湛毅青，易 玄，王曉璐

(中南大學(xué)商學(xué)院，湖南長沙410083)

一、引言

隨著政府對(duì)高?？蒲型度氲拇蠓黾樱鐣?huì)各界對(duì)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的使用效益表現(xiàn)出極大的關(guān)注。與此同時(shí)，高校對(duì)于政府科研項(xiàng)目資助政策科學(xué)性的質(zhì)疑也在加大，這些質(zhì)疑集中體現(xiàn)在政府對(duì)科研項(xiàng)目完全成本補(bǔ)償方面。一些發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，能否補(bǔ)償高?？蒲许?xiàng)目完全成本，直接關(guān)系到科研項(xiàng)目的完成質(zhì)量以及能否從財(cái)務(wù)角度保障高校的可持續(xù)發(fā)展。認(rèn)識(shí)到高?？萍紕?chuàng)新能力的提高不僅依賴于政府對(duì)高?？萍纪度氲牧Χ?，更依賴于科研項(xiàng)目資助政策的科學(xué)性，美國政府早在上世紀(jì)40年代末就圍繞著完全成本補(bǔ)償問題開展了大量的研究和改革，其資助政策、成本計(jì)算方法等的科學(xué)性得到廣泛認(rèn)可并被其他發(fā)達(dá)國家所仿效。比較研究中美高校政府科研項(xiàng)目完全成本資助政策，分析我國科研資助政策中存在的問題，對(duì)于改革和完善我國高校科研經(jīng)費(fèi)管理政策、科學(xué)管理科研資金具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、美國高校政府科研項(xiàng)目完全成本資助政策現(xiàn)狀及特點(diǎn)

美國政府指導(dǎo)高校確定科研項(xiàng)目完全成本的基本原則是白宮管理與預(yù)算辦公室(OMB)于1958年頒布的《A-21通告》，該《通告》迄今已修訂近20次，其目的一是通過資助科研項(xiàng)目完全成本維持和提高高?？蒲心芰?，保障高?？萍际聵I(yè)可持續(xù)發(fā)展;二是避免科研活動(dòng)與其它活動(dòng)交叉補(bǔ)貼，保障高校更好地履行受托責(zé)任;三是加強(qiáng)科研成本管理，保障政府科研經(jīng)費(fèi)的使用效益。根據(jù)成本的可追溯性，高?？蒲许?xiàng)目完全成本由科研直接成本和應(yīng)分?jǐn)偟拈g接成本構(gòu)成，《通告》對(duì)于成本構(gòu)成規(guī)定既考慮到高校的實(shí)際，也考慮科學(xué)管理的需要。

(一)直接成本構(gòu)成及人員經(jīng)費(fèi)核銷規(guī)定

科研直接成本指可以明確追溯到特定的科研項(xiàng)目、或者能以較高的準(zhǔn)確度直接分配到科研項(xiàng)目的成本?！锻ǜ妗芬?guī)定高校科研直接成本主要包括:工資薪金及其相應(yīng)的福利、設(shè)備、材料消耗、額外的能源消耗、大型專用設(shè)施使用費(fèi)等［1］。其中，允許從科研直接成本支付在職科研人員工資薪金是美國政府科研資助政策的重要特點(diǎn)。

關(guān)于研究人員和實(shí)驗(yàn)室技術(shù)人員，無論是全時(shí)或是部分時(shí)間投入科研項(xiàng)目，其工資薪金及相應(yīng)的福利均從科研項(xiàng)目的直接成本列支。例如:若某教授全年投入教學(xué)工作的時(shí)間是50%，投入兩個(gè)政府資助項(xiàng)目的時(shí)間分別是30%和20%，則其工資總額的50%從教學(xué)項(xiàng)目列支，另外50%分別從兩個(gè)科研項(xiàng)目按投入時(shí)間列支。關(guān)于管理人員，聯(lián)邦政府禁止將科研秘書和行政人員按投入項(xiàng)目時(shí)間折算的工資作為直接成本補(bǔ)償，只有項(xiàng)目需要高于正常管理投入時(shí)，例如:由綜合臨床研究中心、環(huán)境研究中心、工程中心等承擔(dān)的、需要專門人員召集和管理來自不同組織的研究人員的項(xiàng)目，需要大量的數(shù)據(jù)收集、分析和輸入、調(diào)查、制表、編目、檢索文獻(xiàn)和報(bào)告的項(xiàng)目等等，才允許支付全時(shí)投入項(xiàng)目的管理人員的工資。政府不允許支付管理人員折算工資的規(guī)定遭到了項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的強(qiáng)烈反對(duì)，斯坦福大學(xué)的Arthur Bienenstock［2］認(rèn)為，該規(guī)定使得研究人員不得不投入時(shí)間進(jìn)行與研究無關(guān)的工作。

在允許支付科研人員工資的同時(shí)，聯(lián)邦政府也對(duì)人工成本設(shè)定了支付限定。例如:美國自然科學(xué)基金會(huì)規(guī)定支付給研究人員非學(xué)術(shù)任期(3個(gè)月)的工資不得超過2個(gè)月;美國國立衛(wèi)生研究院(NIH)則對(duì)支付給研究人員的工資上限進(jìn)行了規(guī)定。美國國會(huì)自1990年起即立法規(guī)定個(gè)人從NIH項(xiàng)目撥款中可獲得的直接工資上限，如:2010-2011年規(guī)定的上限為 199，700 美元(上年為 196，700 美元)［3］，并明文告示項(xiàng)目資金不得用于支付高于規(guī)定工資上限的個(gè)人工資。值得說明的是，單位規(guī)定的個(gè)人基本工資并不受政府工資上限限制，政府規(guī)定只限于政府撥款科研項(xiàng)目，單位可用非政府撥款支付給個(gè)人高于上限規(guī)定的工資部分。

(二)間接成本分?jǐn)偧捌浞謹(jǐn)偡椒?/h3>

間接成本指為公共目標(biāo)所發(fā)生的、不易明確地追溯到特定項(xiàng)目的成本，主要指支持和服務(wù)于多個(gè)項(xiàng)目的設(shè)施占用和綜合管理成本。由于設(shè)施和管理體系同時(shí)為教學(xué)、科研等活動(dòng)服務(wù)，活動(dòng)之間的交叉性使得很難精確地計(jì)算出各項(xiàng)目具體應(yīng)該分擔(dān)的間接成本，故聯(lián)邦政府規(guī)定科研項(xiàng)目按照科研活動(dòng)平均的間接成本率分?jǐn)偞髮W(xué)的間接成本?？蒲虚g接成本率的計(jì)算見公式1，公式中“允許的科研總間接成本”包括與設(shè)施和管理相關(guān)的成本，其中，與“設(shè)施”占用相關(guān)的間接成本包括:折舊或使用費(fèi)、利息、運(yùn)行及維護(hù)費(fèi)、圖書館經(jīng)費(fèi);與“管理”相關(guān)的間接成本包括:大學(xué)行政管理費(fèi)、學(xué)院管理費(fèi)、資助項(xiàng)目管理費(fèi)、學(xué)生管理及服務(wù)費(fèi)。分母是允許的直接成本剔除設(shè)備費(fèi)、外協(xié)費(fèi)、研究生學(xué)費(fèi)等后的修正值。科研間接成本率是基于大學(xué)實(shí)際發(fā)生成本、按照《A-21通告》規(guī)定的原則和程序計(jì)算、經(jīng)聯(lián)邦審計(jì)師審計(jì)后，與聯(lián)邦政府委托的管理機(jī)構(gòu)協(xié)商建立的，近10余年高校的平均協(xié)商比例約為50%。

美國政府設(shè)計(jì)科研間接成本率計(jì)算模型的基本宗旨是，政府按其科研項(xiàng)目受益程度補(bǔ)償大學(xué)間接成本，不得補(bǔ)貼其它非政府項(xiàng)目。為此，該模型的設(shè)計(jì)和應(yīng)用呈現(xiàn)以下特點(diǎn):其一，計(jì)算模型設(shè)計(jì)建立在科學(xué)的理論依據(jù)上。公式1的核心是科研總間接成本的獲取，由于間接成本的共享性，需要借助科學(xué)的分?jǐn)偡椒ǚ謹(jǐn)偟娇蒲谢顒?dòng)，為此，美國政府首次將制造業(yè)產(chǎn)品定價(jià)的傳統(tǒng)成本法引入了高校［4］。其二，通過設(shè)計(jì)限制性規(guī)定保證政府科研經(jīng)費(fèi)僅用于政府委托科研活動(dòng)。該計(jì)算模型實(shí)際是一系列成本規(guī)定、計(jì)算方法等的整合，通過設(shè)計(jì)系列限制性規(guī)定，如:折舊與使用費(fèi)計(jì)算基礎(chǔ)和比例的限制、成本允許性規(guī)定［5］、管理費(fèi)上限比例26%的限制等，有效控制了成本的開支范圍和額度。其三，依據(jù)該模型計(jì)算的間接成本率反映高校實(shí)際。不同高校的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)將獲得不同的間接成本率，從而反映不同高校的設(shè)施及管理體系對(duì)政府科研項(xiàng)目的支持程度，例如:依此計(jì)算的私立大學(xué)的間接成本率平均高于公立大學(xué)約10個(gè)百分點(diǎn)［6］，近10年協(xié)商的平均比率約為50%。其四，應(yīng)用簡便快捷。應(yīng)用到具體項(xiàng)目時(shí)，只需將項(xiàng)目預(yù)算的修正的直接成本乘以間接成本率即得到項(xiàng)目應(yīng)分?jǐn)偟拈g接成本，即:

(三)成本分擔(dān)或配套要求

實(shí)際執(zhí)行時(shí)，聯(lián)邦資助機(jī)構(gòu)又根據(jù)其項(xiàng)目特點(diǎn)和管理需要設(shè)定了分擔(dān)和配套要求，即要求資助項(xiàng)目的部分成本由大學(xué)而非項(xiàng)目委托人承擔(dān)。這種分?jǐn)偡譃閺?qiáng)制性分擔(dān)和自愿分擔(dān)，前者是委托人作為獲得其資助的條件提出的要求，后者是大學(xué)在與同行大學(xué)的角逐中，為提高其獲得某項(xiàng)目資助的競爭力而提供的。成本分擔(dān)或提供配套資金是資助項(xiàng)目標(biāo)書的一個(gè)重要組成部分，在一些大型跨學(xué)科的標(biāo)書或者是儀器開發(fā)的標(biāo)書中，成本分擔(dān)可能是獲得資助的基本要求，或者是反映標(biāo)書競爭力的重要因素。大學(xué)以現(xiàn)金或第三方實(shí)物的方式對(duì)于科研項(xiàng)目的貢獻(xiàn)，均可確認(rèn)為承擔(dān)單位的成本分擔(dān)或配套，但須滿足相關(guān)條件，如:可從承擔(dān)單位的會(huì)計(jì)記錄核實(shí)，對(duì)于有效完成項(xiàng)目目標(biāo)是必需的、合理的，不是用聯(lián)邦政府的其他資助資金貢獻(xiàn)的，除非政府允許用作配套［7］，等等。

大學(xué)分擔(dān)的成本既有直接成本也有間接成本，上述聯(lián)邦政府對(duì)工資上限的規(guī)定就是大學(xué)分擔(dān)直接成本的體現(xiàn)。分擔(dān)直接成本具有連帶分擔(dān)作用，例如:若某研究人員的部分工資由學(xué)校分擔(dān)，則以分擔(dān)工資為基礎(chǔ)對(duì)應(yīng)的福利、間接成本等均由學(xué)校分擔(dān)［8］。除了分擔(dān)直接成本連帶分擔(dān)的間接成本外，聯(lián)邦資助機(jī)構(gòu)還根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)設(shè)定低于協(xié)商間接成本率的上限。調(diào)查顯示，間接成本率上限的規(guī)定對(duì)于公立大學(xué)的影響高于私立大學(xué)［9］，如表1所示，私立和公立大學(xué)的加權(quán)的實(shí)際間接成本率分別比協(xié)商比例低8%和18%。另外，有的資助機(jī)構(gòu)對(duì)高校有配套要求，如:能源部的研發(fā)項(xiàng)目要求按總額的20%配套［10］，自然科學(xué)基金會(huì)2007年6月前也要求所有獲得資助的單位按總額的1%配套。

聯(lián)邦資助機(jī)構(gòu)要求大學(xué)分擔(dān)科研成本的主要原因是，政府認(rèn)為大學(xué)具有知識(shí)創(chuàng)新的公共使命，因而學(xué)校有責(zé)任從其他資金渠道安排預(yù)算支持學(xué)者的研究。但是，白宮科技政策辦公室(OSTP)在其提交給美國國會(huì)的報(bào)告中也擔(dān)心，聯(lián)邦政府如果頒布政策進(jìn)一步降低間接成本補(bǔ)償比例，將增加大學(xué)自籌經(jīng)費(fèi)彌補(bǔ)間接成本的壓力，不利于科研事業(yè)的發(fā)展，并有可能影響大學(xué)對(duì)于教學(xué)和科研的投入，以及導(dǎo)致學(xué)費(fèi)的增長。

從大學(xué)視角來看，成本分擔(dān)或配套要求意味著學(xué)校需要將資源從教學(xué)或其它活動(dòng)重定向到支持資助項(xiàng)目的開展，且高校需要分擔(dān)的成本隨著其科研資助水平的提高而增長。因此，除聯(lián)邦資助機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性的限定外，大學(xué)對(duì)于項(xiàng)目申請(qǐng)人提出的成本分擔(dān)要求都謹(jǐn)慎操作。以斯坦福大學(xué)為例［11］，學(xué)校特別規(guī)定，國內(nèi)外盈利組織及國外政府資助的科研項(xiàng)目不在減免范圍內(nèi)，故除了非盈利的慈善基金會(huì)資助的科研項(xiàng)目外，只有極少數(shù)的項(xiàng)目可以得到減免批準(zhǔn)，且任何減免不得減免大學(xué)的基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)(包含在設(shè)施占用費(fèi)中，目前比例為8%)。科研副校長或科研項(xiàng)目管理部門負(fù)責(zé)人在審批前均會(huì)考慮該項(xiàng)減免對(duì)大學(xué)成本的影響，以及可能給大學(xué)帶來的好處。

表1 各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)對(duì)私立大學(xué)X和公立大學(xué)Y的實(shí)際F＆A比例

三、我國高校政府科研項(xiàng)目完全成本資助政策及其執(zhí)行現(xiàn)狀

受科研管理體制的影響，我國現(xiàn)行的科研經(jīng)費(fèi)管理政策均是各歸口管理部門為加強(qiáng)所轄項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的管理而制定的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法。項(xiàng)目預(yù)算通常由直接費(fèi)用和間接費(fèi)用構(gòu)成，其最權(quán)威定義是《關(guān)于國家科研計(jì)劃實(shí)施課題制管理規(guī)定》中界定的。直接費(fèi)用指“課題研究過程中耗用的可以直接計(jì)入課題成本的費(fèi)用，一般包括:人員費(fèi)、設(shè)備費(fèi)及其他研究經(jīng)費(fèi)等?！睘榭刂迫藛T經(jīng)費(fèi)支出，歸口管理部門對(duì)科研人工的支出進(jìn)行了兩方面限制:一是人員范圍限制，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)只允許支付無工資收入的研究生和臨時(shí)外聘人員的勞務(wù)費(fèi);二是支付比例限制，有的歸口部門對(duì)人員經(jīng)費(fèi)占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的比例進(jìn)行限定，一般被控制在5%-15%以下。間接費(fèi)用在我國又稱管理費(fèi)，且管理費(fèi)的提法較普遍?！墩n題制》規(guī)定中將科研間接費(fèi)用定義為:“為實(shí)施課題而發(fā)生的難以直接計(jì)入課題成本的費(fèi)用。一般包括:支付依托單位課題服務(wù)的人員費(fèi)用和其他行政管理支出、現(xiàn)有儀器設(shè)備和房屋的使用費(fèi)或折舊費(fèi)等?！币酝?guī)定的平均比例控制在1%-8%以下，且同一歸口部門的項(xiàng)目對(duì)所有高校采用統(tǒng)一比例。

實(shí)際執(zhí)行時(shí)，在職人員的科研人工費(fèi)全部從教學(xué)經(jīng)費(fèi)列支，歸口部門將管理費(fèi)與研究經(jīng)費(fèi)捆綁撥付到高校，圖1顯示了2009年度高?？蒲薪?jīng)費(fèi)實(shí)際支出結(jié)構(gòu)。圖中反映的是橫向科研和縱向科研支出總貌，管理費(fèi)包含在“其它”費(fèi)用中。進(jìn)入本世紀(jì)以來，盡管高?？蒲兄С龃蠓鲩L，但科研人員費(fèi)比重和包括管理費(fèi)在內(nèi)的其它支出的比重卻一直呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，如圖2所示，這兩項(xiàng)費(fèi)用的比重分別下降3-4個(gè)百分點(diǎn)［12］。由于管理費(fèi)比例過低，部分高校依其名僅用于維持科研管理部門的管理支出。

2011年9月，財(cái)政部、科技部聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于調(diào)整國家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定的通知》，該《通知》的調(diào)整之一是，明確地將課題經(jīng)費(fèi)劃分為直接費(fèi)用和間接費(fèi)用兩類，并對(duì)概念和內(nèi)涵進(jìn)行了界定;調(diào)整之二是，明確提出勞務(wù)費(fèi)預(yù)算無比例限制，而是結(jié)合單位實(shí)際和相關(guān)人員參與課題的工作時(shí)間編制，但開支的人員范圍仍維持原規(guī)定;調(diào)整之三是，首次提出了建立課題間接成本補(bǔ)償機(jī)制的概念，并大幅提高了間接成本補(bǔ)償比例，未再使用管理費(fèi)的概念。新規(guī)定對(duì)間接費(fèi)用的補(bǔ)償使用分段超額累退比例法計(jì)算并實(shí)行總額控制，按照不超過課題經(jīng)費(fèi)中直接費(fèi)用扣除設(shè)備購置費(fèi)后10%-20%的比例核定。測(cè)算發(fā)現(xiàn)，直接成本越大，按新規(guī)定補(bǔ)償?shù)拈g接成本比原規(guī)定越多。隨著間接成本補(bǔ)償?shù)脑黾?，如何管好用好間接成本補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)也成為政府、高校和社會(huì)新的關(guān)注熱點(diǎn)。

圖1 2009年度高?？蒲兄С鼋Y(jié)構(gòu)圖

圖2 科研人員費(fèi)和其它支出比重變化圖

四、中美資助政策對(duì)比及我國現(xiàn)行資助政策的科學(xué)性分析

與美國政府資助政策相比，我國政策的較大區(qū)別體現(xiàn)在與教學(xué)和服務(wù)活動(dòng)有交叉的人員經(jīng)費(fèi)以及科研間接成本的資助方面。關(guān)于交叉成本是否應(yīng)該支付？支付多少合理？也正是高校質(zhì)疑的焦點(diǎn)所在。

(一)關(guān)于人員經(jīng)費(fèi)資助政策

科學(xué)研究的最大投入即為科研人員智力的投入，因而在國外高校的科研經(jīng)費(fèi)支出中，包括在職研究人員、外聘研究人員以及研究生等在內(nèi)的人員經(jīng)費(fèi)支出占較大比重，美國高校的科研直接成本中人員經(jīng)費(fèi)約占2/3［13］，英國也占到60%-70%。從圖1顯示的我國科研經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)看，與國外相比，我國資助政策存在著一定的“輕人”傾向。導(dǎo)致該差距的直接原因是，我國的科研項(xiàng)目不支付在職研究人員工資薪金(以下簡稱科研工資)。

政府是否應(yīng)承擔(dān)科研工資？回答該問題取決于科研工資是否為大學(xué)的增量成本，也即科研投入人工是否為大學(xué)完成額定工作量之外的超額任務(wù)，為此，我們可從大學(xué)的生師比分析。我國政府規(guī)定的基本辦學(xué)條件指標(biāo)中，綜合及理、工、農(nóng)、林等類院校的合格條件生師比為18:1，優(yōu)秀比例為16:1，體育、藝術(shù)類合格比例為11:1。擴(kuò)招以來我國普通高校生師比一直居高不下，如圖3所示，2000年以來高校平均生師比達(dá)到17.33:1，最高年度達(dá)到19:1。也就是說，我國高校目前的在校專任教師人數(shù)僅夠完成現(xiàn)有的教學(xué)任務(wù)，科研活動(dòng)已構(gòu)成大學(xué)的額外任務(wù)，因此，科研工資實(shí)際已成為高校的增量成本。

圖3 生師比變動(dòng)情況

圖4 生均成本變動(dòng)情況

從高校資金投入情況看，2000年以來預(yù)算內(nèi)生均事業(yè)支出和公用經(jīng)費(fèi)支出的下降趨勢(shì)直到2006年才止跌回升，2008年起這兩個(gè)指標(biāo)開始超過2000年數(shù)據(jù)。但是，若考慮消費(fèi)價(jià)格指數(shù)(CPI)的變化，至2009年，只有生均公用經(jīng)費(fèi)支出超過2000年數(shù)據(jù)，如圖4所示。綜合考慮生師比和生均支出指標(biāo)，師均支出至今一直低于本世紀(jì)前3年的數(shù)據(jù)。也就是說，在教學(xué)投入沒有增加的情況下，高校無力也不應(yīng)該用教學(xué)經(jīng)費(fèi)來承擔(dān)科研成本。

作為增量成本，科研人工理應(yīng)由項(xiàng)目委托方支付，但我國現(xiàn)行的科研經(jīng)費(fèi)管理政策均不允許支付在職研究人員的工資薪金，除教育部原少數(shù)直屬高校外，國家也沒有給教育部門安排科學(xué)事業(yè)費(fèi)，在職教師的科研工資實(shí)際全部從教育事業(yè)收入列支。加拿大學(xué)者Jean-Pierre曾通過對(duì)美國、加拿大的比較分析發(fā)現(xiàn)，獲得一項(xiàng)政府科研項(xiàng)目資助，對(duì)美國高校而言意味著項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的部分工資有了出處，而對(duì)加拿大高校而言則意味著不僅項(xiàng)目負(fù)責(zé)人要減少教學(xué)投入時(shí)間，學(xué)校還要從教學(xué)經(jīng)費(fèi)中支付對(duì)應(yīng)的工資［14］。中國高校也是如此，近10年來高校的科研經(jīng)費(fèi)平均每年以20%的速度增長，這些任務(wù)實(shí)際上完全依靠現(xiàn)有教師規(guī)模來完成。

科研經(jīng)費(fèi)不支付在職人員科研工資的政策，對(duì)高?？蒲屑敖虒W(xué)活動(dòng)均帶來較大影響。從科研項(xiàng)目本身看，科研人工經(jīng)費(fèi)預(yù)算和支付“兩張皮”的現(xiàn)狀，造成研究人員對(duì)科研項(xiàng)目的時(shí)間投入與報(bào)酬脫節(jié)，或者報(bào)酬與時(shí)間投入無關(guān)，因而教師投入科研項(xiàng)目的時(shí)間無法得到保障，科研項(xiàng)目完成質(zhì)量受到嚴(yán)重影響。從對(duì)教學(xué)活動(dòng)的影響看，在政府人頭撥款和學(xué)費(fèi)收入有限的情況下，原本應(yīng)全部支付教學(xué)活動(dòng)的工資額度被用于支付教學(xué)和科研活動(dòng)工資，形成對(duì)教學(xué)經(jīng)費(fèi)的擠占，且這種擠占隨著科研投入的增加而加大。這種壓縮人工成本而形成的低價(jià)的高校文化，既影響了教師承擔(dān)教學(xué)任務(wù)的積極性，也嚴(yán)重影響了教師隊(duì)伍的穩(wěn)定。從政策的執(zhí)行情況看，為“購買”老師的時(shí)間來完成科研項(xiàng)目，一些項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不得不采取其他變通方式套取現(xiàn)金支付科研人員費(fèi)，由此導(dǎo)致高校支出的隨意性較大。另外，我國部分高校目前正在建立與科學(xué)研究緊密聯(lián)系的導(dǎo)師資助制，即:研究生的學(xué)費(fèi)及部分生活費(fèi)用通過其參與助研工作，由導(dǎo)師從科研經(jīng)費(fèi)支付，但有的管理辦法至今仍對(duì)勞務(wù)費(fèi)設(shè)定上限比例，這無疑將影響教師從科研經(jīng)費(fèi)支付研究生報(bào)酬。

(二)關(guān)于間接成本補(bǔ)償政策

據(jù)政府關(guān)系委員會(huì)(COGR)的問卷調(diào)查結(jié)果，美國高校科研直接成本約占75%(其中:修正的直接成本為59%，設(shè)備、外撥、研究生學(xué)費(fèi)等成本為16%)，間接成本約占25%，實(shí)際補(bǔ)償?shù)拈g接成本率平均約為42.37%［15］。我國的新規(guī)定雖大幅提高了補(bǔ)償比例，但在計(jì)提基礎(chǔ)中不包含科研工資，且借鑒美國做法扣除了設(shè)備費(fèi)。為比較中美兩國的間接成本補(bǔ)償，我們對(duì)中國的補(bǔ)償金額做最大化處理，即假設(shè)直接成本中無設(shè)備購置費(fèi)(據(jù)近10年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國科研經(jīng)費(fèi)支出中固定資產(chǎn)購置費(fèi)平均支出約為18.25%)，間接成本補(bǔ)償比例取上限值，則在不考慮科研工資的前提下，美國政府補(bǔ)償?shù)拈g接成本和我國新舊規(guī)定補(bǔ)償?shù)拈g接成本對(duì)比如圖5所示。若考慮科研工資，美國科研直接成本中人員經(jīng)費(fèi)約占2/3，即使我們做最小補(bǔ)償處理，即假設(shè)剔除的成本全部為研究生學(xué)費(fèi)，則美國政府補(bǔ)償?shù)拈g接成本仍然至少應(yīng)在圖中補(bǔ)償金額的基礎(chǔ)上翻一番。也就是說，按照同口徑比較，我國依新規(guī)定補(bǔ)償?shù)拈g接成本約為美國的四分之一左右。我國目前雖然沒有科學(xué)核定科研間接成本比例，但由于高校辦社會(huì)的現(xiàn)狀以及龐大的行政管理機(jī)構(gòu)，有研究發(fā)現(xiàn)，我國高校科研間接成本率實(shí)際高于美國高校［16］，可見，無論是新規(guī)定還是老規(guī)定，科研項(xiàng)目均沒有分?jǐn)傋銐虻拈g接成本，但新規(guī)定無疑縮短了美中兩國對(duì)高校間接成本補(bǔ)償?shù)木嚯x。

圖5 美國及我國新舊規(guī)定補(bǔ)償間接成本對(duì)比圖

間接成本的用途主要是對(duì)大學(xué)房屋設(shè)備設(shè)施以及綜合管理體系的補(bǔ)償，使大學(xué)能維持和提高設(shè)施與管理環(huán)境，從而持續(xù)承擔(dān)相應(yīng)的科研項(xiàng)目?？蒲虚g接成本補(bǔ)償不足將使高校在設(shè)施報(bào)廢、陳舊、過時(shí)等情況下無法得到補(bǔ)充、維修和更新，從長期看，大學(xué)承擔(dān)科研項(xiàng)目的能力可能因?yàn)榛A(chǔ)條件不足而削弱。理論上，高校的間接成本具有不變性的特點(diǎn)［17］，若有受益對(duì)象低于受益大小補(bǔ)償間接成本，其它對(duì)象將超過其受益大小補(bǔ)償間接成本。因此，在無其它來源的情況下，科研間接成本補(bǔ)償不足，實(shí)際上導(dǎo)致教學(xué)活動(dòng)承擔(dān)了本應(yīng)由科研活動(dòng)承擔(dān)的間接成本。與教學(xué)活動(dòng)對(duì)科研人工的補(bǔ)貼一樣，教學(xué)活動(dòng)對(duì)科研間接成本的補(bǔ)貼同樣隨著科研投入的增加而加大，對(duì)教學(xué)活動(dòng)的沖擊不言而喻。

另外，與高校實(shí)際不相符的補(bǔ)償政策也影響了其在高校執(zhí)行的權(quán)威性。2007年筆者曾對(duì)28所高校的科研間接成本管理細(xì)則進(jìn)行過分析，發(fā)現(xiàn)制定比較完備的內(nèi)部管理政策并對(duì)政府間接成本資助政策進(jìn)行“修訂”的高校主要集中在部屬高校。主要原因是這些高校承擔(dān)的政府科研任務(wù)重，資助政策對(duì)其教學(xué)科研活動(dòng)的正常開展影響較大［18］。2006年下半年，一些歸口管理部門為加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理陸續(xù)修訂出臺(tái)了新的資助政策，當(dāng)年分析時(shí)絕大部分高校針對(duì)新的資助政策的管理細(xì)則并未制定。為跟蹤研究政府資助政策在高校的實(shí)際執(zhí)行情況，根據(jù)高校承擔(dān)科研課題的能力、科研經(jīng)費(fèi)管理辦法的完備性以及可得到性，2011年上半年，筆者選取了教育部直屬的42所高校的科研經(jīng)費(fèi)管理辦法進(jìn)行分析(據(jù)高校科技經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，近10年來占統(tǒng)計(jì)高校不到8%的教育部直屬高校獲得的各級(jí)政府資助科研經(jīng)費(fèi)超過50%)，而且重點(diǎn)選取了科研進(jìn)校經(jīng)費(fèi)比較多的綜合和理工類院校。42所高校涉及全國16個(gè)省市;涉及綜合、理工、師范、財(cái)經(jīng)政法、農(nóng)林和外語6種大學(xué)類型，其中綜合、理工類33所，農(nóng)學(xué)類3所，師范、財(cái)經(jīng)政法和外語類各2所;有34所大學(xué)的管理細(xì)則是2007年以后出臺(tái)的。各高校科研間接成本管理細(xì)則的特點(diǎn)如表2所示:

表2 大學(xué)科研間接成本管理細(xì)則特點(diǎn)

分析發(fā)現(xiàn)，相對(duì)于4年前43%的高校明確規(guī)定校級(jí)管理費(fèi)提取比例高于國家規(guī)定比例，本次選取的樣本中已沒有一所高校違反國家規(guī)定，可見國家出臺(tái)的一系列管理規(guī)定對(duì)高校起到了一定的約束作用。但是，有90%的高校在校級(jí)管理費(fèi)之外允許另外提取學(xué)院管理費(fèi)、圖書資料費(fèi)、公房占用費(fèi)、水電費(fèi)等。特別是，近年來一些高校在實(shí)行資源有償使用管理時(shí)，均將從科研經(jīng)費(fèi)中提取一定比例的水電費(fèi)作為補(bǔ)償水電支出的重要資金來源。進(jìn)一步的分析發(fā)現(xiàn)，在校級(jí)管理費(fèi)外提取或支付其它間接成本的高校涵蓋了樣本中所有綜合、理工、農(nóng)學(xué)和師范類大學(xué)，而2所財(cái)經(jīng)政法類大學(xué)未做此規(guī)定，2所外語類大學(xué)均不提管理費(fèi)。以上情況充分說明，我國政府規(guī)定的過低的間接成本補(bǔ)償比例，以及對(duì)間接成本補(bǔ)償比例“一刀切”的規(guī)定，對(duì)科研能力強(qiáng)的研究型大學(xué)的影響明顯高于其它高校，因而造成研究型大學(xué)不得不以其它名義補(bǔ)償間接成本。同時(shí)，由于國家對(duì)于間接成本的規(guī)定不夠統(tǒng)一、完整，也給高校超過規(guī)定比例開支管理費(fèi)提供了機(jī)會(huì)。相信新規(guī)定出臺(tái)后，這種情況會(huì)有所改變。

分析還發(fā)現(xiàn)，提高橫向項(xiàng)目管理費(fèi)比例也是高校彌補(bǔ)間接成本補(bǔ)償不足的措施。從理論上說，橫向科研項(xiàng)目主要在企業(yè)現(xiàn)場測(cè)試和研究，占用大學(xué)設(shè)施和管理資源較縱向項(xiàng)目少，應(yīng)該低于縱向項(xiàng)目。然而，在縱向項(xiàng)目對(duì)間接成本補(bǔ)償不足且資助政策規(guī)定嚴(yán)格的情況下，提高橫向項(xiàng)目管理費(fèi)比例也成為高校補(bǔ)償間接成本的一種途徑。樣本中有超過50%的高校設(shè)置的橫向項(xiàng)目管理費(fèi)比例高于縱向項(xiàng)目，只有2所大學(xué)規(guī)定的橫向項(xiàng)目管理費(fèi)比例低于縱向項(xiàng)目。在不考慮補(bǔ)償比例是否充分的前提下，橫向管理費(fèi)比例高于縱向比例的規(guī)定對(duì)于企業(yè)而言是不公平的。

五、結(jié)論和建議

以上從科研直接成本中人工成本和科研間接成本兩個(gè)方面對(duì)我國現(xiàn)行資助政策與美國資助政策的比較研究可得出以下結(jié)論:(1)現(xiàn)行科研資助政策中不支付在職研究人員工資薪金的規(guī)定與中國高校實(shí)際不相符;(2)現(xiàn)行科研間接成本補(bǔ)償比例不足以補(bǔ)償高校對(duì)政府科研項(xiàng)目的實(shí)際支持成本。分析表明，這些規(guī)定在一定程度上對(duì)高校的教學(xué)、科研活動(dòng)帶來了不利影響，也影響了政策的有效執(zhí)行。由此可見，審計(jì)機(jī)構(gòu)近年發(fā)現(xiàn)的高?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用中的共性問題，如:管理費(fèi)支付的比例過高、科研經(jīng)費(fèi)使用的隨意性較大等，均與現(xiàn)行資助政策欠科學(xué)相關(guān)。隨著我國政府對(duì)高校科技投入力度的進(jìn)一步增長，科研資助政策對(duì)科研項(xiàng)目執(zhí)行質(zhì)量的影響和對(duì)教學(xué)質(zhì)量的影響將日益明顯，對(duì)現(xiàn)行資助政策的改革已勢(shì)在必行。綜合以上分析，現(xiàn)對(duì)我國政府制訂科學(xué)有效的科研資助政策提出以下建議:

(1)根據(jù)科研項(xiàng)目投入時(shí)間從科研經(jīng)費(fèi)中支付在職科研人員科研工資。從科研經(jīng)費(fèi)中支付科研工資的目的實(shí)際是“購買”研究人員時(shí)間，使其投入相應(yīng)項(xiàng)目的研究。該做法有利于項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)項(xiàng)目研究人員加強(qiáng)管理，保障科研項(xiàng)目的投入時(shí)間和完成質(zhì)量;有利于科學(xué)歸集科研成本和教學(xué)成本，使高校正確履行受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任;也有利于跨學(xué)科組織研究團(tuán)隊(duì)，促進(jìn)交叉融合。同時(shí)，可避免項(xiàng)目負(fù)責(zé)人以不當(dāng)手段套取現(xiàn)金補(bǔ)貼研究人員勞務(wù)支出。當(dāng)然，個(gè)人的精力是有限的，為保障教學(xué)、科研質(zhì)量，我們應(yīng)該科學(xué)核定人工投入時(shí)間上限，超過核定上限的投入時(shí)間不應(yīng)給予補(bǔ)償。

(2)根據(jù)不同高校對(duì)政府科研項(xiàng)目的支持程度充分補(bǔ)償科研間接成本。目前，科技部已調(diào)增其所轄科研項(xiàng)目的間接成本補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但相對(duì)研究型大學(xué)的實(shí)際補(bǔ)償程度仍有一定的差距，且對(duì)所有高校統(tǒng)一補(bǔ)償比例的做法仍欠科學(xué)。隨著國家科技投入的加大，相信歸口管理部門對(duì)大學(xué)科研間接成本的補(bǔ)償也將逐步加大。但是，關(guān)于不同大學(xué)實(shí)際應(yīng)該補(bǔ)償多少間接成本，應(yīng)該建立在科學(xué)的依據(jù)上。政府應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家政府和高校的研究成果，組織研究適合我國高校的科研間接成本計(jì)算模型，從而為政府制定科學(xué)的資助政策提供科學(xué)的依據(jù)，也為高校爭取國外科研項(xiàng)目提供定價(jià)依據(jù)。

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