何 暉，殷寶明

(1.湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭411105；2.武漢大學(xué) 社會(huì)保障研究中心，湖北武漢430072)

一、問題提出

2009年9月1日頒布實(shí)施的《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(國發(fā)［2009］32號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“《指導(dǎo)意見》”)明確了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(以下簡(jiǎn)稱“新農(nóng)保”)采取與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(以下簡(jiǎn)稱“城?！?相同的“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度模式，養(yǎng)老金待遇由“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶養(yǎng)老金”構(gòu)成。盡管制度模式一致，但新農(nóng)保與城保二者的基礎(chǔ)養(yǎng)老金籌資渠道和模式存在很大不同。新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金采取公共財(cái)政補(bǔ)貼的專項(xiàng)預(yù)算模式，實(shí)行非繳費(fèi)型普惠制按照統(tǒng)一額度計(jì)發(fā)，相應(yīng)的社會(huì)統(tǒng)籌賬戶被設(shè)計(jì)成一個(gè)懸浮的虛賬戶;而城?；A(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)行典型的現(xiàn)收現(xiàn)付制資金籌集模式，繳費(fèi)關(guān)聯(lián)并按照統(tǒng)一比率計(jì)發(fā)，社會(huì)統(tǒng)籌賬戶由企業(yè)繳費(fèi)積累，是一個(gè)實(shí)賬戶。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法的不同不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)續(xù)，將阻礙建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保障體系目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。劉昌平、殷寶明(2010)在關(guān)于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)的研究結(jié)論中指出基礎(chǔ)養(yǎng)老金轉(zhuǎn)續(xù)難是養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)困境的癥結(jié)所在，而計(jì)發(fā)辦法的差異正是其中的主要影響因素［1］。此外，對(duì)于新農(nóng)保的現(xiàn)行計(jì)發(fā)辦法而言，盡管簡(jiǎn)單易操作且具有絕對(duì)的公平性，但一刀切的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)必然難以滿足不同地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡和生活水平差距而產(chǎn)生的差異化的養(yǎng)老保障需求。肖金萍(2010)通過構(gòu)建農(nóng)村老年人最低生活保障水平測(cè)度方法，測(cè)算了全國31個(gè)省市的最低養(yǎng)老金水平，研究結(jié)果顯示:各地最低養(yǎng)老金的最高水平是1903.17元，最低水平是550.70元，前者約為后者的3.5倍［2］。新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金現(xiàn)行計(jì)發(fā)辦法到底存在哪些問題，如何改進(jìn)以實(shí)現(xiàn)參保者穩(wěn)定的收入替代水平，進(jìn)而怎樣進(jìn)行相配套的財(cái)政籌資機(jī)制改革，改革后所帶來的財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模將產(chǎn)生怎樣的變化，籌資機(jī)制是否更優(yōu)化，這就是本文將要解決和回答的主要問題。

二、文獻(xiàn)綜述

自2009年新農(nóng)保試點(diǎn)以來，國內(nèi)學(xué)者從理論和實(shí)證兩個(gè)層面對(duì)保障水平和籌資模式進(jìn)行了廣泛而深入的研究。對(duì)于新農(nóng)保合意的理論替代率，部分學(xué)者根據(jù)領(lǐng)取的養(yǎng)老金總額與農(nóng)民純收入的比值測(cè)算處于14%-31%的區(qū)間［11-13］。高鑒國(2011)進(jìn)一步提出應(yīng)將農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率的理想目標(biāo)定位于等同甚至稍高于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率水平［14］。從新農(nóng)保的實(shí)際替代水平的角度，鄧大松、薛惠元(2010)研究了新農(nóng)保的總體替代率，指出基礎(chǔ)養(yǎng)老金的目標(biāo)替代率很低并建議提高個(gè)人賬戶繳費(fèi)基數(shù)，實(shí)行比例費(fèi)率制［15］。此外，李偉、趙斌、宋翔(2010)的研究結(jié)論則顯示如果以2.5%的利率測(cè)算，假設(shè)參保農(nóng)民選擇100元的繳費(fèi)檔，15年后所領(lǐng)取養(yǎng)老金的實(shí)際替代率僅為18.1%［12］。劉蕾(2010)考察了城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的均等化程度，比較發(fā)現(xiàn)由于政府補(bǔ)貼、企業(yè)和集體繳費(fèi)責(zé)任等方面的差異，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度替代率水平相差很大［16］。從已有的研究看，國內(nèi)學(xué)者對(duì)于新農(nóng)保計(jì)發(fā)辦法基本上形成了兩點(diǎn)共識(shí):一是認(rèn)為應(yīng)以農(nóng)民人均純收入替代率來衡量養(yǎng)老金保障水平;二是指出現(xiàn)行計(jì)發(fā)辦法的收入替代水平不穩(wěn)定且城鄉(xiāng)保障水平存在很大差距。與此同時(shí)，部分學(xué)者對(duì)新農(nóng)保的籌資機(jī)制進(jìn)行了探討。林義(2009)、雒慶舉(2010)和程杰(2011)等學(xué)者認(rèn)為新農(nóng)?；I資的財(cái)政負(fù)擔(dān)總體上并不大，但中央和地方政府之間的財(cái)政壓力存在差異，尤其是貧困地區(qū)的地方財(cái)政分擔(dān)壓力較大［17-18］。米紅、王鵬(2010)通過實(shí)證研究提出“有限財(cái)政”理念，設(shè)計(jì)了省、市、縣三級(jí)財(cái)政分擔(dān)“進(jìn)口”補(bǔ)貼模式［19］。畢紅霞、薛興利(2011)則指出中央和地方在新農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)貼上的總體負(fù)擔(dān)較輕，但各省在新農(nóng)保的財(cái)政補(bǔ)貼上壓力不均，進(jìn)一步提出建立體現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異性和財(cái)政責(zé)任有限性的財(cái)政支持模式［20］。

綜上所述，國內(nèi)外的研究成果普遍反映出非繳費(fèi)型普惠制農(nóng)村最低養(yǎng)老金進(jìn)行收入替代的重要意義和作用，而國內(nèi)對(duì)新農(nóng)保收入替代水平的研究主要集中在個(gè)人賬戶層面，專門針對(duì)新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法的研究成果較為少見。此外，國內(nèi)關(guān)于新農(nóng)?；I資機(jī)制的現(xiàn)有研究成果雖然都是基于合理分擔(dān)政府財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任的視角，但是所提出的改革方案要么與現(xiàn)行政策存在較大差別而難以付諸實(shí)施，要么沒有進(jìn)行必要的評(píng)估，可行性上有待進(jìn)一步論證。特別的，還沒有研究成果從新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法和籌資機(jī)制統(tǒng)籌規(guī)劃的角度進(jìn)行研究，而這正是本文研究的落腳點(diǎn)。本文將在評(píng)估現(xiàn)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法的基礎(chǔ)上，對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法進(jìn)行再設(shè)計(jì)，構(gòu)建新的籌資機(jī)制，并進(jìn)行相應(yīng)的測(cè)算和評(píng)估，以期在完善新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法和籌資機(jī)制上做出有益的探索。

三、基礎(chǔ)養(yǎng)老金現(xiàn)行計(jì)發(fā)辦法評(píng)估

(一)地區(qū)間新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代水平不均衡

表1 2010年各地基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代水平和最低養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)

《指導(dǎo)意見》確定的新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金的國定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)是55元/月/人。按照這一規(guī)定表1給出了2010年基礎(chǔ)養(yǎng)老金在全國及31個(gè)省市的農(nóng)民人均年純收入替代率以及各地最低養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。

由表1可知，我國各省市的農(nóng)民年人均純收入存在很大差距，最高收入約為最低收入的4.2倍;各地最低養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)之間也存在很大差異，最高標(biāo)準(zhǔn)約為最低標(biāo)準(zhǔn)的3.2倍;基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代水平各省區(qū)間極不均衡，替代率最高達(dá)到22.1%，最低僅為5.3%，前者約為后者的4.2倍。比較基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代率與農(nóng)民人均年純收入，顯示收入越高的地方養(yǎng)老金替代率越低，現(xiàn)行計(jì)發(fā)辦法難以體現(xiàn)各地實(shí)際收入差異。通過比較基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)與最低養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，不難發(fā)現(xiàn)660元/人/年的國定標(biāo)準(zhǔn)一方面難以滿足農(nóng)村老年人的基本養(yǎng)老保障需要，另一方面無法實(shí)現(xiàn)各地差異化的養(yǎng)老保障需求。因此，盡管實(shí)行統(tǒng)一額度計(jì)發(fā)的新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金的現(xiàn)行計(jì)發(fā)辦法具有表面上的絕對(duì)公平性，但其實(shí)際上偏離了政策目標(biāo)，缺乏實(shí)質(zhì)公平性。

(二)個(gè)人實(shí)際收入替代率存在下降風(fēng)險(xiǎn)

養(yǎng)老金參照工資收入增長(zhǎng)情況或物價(jià)指數(shù)狀況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整是保證退休者實(shí)際生活水平維持相對(duì)穩(wěn)定的必要措施。一般情況下，養(yǎng)老金按照社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率的一定比例上調(diào)?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定“國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)變動(dòng)等情況，適時(shí)調(diào)整全國新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金的最低標(biāo)準(zhǔn)”，本文假設(shè)其與城?；A(chǔ)養(yǎng)老金的調(diào)待辦法相同，通過比較2000～2010年歷年城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員人均退休金調(diào)整幅度和城鎮(zhèn)在崗職工社會(huì)平均工資增長(zhǎng)幅度，可計(jì)算出養(yǎng)老金調(diào)整系數(shù)約為0.5。以分別滿足城保和新農(nóng)保最低繳費(fèi)年限15年的兩個(gè)參保者為例，為方便對(duì)比，將他們的工資收入分別標(biāo)準(zhǔn)化為城鎮(zhèn)在崗職工社會(huì)平均工資和農(nóng)民人均純收入且假設(shè)二者增長(zhǎng)率相同，均為6%，同時(shí)參照城保基礎(chǔ)養(yǎng)老金每多參保一年替代率增加1%的規(guī)定，進(jìn)一步假設(shè)新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金每多參保一年替代水平增加1/15①將城保和新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金的目標(biāo)替代率和替代水平同時(shí)按照15年的最低繳費(fèi)年限平均到每一年利于進(jìn)行對(duì)比。另外，城保和新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整系數(shù)，社平工資和人均純收入增長(zhǎng)率只要保持一致，其具體數(shù)值對(duì)二者的比較結(jié)論不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。。

圖1 基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代率對(duì)比(%)

圖1(1)對(duì)比了城保與新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代率以及新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)的理論替代率與實(shí)際替代率;圖1(2)對(duì)比了新農(nóng)保參保先后的基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)際替代率。由圖1(1)，一方面，新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金設(shè)計(jì)的12.8%的收入替代率(2009年全國農(nóng)民人均純收入水平下)低于城?；A(chǔ)養(yǎng)老金設(shè)計(jì)的15%的目標(biāo)工資替代率;另一方面，新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金8.6%的實(shí)際替代率低于12.8%的理論替代率。由圖1(2)，一方面，新農(nóng)保先參保者基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)際收入替代率高于后參保者的實(shí)際收入替代率，參保者在養(yǎng)老金權(quán)益累積滿15年后，先參保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)際替代率為8.6%，后參保1年的下降為8.3%，后參保2年的為8.1%，后參保3年的7.9%，后4年的7.6%，可見參保時(shí)間越晚，基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)際替代率越低;另一方面，如果參保時(shí)間長(zhǎng)于15年基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇不增加的話①由于目前的制度設(shè)計(jì)并未強(qiáng)制規(guī)定對(duì)參保時(shí)間長(zhǎng)于15年的參保者加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，且提高和加發(fā)部分由地方政府支出，因此大量存在財(cái)政困難的地方新農(nóng)保實(shí)施辦法基本照搬《指導(dǎo)意見》，沒有加發(fā)補(bǔ)貼。，則退休前參保時(shí)間長(zhǎng)的參保者的基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代率可能反而低于參保時(shí)間短的參保者的收入替代率，甚至?xí)霈F(xiàn)先參保且參保時(shí)間長(zhǎng)的參保者的基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代率低于后參保且參保時(shí)間短的參保者這種極不公平的現(xiàn)象。結(jié)合圖1(1)和圖1(2)，只要養(yǎng)老金調(diào)整系數(shù)小于1，新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金增長(zhǎng)幅度小于農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)率，其國定標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際收入替代率將不斷下降。

四、基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法再設(shè)計(jì)與籌資機(jī)制構(gòu)建

(一)實(shí)現(xiàn)收入替代功能的計(jì)發(fā)辦法設(shè)計(jì)

根據(jù)以上評(píng)估結(jié)論，本文將新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法重新設(shè)計(jì)為按上年度農(nóng)民人均純收入的一定比例計(jì)發(fā)，即采取與城?；A(chǔ)養(yǎng)老金相同的收入關(guān)聯(lián)型統(tǒng)一比率方式，突出基礎(chǔ)養(yǎng)老金的收入替代功能。國發(fā)［2009］32號(hào)文件規(guī)定的中央和地方政府的最低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)總額約為690元/人/年(中央負(fù)擔(dān)660元/人/年，地方承擔(dān)30元/人/年)，即相當(dāng)于 2008年農(nóng)民人均純收入的14.5%②2008年我國農(nóng)村居民人均純收入4761元。數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站:2008年國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)［EB/OL］.http://www.stats.gov.cn，2009-02-26。，與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌賬戶所規(guī)定最低目標(biāo)工資替代率15%基本一致。本文將新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代率設(shè)定為15%，與參保15年的城?；A(chǔ)養(yǎng)老金工資替代率保持一致。結(jié)合上文對(duì)現(xiàn)行計(jì)發(fā)辦法的評(píng)估，采取收入關(guān)聯(lián)型統(tǒng)一比率待遇計(jì)發(fā)方式有以下幾點(diǎn)好處:其一，體現(xiàn)各地區(qū)收入水平與生活標(biāo)準(zhǔn)差異，各地基礎(chǔ)養(yǎng)老金的收入替代率相同，但基礎(chǔ)養(yǎng)老金具體標(biāo)準(zhǔn)因地而異;其二，維持了基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代率的穩(wěn)定，防止實(shí)際收入替代率下降且避免出現(xiàn)“鞭打快?！钡姆聪蚣?lì);其三，與城?；A(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法保持一致有利于實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)續(xù)。

(二)與計(jì)發(fā)辦法相配套的籌資機(jī)制構(gòu)建

《指導(dǎo)意見》規(guī)定，新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金由政府全額負(fù)擔(dān)，其中中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。在統(tǒng)一額度的待遇計(jì)發(fā)辦法下，每個(gè)參保者將獲得數(shù)額完全相同的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。但如果按照上文所設(shè)計(jì)的統(tǒng)一比率的待遇計(jì)發(fā)辦法進(jìn)行補(bǔ)貼，由于各地農(nóng)民人均純收入存在很大差別，則會(huì)出現(xiàn)對(duì)越富裕的地方補(bǔ)貼越多越貧窮的地方補(bǔ)貼越少的“保富不保窮”的極不公平情況。因此，一方面應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮中央財(cái)政補(bǔ)貼的主導(dǎo)作用，保障全國范圍內(nèi)公共財(cái)政再分配的公平性，另一方面需兼顧地方縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村居民純收入的差異，按照各地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的不同對(duì)新農(nóng)保繳費(fèi)補(bǔ)貼予以區(qū)別分擔(dān)，提高地區(qū)間財(cái)政負(fù)擔(dān)均衡程度。據(jù)此，本文構(gòu)建了與統(tǒng)一比率待遇計(jì)發(fā)辦法相匹配的財(cái)政籌資機(jī)制，以各層級(jí)上年度農(nóng)民人均純收入為補(bǔ)貼基數(shù)，中央和地方政府從上至下按照15%的收入替代率水平進(jìn)行差額補(bǔ)貼，建立如圖2所示的“金字塔”狀“中央-省級(jí)-縣級(jí)”三級(jí)財(cái)政籌資模式③鑒于“省直管縣”的財(cái)政體制改革趨勢(shì)，在此沒有考慮地市級(jí)的財(cái)政補(bǔ)貼。。

文中設(shè)計(jì)的標(biāo)量脫靶量測(cè)量系統(tǒng)采用基于LFMCW雷達(dá)測(cè)距原理的脫靶量測(cè)量方法，系統(tǒng)帶寬大、距離測(cè)量精度高。但是接收機(jī)中頻帶寬小，信號(hào)采樣率和數(shù)據(jù)傳輸速率低，信號(hào)處理計(jì)算量小，電路簡(jiǎn)單。該系統(tǒng)具有電路簡(jiǎn)單、成本低、體積小、重量輕、峰值功率低、測(cè)量精度高等特點(diǎn)。而且采用一體化、模塊化設(shè)計(jì)，根據(jù)不同任務(wù)可裝載于不同的靶標(biāo)平臺(tái)。該系統(tǒng)已形成系列化產(chǎn)品，成功應(yīng)用于靶彈、靶船和無人機(jī)等多個(gè)靶標(biāo)平臺(tái)。系統(tǒng)脫靶量測(cè)量精度≤1 m，測(cè)量范圍為0～60 m，達(dá)到國內(nèi)先進(jìn)水平，為部隊(duì)打靶訓(xùn)練和科研靶試提供精確的脫靶量信息，具有良好的應(yīng)用前景。

如圖2所示，新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼依次包括:國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金、省級(jí)補(bǔ)助金、縣級(jí)補(bǔ)助金。國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央財(cái)政承擔(dān)，與《指導(dǎo)意見》中的負(fù)擔(dān)責(zé)任和水平設(shè)計(jì)相當(dāng)，省級(jí)和縣級(jí)補(bǔ)助金的補(bǔ)貼額度與各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況相適宜，地區(qū)間存在差異，但同一級(jí)公共財(cái)政的補(bǔ)貼責(zé)任和標(biāo)準(zhǔn)一致。首先，中央政府以上年度全國農(nóng)民年人均純收入為計(jì)發(fā)基數(shù)，以計(jì)發(fā)基數(shù)的15%為最低養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，由中央財(cái)政負(fù)擔(dān);其次，省級(jí)政府以上年度本省農(nóng)民人均純收入作為計(jì)發(fā)基數(shù)，按照15%的目標(biāo)收入替代率確定不低于國家標(biāo)準(zhǔn)的本省基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)高于國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金的差額部分(即省級(jí)補(bǔ)助金);最后，縣區(qū)級(jí)政府以上年度本地農(nóng)民人均純收入為計(jì)發(fā)基數(shù)，同樣按照15%的目標(biāo)收入替代率確定不低于所在省的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)超過全省最低養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的差額部分(即縣級(jí)補(bǔ)助金)。在這一模式下，新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金仍然實(shí)行公共財(cái)政籌資的非繳費(fèi)型普惠制，但籌資主體由中央財(cái)政一方擴(kuò)大為中央和地方各級(jí)政府多方，不同地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇存在差異，但同一層級(jí)公共財(cái)政對(duì)個(gè)人的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)相同。圖3中，自下而上的虛線箭頭表示“金字塔”中上層政府財(cái)政在本層的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)高于下層政府所確定的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)才進(jìn)行補(bǔ)貼，如果等于或低于則不進(jìn)行補(bǔ)貼。

圖2 “金字塔”狀新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政籌資結(jié)構(gòu)

五、基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模測(cè)算和評(píng)估

(一)財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模的宏觀考察

新農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模由補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和參保人數(shù)決定，待遇計(jì)發(fā)辦法和籌資主體的變化必然影響到財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模的大小和責(zé)任的分擔(dān)。《指導(dǎo)意見》規(guī)定中央政府負(fù)擔(dān)660元/人/年的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，地方政府的繳費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于30元/人/年①地方政府包括省、市、縣三級(jí)政府，由于各省對(duì)地方政府補(bǔ)貼分擔(dān)機(jī)制的規(guī)定差異很大，在此假設(shè)全部由省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí)不考慮地方加發(fā)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和為鼓勵(lì)繳費(fèi)所增加的繳費(fèi)補(bǔ)貼等模糊的彈性補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)。。新農(nóng)保試點(diǎn)范圍已經(jīng)從2009年10%的縣(市、區(qū)、旗)擴(kuò)大到2011年40%的地區(qū)，同時(shí)“十二五”規(guī)劃綱要提出“實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋”，由于一方面難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)未來新農(nóng)保擴(kuò)面的確切速度，另一方面在制度全覆蓋的情況下能夠更準(zhǔn)確地評(píng)估財(cái)政的承受能力，因此本文在測(cè)算中央和省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模時(shí)假設(shè)新農(nóng)保已實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。兩種財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制下2009年制度建立時(shí)中央和省級(jí)政府補(bǔ)貼規(guī)模的計(jì)算公式為:

《指導(dǎo)意見》下補(bǔ)貼規(guī)模中央=330×2009年東部各省60歲及以上農(nóng)村人口總和+660×2009年中西部省份60歲及以上農(nóng)村人口總和 (1)

《指導(dǎo)意見》下補(bǔ)貼規(guī)模東部各省=330×2009年各省60歲及以上農(nóng)村人口+30×2009年各省16～59歲農(nóng)村人口②由于統(tǒng)計(jì)年鑒中只有15～59歲農(nóng)村人口數(shù)據(jù)且15歲的農(nóng)村人口難以從中分離，在此以之代替測(cè)算所要求的16～60歲農(nóng)村人口。(2)

《指導(dǎo)意見》下補(bǔ)貼規(guī)模中西部各省=30×2009年各省16～59歲農(nóng)村人口 (3)

新籌資機(jī)制下補(bǔ)貼規(guī)模中央=2008年全國農(nóng)民人均純收入×15% ×2009年全國60歲及以上農(nóng)村人口 (4)

新籌資機(jī)制下補(bǔ)貼規(guī)模各省=(2008年全省農(nóng)民人均純收入-2008年全國農(nóng)民人均純收入)×15% ×2009年全省60歲及以上農(nóng)村人口 (5)

根據(jù)(1)式，測(cè)算出《指導(dǎo)意見》下的中央財(cái)政的補(bǔ)貼規(guī)模約為567億元，占當(dāng)年中央財(cái)政收入的1.58%;根據(jù)(4)式，測(cè)算出新補(bǔ)貼機(jī)制下，中央財(cái)政的補(bǔ)貼規(guī)模約為744億元，占當(dāng)年中央財(cái)政收入的2.1%。根據(jù)(2)、(3)、(5)式，各省補(bǔ)貼的測(cè)算結(jié)果如圖3和圖4所示。

圖3 《指導(dǎo)意見》規(guī)定下2009年各省新農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模與占財(cái)政收入比例

圖4 新籌資機(jī)制下2009年各省新農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模與占財(cái)政收入比例

如圖3，一方面，從財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模來看，各省間差異很大。其中，新農(nóng)保補(bǔ)助金最高為山東省的35.9億元，此外江蘇(30.66億)、河北(27.42億)和廣東(21.56億)等省的財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模均超過了20億元;新農(nóng)保補(bǔ)助金最低的西藏自治區(qū)為0.47億元，此外青海(0.67億)、寧夏(0.69億)等省區(qū)也有一定規(guī)模的財(cái)政補(bǔ)貼支出。另一方面，從補(bǔ)貼規(guī)模占各省財(cái)政收入的比例來看，各省情況差異也較大。占比最高為河北的8.56‰，此外包括山東(5.44‰)、西藏(5.21‰)和海南(5.18‰)等省財(cái)政負(fù)擔(dān)比率均超過了5‰;占比最低的為上海市的0.28‰，此外北京(0.31‰)和天津(0.68‰)等直轄市的財(cái)政負(fù)擔(dān)比率也不到0.7‰。

如圖4，在新籌資機(jī)制下，全國31個(gè)省市中有12個(gè)需要省級(jí)補(bǔ)貼，另外19個(gè)不需要。其中，12個(gè)需要省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼的省份中，10個(gè)屬于東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，僅2個(gè)屬于中部省份。在需補(bǔ)貼的東部省份中，除浙江、江蘇、廣東、山東4省補(bǔ)貼額高于10億元外(浙江和江蘇補(bǔ)貼額最高，均為27.9億元)，其余省份的補(bǔ)貼均低于10億元，而補(bǔ)貼最低的吉林、黑龍江2個(gè)中部省份，分別為0.4億元和0.3億元。相應(yīng)的補(bǔ)貼占各省的財(cái)政收入比例排序?yàn)?浙江(4.34‰)、江蘇(2.88‰)、福建(2.24‰)、山東(1.55‰)、廣東(1.00‰)5 個(gè)沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份高于1.0‰，而吉林(0.29‰)和黑龍江(0.15‰)兩個(gè)中部省份排在最后兩位。

(二)財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模的一個(gè)微觀考察

由于統(tǒng)計(jì)年鑒中沒有關(guān)于試點(diǎn)縣區(qū)的數(shù)據(jù)資料，本文以項(xiàng)目課題組2010年7月～8月對(duì)湖北省新農(nóng)保首批試點(diǎn)縣區(qū)中的5個(gè)縣區(qū)(梁子湖區(qū)、安陸市、赤壁市、曾都區(qū)、石首市)專題調(diào)研中相關(guān)政府部門提供的數(shù)據(jù)為依據(jù)，計(jì)算新待遇計(jì)發(fā)辦法和財(cái)政籌資機(jī)制下基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼構(gòu)成、縣區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模以及在財(cái)政收入中的占比，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)包括各縣區(qū)2009年農(nóng)村60歲及以上老年人口數(shù)、2009年財(cái)政收入和2008年農(nóng)民人均純收入。測(cè)算結(jié)果如圖5所示。

圖5 新籌資機(jī)制下湖北省新農(nóng)保首批5個(gè)試點(diǎn)縣區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼構(gòu)成及規(guī)模

圖5(1)中，中央財(cái)政對(duì)5區(qū)縣老年農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼額度相同，為714.1元;由于2008年湖北省農(nóng)民人均純收入低于全國，則省級(jí)補(bǔ)貼為0;在縣區(qū)補(bǔ)貼中，赤壁市、曾都區(qū)和石首市分別補(bǔ)貼115.1元、62.2元和25.7元，其他兩縣區(qū)補(bǔ)貼為0。從而5縣區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)分別為739.8元、776.25元、829.2元、714.1元和714.1元，縣區(qū)之間相差不大。圖5(2)表示5縣區(qū)本級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模和占財(cái)政收入的比例，最高為曾都區(qū)的7.3‰，其中安陸市和梁子湖區(qū)不用補(bǔ)貼，補(bǔ)貼規(guī)模與其在財(cái)政收入中的占比也表現(xiàn)出很強(qiáng)的一致性。

(三)財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)比分析與籌資機(jī)制評(píng)估

通過以上財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模宏微觀兩個(gè)角度的分析測(cè)算，與現(xiàn)行補(bǔ)貼辦法相比，本文構(gòu)建的財(cái)政分層負(fù)擔(dān)、多方籌資的新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼機(jī)制優(yōu)勢(shì)明顯:

其一，中央財(cái)政補(bǔ)貼仍發(fā)揮主導(dǎo)作用。新補(bǔ)貼機(jī)制下，就省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼而言，31個(gè)省市中有19個(gè)不需要省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼，完全由中央財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)，且各省相應(yīng)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇可達(dá)到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民純收入的15%或以上?？h級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼層面，以湖北省5個(gè)新農(nóng)保試點(diǎn)縣區(qū)為例，中央財(cái)政補(bǔ)貼的基礎(chǔ)養(yǎng)老金占財(cái)政補(bǔ)貼總額的比例分別達(dá)到96.5%、92.0%、86.1%、100%和100%。相比現(xiàn)行辦法，新補(bǔ)貼機(jī)制在中央財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模增幅不大的前提下(僅比原補(bǔ)貼規(guī)模增加了0.5個(gè)百分點(diǎn))，取得了更好的“瞄準(zhǔn)”補(bǔ)貼效果，大大減輕了經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地方財(cái)政新農(nóng)保補(bǔ)貼壓力。

其二，地方政府財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模與相應(yīng)財(cái)政能力保持了較好的一致性。按《指導(dǎo)意見》的現(xiàn)行補(bǔ)貼辦法，省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模與其在財(cái)政收入中的占比不相匹配且差異較大，比如貴州、西藏、甘肅、青海等西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后省份，財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模很小但在財(cái)政收入中占比較大，意味著現(xiàn)行補(bǔ)貼機(jī)制下，相應(yīng)的新農(nóng)保部分地方財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)較大。在新補(bǔ)貼機(jī)制下，除浙江、江蘇、福建、山東等補(bǔ)貼占財(cái)政收入比例超過1‰的省份外，其余各省的新農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)與地方經(jīng)濟(jì)、財(cái)政收入之間存在較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)，可實(shí)現(xiàn)較為平穩(wěn)均衡的補(bǔ)貼效果，并且較好地達(dá)到了使新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼責(zé)任在東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份向下轉(zhuǎn)移的目的，保證了財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模與地方財(cái)力的一致性，在實(shí)現(xiàn)保障效果的前提下，分擔(dān)了新農(nóng)保中央財(cái)政補(bǔ)貼壓力。

其三，越富裕發(fā)達(dá)的地方，地方財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任越大，反之則地方補(bǔ)貼責(zé)任越小。在現(xiàn)行補(bǔ)貼辦法下，地方政府補(bǔ)貼規(guī)模的大小完全取決于農(nóng)村人口的多少，這導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)人口較多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的中西部省份補(bǔ)貼責(zé)任更重。如圖3，新農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)貼在財(cái)政收入中占比較大的依次為四川、貴州、湖南、甘肅、西藏、安徽、河南等，而北京、上海、天津、廣東、浙江等地負(fù)擔(dān)較輕。在新補(bǔ)貼機(jī)制下，需要補(bǔ)貼的除了黑龍江、吉林兩省外，其余均為東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，其中浙江、江蘇、廣東、山東、福建、上海和北京對(duì)新農(nóng)保補(bǔ)貼額度超過3億元，而中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后省份則無需補(bǔ)貼。在縣級(jí)補(bǔ)貼層面，由圖5(2)，5縣區(qū)中補(bǔ)貼規(guī)模排序?yàn)槌啾谑?490.4萬)＞曾都區(qū)(273.9萬)＞石首市(24.7萬)＞安陸市和梁子湖區(qū)(0)，其相應(yīng)的農(nóng)民人均純收入和財(cái)政收入的排序?yàn)槌啾谑?5528元，109528萬)＞曾都區(qū)(5175元、74418萬)＞石首市(4932元、38058萬)＞安陸市(4560元、36060萬)＞梁子湖區(qū)(4275元、10538萬)，補(bǔ)貼表現(xiàn)出責(zé)任分擔(dān)與能力大小的高度匹配。

其四，越貧窮的地方，養(yǎng)老金實(shí)際收入替代率越高，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度越大，反之，養(yǎng)老金實(shí)際收入替代率越低，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度越小。新補(bǔ)貼機(jī)制以農(nóng)民平均純收入水平為補(bǔ)貼基數(shù)，收入越高的地方需要財(cái)政補(bǔ)貼的層級(jí)越多，反之地方財(cái)政補(bǔ)貼的層級(jí)越少。相應(yīng)補(bǔ)貼的效果為，越貧窮的地方基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)際收入替代率越高，地方財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)相應(yīng)越低，個(gè)人的養(yǎng)老保障水平則越高。中央財(cái)政以全國農(nóng)民人均純收入作為補(bǔ)貼基數(shù)，盡管對(duì)每個(gè)人的補(bǔ)貼額度一樣，但低于平均收入水平的省份的養(yǎng)老金實(shí)際收入替代率要高于15%，高于平均收入水平的省份的養(yǎng)老金實(shí)際收入替代率則低于15%(相應(yīng)的差額由地方各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼，最終可達(dá)到15%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率)，以湖北省5區(qū)縣的基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)際替代率為例，按人均純收入由高到低的赤壁市、曾都區(qū)、石首市、安陸市和梁子湖區(qū)，國家補(bǔ)貼部分的實(shí)際收入替代率分別為 12.9%、13.8%、14.5%、15.7%和16.7%，不難證明越貧窮的地方養(yǎng)老金實(shí)際收入替代率越高。

六、結(jié)論及政策建議

明確財(cái)政補(bǔ)貼的新農(nóng)保試點(diǎn)運(yùn)行彰顯了政府推行基本公共服務(wù)均等化的決心，標(biāo)志著中國覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老社會(huì)保障體系初步形成。在新農(nóng)保試點(diǎn)范圍快速擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)背景下，建立科學(xué)合理的待遇確定辦法和財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。然而，當(dāng)前新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)行統(tǒng)一額度的計(jì)發(fā)辦法，造成了各地基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代率極不均衡且實(shí)際收入替代率在未來存在不斷下降的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)與之相配套的一刀切的財(cái)政補(bǔ)貼辦法導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)地方補(bǔ)貼財(cái)政負(fù)擔(dān)越輕，經(jīng)濟(jì)越落后的地區(qū)地方補(bǔ)貼財(cái)政負(fù)擔(dān)越重。

基于此，本文在不改變新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金非繳費(fèi)普惠制基本屬性的前提下，設(shè)計(jì)了“統(tǒng)一比率計(jì)發(fā)待遇+分層負(fù)擔(dān)多方籌資”的待遇計(jì)發(fā)辦法和相匹配的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。在所設(shè)計(jì)的組合方案下，各地新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金保證了收入替代率的穩(wěn)定，有利于實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)續(xù)，具體標(biāo)準(zhǔn)反映了各地差異化的收入水平和養(yǎng)老需求，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了各級(jí)政府籌資責(zé)任分擔(dān)與能力大小的匹配，優(yōu)化了中央政府、地方政府尤其是中西部貧困地區(qū)的新農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。

在政策的具體推行過程中，需要防止兩種可能出現(xiàn)的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)行為:其一，養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)低的貧窮落后地區(qū)的農(nóng)民向養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)高的富裕發(fā)達(dá)地區(qū)的趨利性流動(dòng)，其連鎖反應(yīng)是富裕發(fā)達(dá)地區(qū)將強(qiáng)化戶籍壁壘;其二，地方政府為逃避新農(nóng)保補(bǔ)差責(zé)任人為壓低本地農(nóng)民純收入水平數(shù)據(jù)。本文認(rèn)為，對(duì)于第一種情況，可采取將退休者新農(nóng)保個(gè)人賬戶的在本地的參保繳費(fèi)年限記錄作為基礎(chǔ)養(yǎng)老金受益資格審查條件;對(duì)于第二種情況，可通過建立科學(xué)準(zhǔn)確權(quán)威的統(tǒng)計(jì)制度并嚴(yán)肅統(tǒng)計(jì)紀(jì)律加以防范。

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