尹叢叢

摘要：隨著構(gòu)建服務(wù)型社會(huì)的深入，授益性行政行為在行政行為中占據(jù)著越來(lái)越大的比重，不僅數(shù)量迅速增多，種類也日漸豐富。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度探究授益行政行為的內(nèi)在邏輯和理論依據(jù)具有重要意義，對(duì)于追求自身利益最大化的經(jīng)濟(jì)人，授益行政行為作為資源調(diào)配的方式，符合行政主體和相對(duì)人雙贏的要求。

關(guān)鍵詞：授益行政行為；法經(jīng)濟(jì)學(xué)；展望

中圖分類號(hào)：F0文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2012）21-0004-02

一、問(wèn)題的提出

“凡對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生設(shè)定或確認(rèn)權(quán)利或法律上重大利益的行政處分，皆屬授益處分?！?據(jù)此，在給付行政逐漸成為政府主要職能的今天，授益行政行為是指“行政機(jī)關(guān)或者其他具有行政管理職權(quán)的組織及其工作人員所作的，能夠給行政相對(duì)人帶來(lái)直接利益的所有行政行為。

著名的行政法學(xué)泰斗羅豪才認(rèn)為，公域之治為什么需要行政法？一個(gè)高度濃縮的答案是“政府是必要的惡”。經(jīng)濟(jì)學(xué)個(gè)人主義方法論認(rèn)為，一切行為都是人的行為，在個(gè)體成員的行為被排除在外之后，就不會(huì)有社會(huì)團(tuán)體的存在和真實(shí)性。只有個(gè)人自己能夠判斷什么是好的，什么是壞的，一個(gè)集體或社會(huì)從來(lái)不會(huì)有真正意義上的選擇行為，社會(huì)僅僅是無(wú)數(shù)個(gè)個(gè)人的集合，它本身不存在任何獨(dú)立于個(gè)人的價(jià)值、目標(biāo)和行為。由此得出那么政府也是由個(gè)人組成，政府的利益實(shí)質(zhì)是政府背后的個(gè)人利益的外部表現(xiàn)，歸根結(jié)底政府利益是代表政府的多個(gè)個(gè)人利益的集合。那么在個(gè)人和政府之間始終是有種不可化解的矛盾存在著。假定社會(huì)的整體利益是一定的，那么分享給社會(huì)某些特定個(gè)體的利益多，那么政府的利益就會(huì)少。而這顯然不是政府所希望看到的。從政府的角度講，為了自身利益的最大化，理所當(dāng)然地希望有更多負(fù)擔(dān)行政的規(guī)定，那么為什么授益行政還會(huì)存在，并且現(xiàn)在還大力倡導(dǎo)建設(shè)福利社會(huì)或者給付行政呢？

二、授益行政行為存在的法經(jīng)濟(jì)學(xué)原理

波斯納認(rèn)為，所有的法律（包括立法、執(zhí)法、司法、訴訟等）和全部法律制度（私法制度、公法制度、審判制度等）的最終目的就是為了最有效地利用資源和最大限度地增加社會(huì)財(cái)富。 授益行政行為存在的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理必須從政府權(quán)力的獲得說(shuō)起。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，人是理性的追求個(gè)人效用最大化的經(jīng)濟(jì)人，能對(duì)個(gè)人行為的收益成本進(jìn)行精確的比較分析，他們是在既定法律和制度約束下的自立的、理性的和效用最大化的追逐者。政府權(quán)力的獲得實(shí)質(zhì)是社會(huì)個(gè)體與政府之間的一種交易或者合作行為。由于社會(huì)資源的有限性，社會(huì)個(gè)體對(duì)自身利益的追求難免造成其他個(gè)體所獲利益的減少，此時(shí)有限資源該如何分配呢？為避免競(jìng)爭(zhēng)和矛盾造成兩敗俱傷，政府作為有限社會(huì)資源的分配者為其存在和進(jìn)行行政管理找到了合理的理由。個(gè)體決定把部分權(quán)利讓渡給政府，期望政府能夠作為公正的代言，給自己爭(zhēng)取最大的權(quán)利，同時(shí)政府也能從中得到自己的政治利益，從而達(dá)到兩方的雙贏。那么社會(huì)個(gè)體怎樣才能放心地信賴政府呢?這就需要政府有所表現(xiàn)以體現(xiàn)其交易的誠(chéng)意，這就是行政法存在的緣由——限制和約束政府的行政行為。

波斯納在《法律與社會(huì)規(guī)范》中提出了“信號(hào)傳遞—合作模型”。對(duì)政府授意行政的分析亦可運(yùn)用此模型。在這場(chǎng)合作的過(guò)程中，社會(huì)個(gè)體和政府都有自己的考慮：若社會(huì)個(gè)體交出自己的一部分權(quán)利給政府，政府保證自己權(quán)利得到一定限度的保障；若不讓渡權(quán)利給政府，則個(gè)體利益在爭(zhēng)取有限社會(huì)資源的競(jìng)爭(zhēng)中可能面臨一無(wú)所獲的風(fēng)險(xiǎn)，因此權(quán)衡利弊個(gè)體以期通過(guò)犧牲自己的一部分權(quán)利來(lái)爭(zhēng)取更大的利益或者爭(zhēng)取最小的損失。而政府作為在政治權(quán)力爭(zhēng)奪中的勝利者，它也希望通過(guò)這場(chǎng)與社會(huì)個(gè)體的合作獲得更多的政治支持，以穩(wěn)固自己的政治地位。

如果政府成立之后，只是鼠目寸光的看到眼前利益，成為“信號(hào)傳遞—合作模型”中的“壞人”，肆無(wú)忌憚地?fù)]霍和隨意運(yùn)用社會(huì)個(gè)體賦予的權(quán)力，不但不給社會(huì)個(gè)體帶來(lái)利益反而苛捐雜稅等增加了人民的負(fù)擔(dān)。這樣的政府是無(wú)法長(zhǎng)久存在的，它必然因?yàn)槭ト嗣竦男刨嚩ソy(tǒng)治地位，這樣曇花一現(xiàn)的政府決策是不明智的。政府的存在具有持續(xù)性，而個(gè)體的存在具有階段性，因此一個(gè)尋求長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的政府會(huì)選擇做“信號(hào)傳遞—合作模型”中的“好人”。在社會(huì)個(gè)體把一部分權(quán)利轉(zhuǎn)交給政府之后，政府為了獲得社會(huì)個(gè)體的信任必須有所作為。

政府實(shí)施行政管理的過(guò)程，實(shí)質(zhì)就是社會(huì)個(gè)體利益和政府利益博弈的過(guò)程。按照行政行為是否給相對(duì)人帶來(lái)利益，行政行為可以分為授益行政行為和損益行政行為。初期的政府多采用損益行政的方式，通過(guò)制定一系列的規(guī)范，使個(gè)體承擔(dān)消極責(zé)任來(lái)限制和約束個(gè)體的行為。這樣的管理的確獲得了暫時(shí)社會(huì)管理的有序，但是政府這樣做存在著一定的危險(xiǎn)性：政府一味對(duì)社會(huì)個(gè)體實(shí)施負(fù)擔(dān)行政，難免會(huì)引起社會(huì)個(gè)體的不滿，這違背了當(dāng)初社會(huì)個(gè)體讓渡部分權(quán)利以求自身利益最大化的初衷，當(dāng)不滿的人數(shù)夠多，反對(duì)的情緒夠強(qiáng)烈就很容易引起對(duì)政府的反對(duì)，政權(quán)的不穩(wěn)定也違背了政府的合作意圖，二者的合作進(jìn)入“不和諧”時(shí)期。因此此時(shí)的政府也面臨著選擇，為了表現(xiàn)合作之誠(chéng)意和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，政府必須在維護(hù)自身利益和維護(hù)社會(huì)個(gè)體權(quán)利之間必須達(dá)到均衡，于是政府選擇了對(duì)社會(huì)個(gè)體實(shí)施諸如行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政給付之類的授益行政行為。這一行為正是政府意欲向社會(huì)個(gè)體傳遞的信號(hào)：我用你給予的權(quán)利為你爭(zhēng)取了利益而非增加了負(fù)擔(dān)，這是我和你合作的誠(chéng)意。因此政府的授益行政行為越多，授益行政行為所涉及的范圍越廣，就越能體現(xiàn)在和社會(huì)個(gè)體的合作中，政府的誠(chéng)意之真。而社會(huì)個(gè)體在受到行政獎(jiǎng)勵(lì)或者因?yàn)樾姓o付得到的利益越多，就越能滿足其理性經(jīng)濟(jì)人的利益，他就會(huì)更愿意和政府進(jìn)行這種長(zhǎng)期的合作，而且對(duì)政府也會(huì)更加信任，而同樣在長(zhǎng)期的合作中，政府也因?yàn)樯鐣?huì)個(gè)體的信任而受益，穩(wěn)固了自己的統(tǒng)治。

在政府和社會(huì)個(gè)體的合作關(guān)系形成之后，政府對(duì)具體受益對(duì)象的選擇也是選擇和博弈的結(jié)果。政府自身沒(méi)有生產(chǎn)能力，其分配的資源都是社會(huì)個(gè)體通過(guò)納稅的手段集合起來(lái)的，因此對(duì)一方的授益也即意味著對(duì)其他方的損益，政府必須慎重選擇授益對(duì)象。波斯納在他的《法律的經(jīng)濟(jì)分析》中，從經(jīng)濟(jì)關(guān)系雙方精辟地闡述了三大原理：（1）從消費(fèi)者的角度看，其設(shè)法以有限的資源求得最大的滿足；（2）從出售者的角度看，其希望獲得最大的利潤(rùn)，也就是賣給出價(jià)最高的人；（3）在自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)上，資源最終流向其最佳的運(yùn)用者手中，故能得到有效率的最佳效果。授益行政行為的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)流程，也實(shí)際印證了這種買賣關(guān)系。對(duì)于同一社會(huì)資源，會(huì)有多個(gè)不同的個(gè)體根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會(huì)活動(dòng)能力去爭(zhēng)取或者這一特定的資源，相當(dāng)于去購(gòu)買這一特定商品。從政府的角度，它需要在不同的社會(huì)個(gè)體之間選擇信用好、資質(zhì)高、有發(fā)展?jié)摿Φ馁I主，在允許的范圍內(nèi)把社會(huì)資源賦予最需要或者能使社會(huì)資源獲得最大限度增值的人。例如將行政給付給予最困難、最需要幫助的人，將行政獎(jiǎng)勵(lì)給予貢獻(xiàn)最突出的人。又如將某項(xiàng)社會(huì)經(jīng)營(yíng)權(quán)行政許可給某些行政相對(duì)人，那么此時(shí)政府則不僅僅會(huì)考慮經(jīng)濟(jì)效益，而是會(huì)綜合權(quán)衡伴隨它的社會(huì)效益。通過(guò)雙方的“尋價(jià)”比對(duì)，直至最終達(dá)成“買賣”協(xié)議，社會(huì)資源在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中逐漸流向了最需要它的人手中，取得了有效的發(fā)展。所以從是否經(jīng)濟(jì)的角度衡量，這種買賣的運(yùn)行結(jié)果是良性的，是有利于社會(huì)發(fā)展的，并且能提高社會(huì)資源的利用效率和水平。從這方面講，授益行政行為是一種符合效益最大化的經(jīng)濟(jì)手段。

授益行政行為不僅僅可以緩解社會(huì)個(gè)體之間對(duì)于有限資源的競(jìng)爭(zhēng)引發(fā)的矛盾，而且以授益行政這種由相對(duì)人積極參與并得到利益的激勵(lì)機(jī)制來(lái)進(jìn)行行政管理是提高行政效率和節(jié)約行政成本的選擇。在“命令—服從”機(jī)制下，為了行政管理政府首先要確定相對(duì)人的大量義務(wù)規(guī)范，這就需要很高的行政立法成本。相對(duì)人為了履行這些行政義務(wù)不得不付出沉重的代價(jià)—履行行政法的積極義務(wù)必須直接付出人力、物力和財(cái)力；履行行政法消極義務(wù)，相對(duì)人又可能失去機(jī)會(huì)或者增加生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性支出。若行政主體的命令過(guò)于苛刻，其必然會(huì)影響行政相對(duì)人服從政府管理的自愿性，進(jìn)而產(chǎn)生反抗情緒；若行政相對(duì)人不積極履行行政法規(guī)定的義務(wù)，那么除了立法的高昂成本外，還要因強(qiáng)制行政相對(duì)人履行義務(wù)或者懲罰其不履行義務(wù)的行為而花費(fèi)很多的人力、物力和時(shí)間，因而增加很多執(zhí)法成本，也降低了行政的效率。更甚者當(dāng)有不滿情緒的相對(duì)人的數(shù)量達(dá)到一定數(shù)量之后，他們?nèi)绻x擇用暴力手段來(lái)反抗政府，那么政府用于應(yīng)對(duì)和平息反抗付出的成本必然遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實(shí)施授益行政行為付出的成本，甚至?xí)虼耸フ蔚匚?。這樣的結(jié)果對(duì)政府和相對(duì)人來(lái)說(shuō)都是不經(jīng)濟(jì)的。而授益行政行為因?yàn)閺氖贾两K都有相對(duì)人的積極參與，更容易獲得相對(duì)人的認(rèn)同感；因?yàn)橄鄬?duì)人從中得到了實(shí)際的利益，更增強(qiáng)了對(duì)政府的信任度。認(rèn)同感和信任度的增加有利于對(duì)行政管理的服從，不僅降低了行政成本，亦提高了行政效率。

三、對(duì)授益行政行為的未來(lái)展望

經(jīng)濟(jì)學(xué)的思路并不復(fù)雜，在預(yù)設(shè)目的下尋求恰當(dāng)?shù)氖侄?，通過(guò)權(quán)衡成本收益來(lái)比較不同方案的優(yōu)劣，是一種最貼近生活世界的邏輯。通過(guò)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)“信號(hào)傳遞—合作模式”和成本收益工具的分析可知，授益行政行為是在有限社會(huì)資源的分配中利益博弈的結(jié)果，是符合理性經(jīng)濟(jì)人追求自身利益最大化的目的的。

當(dāng)前中國(guó)大力倡導(dǎo)構(gòu)建服務(wù)型政府，完善給付行政，是符合經(jīng)濟(jì)學(xué)原理的。構(gòu)建和諧社會(huì)，其組成部分之一就是社會(huì)個(gè)體和政府之間的和諧，是社會(huì)個(gè)體和政府之間達(dá)到利益均衡的一種和諧，而授益行政行為無(wú)疑是達(dá)到這種和諧的有效途徑。相比于通過(guò)讓相對(duì)人履行消極義務(wù)達(dá)到社會(huì)秩序目的的損益行政行為，由相對(duì)人積極參與的授益行政行為在維護(hù)社會(huì)管理秩序、合理配置社會(huì)資源上不僅與其殊途同歸，而且得到了更好的社會(huì)效果。

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