制及組織管理;而績效評價結(jié)果在公務(wù)員個人層面的應(yīng)用體現(xiàn)為公務(wù)員職位變動或薪酬等具體人事決策上。

四、韓國地方政府績效管理

韓國地方政府績效管理主要體現(xiàn)在自我評價和由中央行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的自治體評價這兩個過程當(dāng)中。自我評價主要由地方自治體長(地方自治體最高行政長官)根據(jù)《政府業(yè)務(wù)評價基本法》對所屬機(jī)關(guān)的全部業(yè)務(wù)進(jìn)行評價。評價對象應(yīng)在地方政府的室、局、科等各部門的主要業(yè)務(wù)中選定評價的內(nèi)容。同時，為了提高評價的公正性和客觀性，行政安全部長官可在評價指標(biāo)、評價辦法、評價基礎(chǔ)的構(gòu)建、強(qiáng)化自我評價能力的培訓(xùn)等方面向地方自治體提供幫助。自我評價應(yīng)以自我評價委員會為中心實施自我評價計劃，并應(yīng)將其結(jié)果通過電子綜合評價系統(tǒng)及網(wǎng)絡(luò)等形式予以公開。

由中央行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的自治體評價是指對地方政府受中央政府委托而處理的國家委任事務(wù)、國庫輔助業(yè)務(wù)及總統(tǒng)令規(guī)定的國家主要工作等(除地方政府原有業(yè)務(wù)外)進(jìn)行的評價。為了提高管理效率，必要時需要由行政安全部長官同相關(guān)中央行政機(jī)關(guān)的長官一起聯(lián)合評價。這類聯(lián)合評價由聯(lián)合評價委員會主管并組織實施。但由于業(yè)務(wù)的特殊情況和評價時間等原因而不得不另行評價時，可與政府業(yè)務(wù)評價委員會協(xié)商，由有關(guān)中央行政機(jī)關(guān)實施個別評價。①柳金祿:《關(guān)于地方自治體及公共機(jī)關(guān)政府業(yè)務(wù)評價制度的改善方案》，《地區(qū)發(fā)展研究》(韓國)2007年第1期，第226－230頁。地方自治體政府業(yè)務(wù)評價如表2所示。

表2 地方自治體政府業(yè)務(wù)評價

(一)聯(lián)合評價

行政安全部長官與地方自治體及相關(guān)中央行政機(jī)關(guān)的長官需在實施評價前3個月進(jìn)行協(xié)商，制定聯(lián)合評價實施計劃，確定聯(lián)合評價措施。行政安全部制定聯(lián)合評價實施計劃時，對由中央行政機(jī)關(guān)提出的個別評價要求需進(jìn)行可行性研究，并根據(jù)實際予以調(diào)整。經(jīng)政府業(yè)務(wù)評價委員會審議通過后，行政安全部長官需要向所屬地方自治體聯(lián)合評價委員會征求有關(guān)地方自治體評價的意見。最后，將確定的聯(lián)合評價實施計劃向該中央行政機(jī)關(guān)及地方自治體通報。

行政安全部及相關(guān)中央行政機(jī)關(guān)需開發(fā)能夠綜合評價地方自治體推進(jìn)政策情況和成果的指標(biāo)，尤其是要開發(fā)能反映人口規(guī)模、財政狀況等地區(qū)特點(diǎn)，以提高群眾生活水平的指標(biāo)體系。實施聯(lián)合評價時，由行政安全部和相關(guān)中央行政機(jī)關(guān)及專家組成聯(lián)合評價團(tuán)，同時參與評價的還有政府業(yè)務(wù)評價委員或總理室評價官。為了提高評價的實效性，中央行政機(jī)關(guān)要積極參與實績檢查及訪談確認(rèn)等聯(lián)合評價過程。聯(lián)合評價結(jié)束后，行政安全部(地方自治體聯(lián)合評價委員會)需向政府業(yè)務(wù)評價委員會報告聯(lián)合評價結(jié)果。對經(jīng)以上過程得出的評價結(jié)果，行政安全部要與相關(guān)中央行政機(jī)關(guān)協(xié)商，采取政策改善方案等措施，并向該地方自治體通報。

(二)個別評價

相關(guān)中央行政機(jī)關(guān)對國家委托事務(wù)進(jìn)行評價時，因業(yè)務(wù)的特點(diǎn)或評價時間等原因而無法正常進(jìn)行聯(lián)合評價時，應(yīng)與政府業(yè)務(wù)評價委員會協(xié)商進(jìn)行個別評價。同時，行政安全部在確定聯(lián)合評價課題時，需接受政府業(yè)務(wù)評價委員會對個別評價課題的審議。結(jié)合審議后確定的評價措施，制定評價實施計劃并向政府業(yè)務(wù)評價委員會和地方自治體通報。相關(guān)中央行政機(jī)關(guān)在實施個別評價后，需向工作業(yè)績評價委員會制作和提交工作業(yè)績評價書和排位名簿，由委員會審查、確認(rèn)后予以公開。基于評價結(jié)果，相關(guān)中央行政機(jī)關(guān)需提出政策改善方案等措施，并以各中央行政機(jī)關(guān)為單位進(jìn)行表彰。

五、我國政府績效管理的發(fā)展歷程

我國政府績效管理于上世紀(jì)80年代起逐漸走上中國政府管理的舞臺，在各級政府的持續(xù)努力和社會各界的共同關(guān)注下，我國的政府績效管理無論是在理論研究還是在實際應(yīng)用中，都取得了較為豐碩的成果，在政府管理中發(fā)揮著日益重要的作用。縱觀三十年來的探索與實踐歷程，我國政府績效管理走過了一條持續(xù)的自我發(fā)展和自我完善之路，并在各個階段摸索并創(chuàng)立了一系列特色鮮明的績效管理模式。

(一)以行政效率為核心的政府績效管理實踐

改革開放以后，我國各級政府對政府行政效率和治理水平都給予了高度關(guān)注。1980年，鄧小平在關(guān)于《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》等一系列講話中指出了官僚主義所留下的“機(jī)構(gòu)臃腫、辦事拖拉、不講效率”等弊病，強(qiáng)調(diào)通過開展機(jī)構(gòu)改革和行政管理體制改革解決“活力、效率、積極性”等問題。為此，我國于1982年進(jìn)行了改革開放以后的第一次政府機(jī)構(gòu)改革，試圖通過大幅度精簡政府機(jī)構(gòu)和人員編制來提高政府部門的工作效率。此時，政府績效管理剛剛起步，受當(dāng)時社會背景和宏觀政策的影響，主要以提高行政效率為導(dǎo)向。

為了配合機(jī)構(gòu)改革并鞏固改革成果，勞動人事部于1982年下發(fā)了《關(guān)于建立國家行政機(jī)關(guān)工作人員崗位責(zé)任制的通知》，1984年中共中央組織部與勞動人事部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于逐步推行機(jī)關(guān)工作崗位責(zé)任制的通知》。這兩個《通知》的出臺與貫徹實施，促使崗位責(zé)任制在政府機(jī)關(guān)中逐步建立。隨后，在“目標(biāo)管理(MBO)”思想的影響下，我國政府部門的崗位責(zé)任制逐漸發(fā)展為目標(biāo)責(zé)任制，并迅速在全國范圍內(nèi)推廣開來。1988年中國城市目標(biāo)管理研究會成立，當(dāng)時共有13個大中城市參加。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至1998年，全國已有23個省的省級機(jī)關(guān)推行目標(biāo)管理，90%以上的地市級機(jī)關(guān)推行目標(biāo)責(zé)任制，100多個城市采用城市目標(biāo)管理①中國政府績效評估項目組:《建立科學(xué)的政府績效評估體系》，2011年10月09日(更新日期)http://www．jxpg．org/yanjiuchengguo/43_4．html，2011年10月28日(訪問時間)。。

(二)以服務(wù)質(zhì)量為核心的政府績效管理實踐

在英國“公民憲章運(yùn)動”的啟發(fā)下，我國一些地方政府組織和部門于20世紀(jì)90年代初期開始了對社會服務(wù)承諾制的探索。1994年6月，山東省煙臺市政府借鑒英國公民憲章運(yùn)動和香港公共服務(wù)承諾制的經(jīng)驗，率先在煙臺市建委系統(tǒng)試行社會服務(wù)承諾制。1996年7月，基于煙臺市社會服務(wù)承諾制度的成功經(jīng)驗，中宣部和國務(wù)院糾風(fēng)辦決定，把宣傳和推廣社會服務(wù)承諾制度作為加強(qiáng)行業(yè)作風(fēng)和職業(yè)道德建設(shè)、推進(jìn)社會主義精神文明建設(shè)的一項重要舉措。隨后，建設(shè)部、電力部等八個部委相繼實行了社會服務(wù)承諾制度。隨著社會服務(wù)承諾制在全國范圍普遍推開，我國的政府績效管理水平又邁上了一個新臺階。

20世紀(jì)90年代末期，伴隨著公民參與觀念的日益成熟，我國政府更加重視服務(wù)意識與服務(wù)質(zhì)量，“公民評議政府”作為一種新的政府績效管理形式廣泛應(yīng)用于我國各級政府組織。1998年沈陽市的“市民評議政府”;1999年珠海市的“萬人評議政府”;2000年邯鄲市的“市民評議政府及政府部門問卷調(diào)查活動”、廣州市的“市民評政府形象”;2001年南京市的“萬人評議政府”、遼源市的“萬名市民評議政府活動”、杭州市“滿意不滿意評選活動”;2002年溫州市市民對“48個市級機(jī)關(guān)部門滿意度測評調(diào)查”、邵陽市的“優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境綜合測評”;2003年北京市的“市民評議政府”、錦州市的“市民評議政府機(jī)關(guān)”和“評選人們滿意公務(wù)員”等等，都是“公民評議政府”的生動實踐。

(三)以科學(xué)方法為核心的政府績效管理實踐

進(jìn)入21世紀(jì)，我國政府的施政理念出現(xiàn)了新的變化，科學(xué)發(fā)展觀、正確政績觀等全新理念成為政府績效管理研究與實踐的指導(dǎo)思想，“構(gòu)建科學(xué)的政府績效評價體系”成為新時期政府績效管理的迫切要求。這一時期政府績效管理的最大特征是理論研究與實際應(yīng)用相結(jié)合，一些先進(jìn)的績效管理理念、工具和方法的引進(jìn)使我國政府的績效管理工作逐漸進(jìn)入科學(xué)化、規(guī)范化的軌道。

為了增強(qiáng)績效管理的客觀性和公正性，一些地方政府嘗試使用第三方評價政府績效的形式。2004年，甘肅省將全省14個市、州級政府及省政府39個職能部門的績效評價工作，委托給蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價中心組織實施。此外，隨著國外先進(jìn)績效管理理念的引入，平衡計分卡、全面質(zhì)量管理、關(guān)鍵績效指標(biāo)等績效管理工具不斷為我國政府的績效管理注入新鮮血液，使我國政府績效管理研究呈現(xiàn)出百花齊放的局面。同時，一些學(xué)者開始借鑒國外先進(jìn)的模式和方法，探索適用于中國政府的績效評價通用指標(biāo)體系。從2006年初開始，由中共中央組織部領(lǐng)導(dǎo)干部考試與測評中心牽頭，以黑龍江省海林市、廣西壯族自治區(qū)貴港市平南縣平山鎮(zhèn)、四川省樂山市五通橋區(qū)等地區(qū)為試點(diǎn)，開始了平衡計分卡在中國政府績效管理中的本土化實踐與探索，這些都為我國政府績效管理的發(fā)展和進(jìn)步發(fā)揮了重要的推動作用。

六、韓國政府績效管理對我國的啟示

近年來，各級政府對績效管理的高度重視和迫切需要以及理論研究的不斷深入，使得我國政府績效管理水平進(jìn)入了一個新的階段，在評價模式、實施機(jī)制、關(guān)注重點(diǎn)和覆蓋范圍等諸多方面取得了一定的進(jìn)步。但是，我國政府績效管理在整體上還缺乏系統(tǒng)性思考，存在“重評價、輕管理”，“重原則、輕方法”等問題。①陽東辰:《中國公務(wù)員績效考核制度的現(xiàn)狀與改革對策》，《重慶大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2010年第6期。分析和借鑒韓國政府績效管理發(fā)展歷程以及其中央和地方政府績效管理的具體實踐和做法，可以為我國政府績效管理的發(fā)展和進(jìn)步提供有益的借鑒和啟示。

(一)制定體現(xiàn)政府組織戰(zhàn)略的績效目標(biāo)，實現(xiàn)政府績效管理戰(zhàn)略性與協(xié)同性的統(tǒng)一

韓國政府將政府績效計劃作為政府績效管理過程中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，非常重視政府組織戰(zhàn)略在績效管理活動中的作用。自2007年起，韓國政府就要求各部門需明晰自身的使命、愿景、戰(zhàn)略目標(biāo)及今后5年的績效目標(biāo)，并制定相應(yīng)的“績效管理施行計劃”，以確定當(dāng)年的績效目標(biāo)及績效指標(biāo)。相比而言，我國還處于將績效管理視為微觀、機(jī)械的管理工具的階段，過于強(qiáng)調(diào)和關(guān)注政府績效評價，而忽略了績效管理作為實現(xiàn)組織戰(zhàn)略重要途徑的功能。因此，我國政府應(yīng)把績效管理放在戰(zhàn)略的高度去重視，通過明晰政府組織的使命、愿景和戰(zhàn)略目標(biāo)來正確引導(dǎo)政府績效管理的方向，并通過制定協(xié)同的績效目標(biāo)和指標(biāo)來實現(xiàn)組織之間、部門之間和公務(wù)員之間的協(xié)調(diào)一致，以促進(jìn)政府組織戰(zhàn)略的順利達(dá)成，實現(xiàn)政府績效管理戰(zhàn)略性與協(xié)同性的統(tǒng)一。

(二)構(gòu)建科學(xué)的多元化政府績效評估主體，提高公民對政府績效管理的參與度

政府績效評估主體是政府績效管理的核心要素，是影響政府績效管理順利實施的關(guān)鍵。政府績效評估主體選擇的合理與否，在很大程度上影響著政府績效管理的結(jié)果和效果。由于政府績效具有復(fù)雜性和寬泛性的特點(diǎn)，任何一個單獨(dú)的評估主體都無法對政府績效進(jìn)行全面準(zhǔn)確的判斷，政府績效評估主體多元化是保證政府績效評估的準(zhǔn)確性、客觀性和公平性的迫切要求。韓國政府通過自我評價、特定評價以及聯(lián)合評價和個別評價的方式，選用不同的評估主體對政府績效進(jìn)行評估，并非常重視公眾的滿意度，強(qiáng)調(diào)公民參與。因此，結(jié)合不同政府組織、部門和公務(wù)員獨(dú)特的職能職責(zé)和利益相關(guān)者，不同政府組織、部門和公務(wù)員的績效評價主體應(yīng)有所選擇和側(cè)重。同時，不同的政府績效評價主體由于所處的層面和角度不同，在政府績效管理中發(fā)揮的作用也不同。即使是對同一評價對象進(jìn)行評價，不同政府績效評價主體的組合也會得出不同的績效評價結(jié)果。因此，針對不同層級、不同職能的政府績效評價對象盲目、單一地采取“萬人評議”、“一鍋端”的績效評價主體的方式是不可取的。在政府績效評價過程中不僅需要引入多元政府績效評價主體，而且各個評價主體之間還要進(jìn)行有效的組合和搭配，以確保在多元政府績效評估主體的基礎(chǔ)上，科學(xué)選取對評估對象的工作職責(zé)、績效目標(biāo)、目標(biāo)完成情況等比較熟悉和了解的評估主體。

(三)突出政府績效管理的自我評價環(huán)節(jié)，促進(jìn)政府績效的不斷改進(jìn)和完善

韓國政府績效管理的自我評價環(huán)節(jié)獨(dú)具特色，它包括自我評價計劃的制定與實施、確認(rèn)與檢查及再評價三個階段，并成立了專門的自我評價委員會來對績效評價的過程及結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督、考核和審查，從而確保了政府績效管理的客觀性、專業(yè)性和科學(xué)性。目前，我國政府績效管理的自我評價環(huán)節(jié)還稍顯欠缺，甚至存在評價對象既是運(yùn)動員又是裁判員的問題。為了提高我國政府的自我管理水平，促進(jìn)政府組織的自我完善進(jìn)程，我國應(yīng)借鑒韓國自我評價委員會的成功經(jīng)驗，成立集合專家、學(xué)者為一體的自我評價委員會來對政府績效評價的結(jié)果和過程進(jìn)行審查和監(jiān)督，從而確?？冃гu價結(jié)果的公正、公開，幫助政府組織及時發(fā)現(xiàn)績效差距，促進(jìn)政府績效的不斷改進(jìn)和完善。

(四)積極出臺全國性的政府績效管理法規(guī)，加快政府績效管理的法制化進(jìn)程

韓國政府2001年就制定了《關(guān)于政府業(yè)務(wù)等評價的基本法》，2006年出臺了《政府業(yè)務(wù)評價基本法》和《政府業(yè)務(wù)評價基本法施行令》，這為韓國政府績效管理奠定了堅實的法律基礎(chǔ)。我國在政府組織績效管理方面還沒有出臺全國性的法律法規(guī)，現(xiàn)行的地方政府績效管理也多以地方政府頒布的文件為主，而缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和體系。目前，僅有各地方政府進(jìn)行績效管理實踐和探索所頒布的地方法規(guī)條例和規(guī)范章程，例如我國黑龍江省哈爾濱市于2009年率先出臺的《哈爾濱市政府績效管理條例》，而沒有詳細(xì)、具體的中央機(jī)關(guān)和地方政府績效管理的全國性法律法規(guī)。相比而言，韓國政府績效管理法規(guī)側(cè)重于國家層面而中國政府績效管理則側(cè)重于地方政府的實踐和探索。因此，我國政府亟需出臺規(guī)范的政府績效管理法規(guī)，明確政府績效管理的流程、范圍、原則以及相應(yīng)保障措施，以確保我國的政府績效管理工作能夠在法律的框架下健康、快速和持續(xù)的 發(fā)展。

Abstract:Since the 1960s，South Korean government has begun to focus on performance management and went through four periods of introduction，systematization，rapid development and integration of the government performancemanagement(GPM)system．During these periods，South Korean government accumulated a great deal of valuable experiences in theory and practice of GPM．China＇s GPM，since its reform and opening up，wentmainly through three development periods that are centered on administrative efficiency，service quality and scientific methods．We believe that probing into the performancemanagement practices and development process of Korean central and local governmentswill help speed up the legalization process of China＇s performancemanagement，build diversified government performance evaluating bodies，as well as realize strategic and synergistic unification of GPM，which will further enrich and improve China＇s GPM system and establish a GPM framework suitable for China．

Key words:South Korea;government performancemanagement(GPM)

［責(zé)任編輯:趙守江］

The Development of Government Performance Management in South Korea and Its Inspirations to China

FANG Zhen－bang，GE Lei－lei，LIJun－h(huán)ao

(School of Public Administration and Policy，Renmin University of China，Beijing 100872，China)

C 936

A

1002-3194(2012)03-0090-08

2011－12－29

方振邦(1966－)，男，吉林延吉人，經(jīng)營學(xué)博士，中國人民大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向為政府績效管理。

中國人民大學(xué)研究生科學(xué)研究基金項目“政府績效管理模式研究——基于平衡計分卡的視角”(12XNH039)