蔡亮

摘要：基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，同時也直接影響著人們的日常生活，因此城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到各國政府的高度重視。隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度的加大，面臨的資金壓力越來越多，城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，首先要解決資金這一難題。在對中國城市基礎(chǔ)設(shè)施的基本概念進行了解，對中國現(xiàn)行的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式進行分析研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實際，確立多渠道的融資新模式等進行了研究探討，以期解決目前城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨的資金難題，進一步推進中國的城市化進程。

關(guān)鍵詞：城市；基礎(chǔ)設(shè)施；融資模式；項目融資

中圖分類號：F294文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）21-0060-03

引言

城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市的重要組成部分，是城市生存和發(fā)展的必要條件，與城市經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)有著密不可分的關(guān)系。中國自建國以來，在相當(dāng)長的一段時間里城市基礎(chǔ)設(shè)施資金來源渠道比較單一，比例較低。進入20世紀80年代后，在改革開放政策的指引下，城市進入高速發(fā)展階段，對基礎(chǔ)設(shè)施的投資也在逐漸增多。從1986—1997年，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資占GDP的比例為2.7 %～5.4%，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資占固定資產(chǎn)投資的比例為10.3%～16.5%，投資比例達到了聯(lián)合國的推薦值，但低于同期世界銀行在部分發(fā)展中國家的調(diào)查值。城市經(jīng)濟的發(fā)展和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是互動的關(guān)系，加大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的力度，也會帶動和刺激城市經(jīng)濟的發(fā)展，因此，必須加大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度，以推進中國城市化水平的進一步提升。

資金是制約城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵因素，隨著改革的不斷深入，政府的收入分配逐漸向民生等問題傾斜，政府的財政赤字在不斷地增加，財政收入占GDP的比重在不斷地下降，國家預(yù)算對基礎(chǔ)設(shè)施的投資日漸減少，因此必須改變現(xiàn)在這種依靠政府投入的融資模式，開拓更多的融資模式，在資本市場上實現(xiàn)更大規(guī)模的融資，以滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求。

一、城市基礎(chǔ)設(shè)施的基本概念

1.城市基礎(chǔ)設(shè)施的含義。城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市生存和發(fā)展必備的工程性基礎(chǔ)設(shè)施和社會性基礎(chǔ)設(shè)施，在城市生存和發(fā)展的基本條件。城市基礎(chǔ)設(shè)施有廣義和狹義之分，狹義的城市基礎(chǔ)設(shè)施是指能源系統(tǒng)、給排水系統(tǒng)、交通系統(tǒng)、環(huán)保系統(tǒng)以及防災(zāi)系統(tǒng)等工程性基礎(chǔ)設(shè)施；廣義的城市基礎(chǔ)設(shè)施除了上述的工程性基礎(chǔ)設(shè)施以外，還包括行政管理、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、金融保險以及社會福利等社會性基礎(chǔ)設(shè)施，中國通常所指的城市基礎(chǔ)設(shè)施單指狹義的工程性基礎(chǔ)設(shè)施。

2.城市基礎(chǔ)設(shè)施的特征。（1）社會性。基礎(chǔ)設(shè)施是關(guān)系到國計民生的基礎(chǔ)性設(shè)施，影響到人們的正常生活和生產(chǎn)的順利進行，有著廣泛的社會影響。如城市的給排水系統(tǒng)如果設(shè)計的不夠合理，建成后經(jīng)常出現(xiàn)停水事故，必然影響人們的正常生活，使得人們怨聲載道。（2）公益性。城市基礎(chǔ)設(shè)施對社會有著積極的作用，即公益性。如環(huán)保系統(tǒng)中的污水處理設(shè)施，就可以有效地防止水污染的發(fā)生，也可以消除惡臭氣味的影響，這有利于改善人們的生活質(zhì)量也提升了城市的整體形象。（3）共享性。城市基礎(chǔ)設(shè)施是全社會共同享有的公共服務(wù)，即城市基礎(chǔ)設(shè)施的使用過程中具有排他性，人們在享有某一基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的同時不能獨自占有，而剝奪他人享有該服務(wù)的權(quán)利。（4）投資規(guī)模大。城市基礎(chǔ)設(shè)施屬于固定資產(chǎn)投資的范疇，它們的使用壽命比較長，一般是幾十年，投資規(guī)模相當(dāng)巨大，往往是上千萬、上億元。如城市軌道交通，地鐵的造價相當(dāng)昂貴，一般每公里的平均造價是5億元左右，如果軌道交通后期的維護得當(dāng)，它的生命周期甚至可以達到一百年以上。（5）空間、地域和時間的不可挪用性，城市基礎(chǔ)設(shè)施對空間、地域和時間有著極強的依附性。城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資成本具有沉沒性，建成后不能挪作他用，基本沒有殘值。基礎(chǔ)設(shè)施建成后必須按照設(shè)計的用途繼續(xù)下去，否則巨大額度的投資將無法收回。城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)必須具有超前性，即必須趕在經(jīng)濟社會發(fā)展的前面進行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

二、中國現(xiàn)行的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式現(xiàn)狀

中國現(xiàn)行的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式主要有中央和地方政府財政性投資、國內(nèi)貸款、市政債券、利用外資以及其他來源等。

1.中央和地方政府財政性投資。中央和地方政府財政性投資又分為預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外投資，預(yù)算內(nèi)投資指的是國家和地方政府的財政撥款，預(yù)算外投資指的是土地拍賣收益。目前，財政撥款的難度加大，難以滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的巨額資金缺口。財政的收入渠道主要是稅收，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，國家的稅收得到了巨大的增長，但是財政收入不僅要承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的部分投資，還要其他的財政資本支出以及經(jīng)常性支出，如社會福利、醫(yī)療保險以及教育改革等方面的支出，并且隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，各大城市都加大了對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，這些設(shè)施需要的資金大大超過了財政收入的增長速度。預(yù)算外的土地拍賣收益具有滯后性，資金不能夠得到及時的周轉(zhuǎn)。近兩年，國家為了應(yīng)對日益上漲的高房價，對房地產(chǎn)市場進行調(diào)控以滿足人民的購房需求，對土地的拍賣實行了嚴格的限制措施，大大減少了政府的土地拍賣收益。另外在進行土地拍賣之前，需要大量的資金用于居民的拆遷以及道路的修建等基礎(chǔ)設(shè)施的投資，這樣以后才可以對土地進行拍賣，然后才可以用拍賣的收益去支持基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。土地是稀缺資源，地方政府可以出售的土地是有限的，不可能長期依靠土地拍賣來支撐城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，面對國家嚴格的房地產(chǎn)調(diào)控措施和土地拍賣收益的滯后性，導(dǎo)致財政性投資難以支撐城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金壓力。

2.國內(nèi)貸款。銀行貸款包括國內(nèi)銀行機構(gòu)貸款和非銀行機構(gòu)貸款，為了彌補城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金不足，向金融機構(gòu)結(jié)款是最有效的解決辦法之一，是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源。1996年實行的《貸款通則》規(guī)定地方政府不是法人和實體，不能成為獨立的融資主體，因此地方政府難以直接貸款進行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。另外，商業(yè)銀行有著一套嚴格的資產(chǎn)負債管理的約束機制，他們傾向于短期貸款，對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這類中長期貸款缺乏足夠的興趣。

3.市政債券。市政債券是籌集城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的又一條重要途徑，是指地方政府或者授權(quán)代理機構(gòu)發(fā)行的有價證券，將籌集到的資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。中國宏觀經(jīng)濟的健康發(fā)展，為市政債券的發(fā)行打下了良好的基礎(chǔ)；中國金融市場有著巨大的資金供給，資金面比較寬。但是市政債券的利率、擔(dān)保、流動性以及發(fā)行額度等都是制約市政債券的因素，不可能無限制地發(fā)行市政債券。

4.利用外資。利用外資有外商直接投資和國外借款等方式，由于城市基礎(chǔ)設(shè)施的收益相對較低，對外資的吸引力不夠強，所以中國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)利用外資的比例不高。

5.其他來源。主要有個人捐助、社會集資以及其他單位撥款等，但是這類資金在中國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的比例是相當(dāng)?shù)偷摹?/p>

三、拓寬城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道

隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的加快，各地方政府及專業(yè)公司、人員都對如何解決融資渠道這一問題進行了深入地研究。以經(jīng)營的手段對城市進行經(jīng)營，對那些可以實行商業(yè)化運轉(zhuǎn)的城市基礎(chǔ)設(shè)施進行資本運作，使城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金投入與產(chǎn)出之間形成良好的循環(huán)。對現(xiàn)行的融資體制進行創(chuàng)新，這包括對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資體制以及融資技術(shù)的創(chuàng)新。前者要求對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資主體實行多元化的形式，充分吸收民間資本以及社會資本，利用獨資、合資和股份合作等形式參與到城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中來。后者則要求對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資工具和融資方式進行創(chuàng)新，如債券融資、BOT融資、TOD融資、BT融資、TOT融資、PPP融資以及AOD融資等模式。

1.BOT融資模式。BOT就是“建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)交”的含義，它是私營公司參與到城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的形式。政府將一些基礎(chǔ)設(shè)施項目特許經(jīng)營的權(quán)利轉(zhuǎn)讓給私營公司，私營公司利用這些基礎(chǔ)設(shè)施項目來進行融資、建設(shè)并運營管理等經(jīng)營性活動，在雙方合同期內(nèi)該項目的所有權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)歸私營公司所有，將所得到的收益用作償還債務(wù)以及回報基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資，合同到期以后項目所有權(quán)重新回到當(dāng)?shù)卣掷?。BOT方式在許多城市得到廣泛的應(yīng)用，BOT融資模式的項目一般具有投資數(shù)額巨大、建設(shè)周期長、利潤率比較低的特點。因而，國外資本對BOT融資模式的項目態(tài)度都是比較謹慎的，都會在事先和當(dāng)?shù)卣_成保護協(xié)議。

2.TOD融資模式。TOD融資模式最早在城市規(guī)劃領(lǐng)域的城市經(jīng)營方式，在西方發(fā)達國家的城市建設(shè)中得到廣泛的應(yīng)用。TOD融資模式就是政府利用壟斷規(guī)劃帶來的信息優(yōu)勢，在規(guī)劃發(fā)展區(qū)域首先按非城市建設(shè)用地的價格征用土地，然后對規(guī)劃區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施進行建設(shè)投資，使土地實現(xiàn)增值的目的。政府對基礎(chǔ)設(shè)施投入的絕大部分是來自于出售基礎(chǔ)設(shè)施完善的“熟地”，利用“生熟”地價差對基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本進行補償。

3.BT融資模式。BT融資模式是BOT的一種演化模式，其特點是協(xié)議授權(quán)的投資者只負責(zé)對該項目的融資和建設(shè)過程，項目完工經(jīng)驗收合格后，即由政府或者授權(quán)項目業(yè)主按合同的規(guī)定贖回。適用于建設(shè)資金來源計劃比較明確，而短期資金短缺經(jīng)營收益小或完全沒有收益的基礎(chǔ)設(shè)施項目。根據(jù)政府面臨的任務(wù)目標和項目特點，涉及的適用范圍總體上講是前期工作成熟到位、急需投資建設(shè)，建設(shè)資金回收有保障，但回收時間較長，資金籌措中長期較好可行，銀行融資當(dāng)前較困難。

4.TOT融資模式。TOT即移交—經(jīng)營—移交，TOT是BOT融資方式的新發(fā)展。近些年來，BOT是國際上較為流行的一種項目融資方式。它是指政府部門或國有企業(yè)將建設(shè)好的項目，把該項目一定期限的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓給投資人，由其進行運營管理；投資人在一個約定的時間內(nèi)通過經(jīng)營收回全部投資和得到合理的回報，并在合約期滿之后，再交回給政府部門或原單位的一種融資方式。TOT也是企業(yè)進行收購與兼并所采取的一種特殊形式。它具備中國企業(yè)在并購過程中出現(xiàn)的一些特點，因此可以理解為基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)或資產(chǎn)的收購與兼并。

5.AOD融資模式。AOD是指規(guī)劃理性預(yù)期引導(dǎo)的開發(fā)融資模式，是最新提出的一種城市規(guī)劃—城市經(jīng)營整和概念，是城市經(jīng)營的新手段。如果說TOD是政府利用壟斷規(guī)劃信息帶來的優(yōu)勢而進行城市經(jīng)營。AOD則是政府充分利用發(fā)布規(guī)劃信息的誘導(dǎo)作用來進行城市經(jīng)營。政府通過預(yù)先發(fā)布某些地區(qū)的規(guī)劃消息，公開相關(guān)信息，來激發(fā)引導(dǎo)市場力量進行先期的投入，以盡快形成與規(guī)劃目標相一致的外圍環(huán)境和所需氛圍，以便于政府在最為適合的時機，以較小的投入實現(xiàn)原生的建設(shè)意圖。

6.PPP融資模式。PPP融資模式是指政府與民營機構(gòu)簽訂長期合作協(xié)議，授權(quán)民營機構(gòu)代替政府建設(shè)、運營或管理基礎(chǔ)環(huán)保項目或其他公共服務(wù)設(shè)施，并向公眾提供公共服務(wù)，主要有垂直和水平兩種方式。PPP融資模式是城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中發(fā)展起來的一種項目融資模式，它以參與方的共贏為各方合作的共同追求理念。其典型的結(jié)構(gòu)為：特許經(jīng)營類項目需要私人參與部分或全部投資，通過一定的合作機制與公共部門分擔(dān)項目風(fēng)險、共享項目收益。根據(jù)項目的實際收益情況，公共部門向特許經(jīng)營公司收取一定的特許經(jīng)營費或給予一定的補償，特許經(jīng)營類項目能否成功的關(guān)鍵在于建立有效的監(jiān)管機制，特許經(jīng)營類項目能充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，使整個項目的建設(shè)和經(jīng)營成本得以節(jié)約。

7.TIF融資模式。TIF方式也稱為“稅收遞增財務(wù)安排”，是美國的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中常用的融資模式。政府先借錢給某一塊區(qū)域進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造，完成后，將該區(qū)域內(nèi)的各項稅率提高，直到增加的稅收可以把全部投資回收為止或者最多征收三十年。這個融資方式的特點是：對該區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施進行投資建設(shè)，該區(qū)域的各行業(yè)均受到益處，因此應(yīng)將多收入的部分以納稅的方式還給政府，并且只對該區(qū)域增加稅收，其他地方將不受影響。

8.PIF融資模式。PFI是政府與私人部門進行合作，政府賦予私人部門組成的特別目的公司SPC對公共項目擁有特許開發(fā)的權(quán)利，由SPC承擔(dān)部分政府公共物品的生產(chǎn)或提供公共服務(wù)的職責(zé)，政府購買SPC提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)，或者是對特別目的公司給予收費的特許權(quán)利，或政府與SPC以合伙方式共同營運等方案，使政府公共物品產(chǎn)出中的資源配置得到最優(yōu)化、效率和產(chǎn)出的最大化。PFI本質(zhì)上是一個DBFO融資模式，即設(shè)計、建設(shè)、融資和運營。它和BOT模式的不同點主要體現(xiàn)在以：PFI的項目主體和資金來源一般為本國民營企業(yè)，而BOT項目主體和資金來源則既可以是本國的民營企業(yè)，也可以是國外公司；PFI項目管理方式靈活，BOT項目的建設(shè)在特許權(quán)期限內(nèi)政府對項目完全失去控制；政府特許給特別目的公司特許權(quán)利到期后項目營運權(quán)的處理方式靈活。

以經(jīng)營的手段建設(shè)城市，就要以城市基礎(chǔ)設(shè)施投資主體的多元化，推進城市基礎(chǔ)設(shè)施的改造升級，以城市基礎(chǔ)設(shè)施運行的市場化和產(chǎn)業(yè)化，建立城市基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。盡管籌資渠道多元化，但各國、各地區(qū)的城市發(fā)展情況也不相同，每個城市應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，找出適合于自身發(fā)展的先進經(jīng)驗。最后，需要說明一點，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一個階段性的工作，每一項建設(shè)都需要一定的周期，持續(xù)一定的時間。因此，對投資的分析和評價要以一定的時間段來進行，這樣才能較為全面、客觀地把握情況，讓資金發(fā)揮最大的效益。

結(jié)論

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大資金缺口給融資提出了更高的要求，同時也給城市基礎(chǔ)設(shè)施融資模式提供了更多的發(fā)展機會，重點是發(fā)展項目融資模式使民間資本參與到城市基礎(chǔ)上的建設(shè)中來。只有通過融資體系的不斷完善，才可以從根本上解決中國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所面臨的資金壓力，對實現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實意義。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]