宋 靖 ，周 禹

（1.福建江夏學(xué)院法學(xué)系，福建福州 350108；2.福建省福州市鼓山地區(qū)人民檢察院，福建福州 350014）

政府因應(yīng)陸資入臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的角色定位分析

宋 靖1，周 禹2

（1.福建江夏學(xué)院法學(xué)系，福建福州 350108；2.福建省福州市鼓山地區(qū)人民檢察院，福建福州 350014）

伴隨陸資相繼入臺(tái)，其面臨著政治制度、社會(huì)環(huán)境、人才供給等多方面的風(fēng)險(xiǎn)。因應(yīng)這些風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)扮演政策的指引者、公共信息的服務(wù)者、人才隊(duì)伍的培育者、協(xié)處機(jī)制的建設(shè)者等角色。這種角色定位源于行政法上對(duì)公共利益的解讀：公共利益應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力的公益性，而并非傳統(tǒng)思維所認(rèn)為的公共利益高于私人利益。

陸資入臺(tái)；風(fēng)險(xiǎn)因應(yīng)；政府角色；公共利益

自上世紀(jì) 80 年代末以來(lái)，兩岸經(jīng)貿(mào)交流一直以臺(tái)資單向登陸態(tài)勢(shì)為主調(diào)。[1]隨著兩岸關(guān)系和緩，臺(tái)灣地區(qū)于 2009 年6 月底開始向陸資開放，第一階段（2009 年 6 月30日發(fā)布）開放陸資投資項(xiàng)目共 192 項(xiàng)，其中制造業(yè) 64 項(xiàng)，服務(wù)業(yè) 117項(xiàng)，公共建設(shè) 11 項(xiàng)；次年再開放 12項(xiàng)，2011年1月1日配合《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》服務(wù)業(yè)又開放1項(xiàng)；第二階段（2011年3月2日發(fā)布）新增開放42個(gè)陸資來(lái)臺(tái)投資項(xiàng)目，其中制造業(yè)25項(xiàng)、服務(wù)業(yè)8項(xiàng)及公共建設(shè)9項(xiàng)。[2]但這種開放是建立在臺(tái)灣地區(qū)自身利益考量的基礎(chǔ)上，其政策意義遠(yuǎn)超過(guò)現(xiàn)實(shí)意義。

一、陸資入臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)簡(jiǎn)析

改革開放以后，祖國(guó)大陸出臺(tái)一系列開放的優(yōu)惠政策以鼓勵(lì)臺(tái)商投資，從而使臺(tái)商投資呈現(xiàn)出迅速的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。與此相比，臺(tái)灣地區(qū)對(duì)陸資入臺(tái)則過(guò)于保守，因此顯現(xiàn)出規(guī)模小、進(jìn)展滯緩的特征。這種態(tài)勢(shì)使陸資入臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)若隱若現(xiàn)。檢視兩岸關(guān)于陸資入臺(tái)的主旨、政策、法律或社會(huì)環(huán)境，可以發(fā)現(xiàn)陸資入臺(tái)將主要面臨以下風(fēng)險(xiǎn)：（1）政治影響?；跉v史的原因，臺(tái)灣方面存在大陸掌控臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)的擔(dān)憂，第二輪政黨輪替讓國(guó)民黨重返臺(tái)灣地區(qū)執(zhí)政舞臺(tái)，陸資入臺(tái)政策得以松綁。然而兩岸關(guān)系依然存在極大的不確定性，倘若“臺(tái)獨(dú)”勢(shì)力在臺(tái)的政治力量對(duì)比關(guān)系發(fā)生變化，陸資入臺(tái)政策則可能出現(xiàn)反復(fù)，入臺(tái)的陸資將面臨巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)。（2）制度供給不足。臺(tái)灣當(dāng)局對(duì)陸資基本秉持“先緊后寬”、“循序漸進(jìn)”、“有成果再擴(kuò)大”等原則，以致陸資在臺(tái)享受的待遇遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及外資和其他僑外投資。從相關(guān)制度看，不論從投資主體、投資行業(yè)、投資方式、投資審查還是相關(guān)聯(lián)的人員流動(dòng)、資金流動(dòng)方面，更多地采取限制性規(guī)定而缺乏鼓勵(lì)性、保護(hù)性措施；同時(shí)，我國(guó)轄治外的投資保障制度尚不健全，缺乏正式的保障機(jī)構(gòu)，如何進(jìn)行保障無(wú)明確規(guī)定；加之兩岸間尚無(wú)相關(guān)協(xié)議，我國(guó)加入的《多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)公約》并不適用于兩岸間的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保。由此，當(dāng)入臺(tái)的陸資遭受若干風(fēng)險(xiǎn)后，將因投資保障制度的不完善而遭受巨大損失。（3）法治環(huán)境差異。臺(tái)灣地區(qū)法制通過(guò)不間斷的廢舊引新逐步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，而且日臻完善和成熟；臺(tái)灣地區(qū)的民眾法律素質(zhì)也普遍較高，法治已經(jīng)基本內(nèi)化為修養(yǎng)。因此，陸資入臺(tái)后，大陸投資者必須重視臺(tái)灣地區(qū)的法治，依法辦事，才能確保投資安全。曾有法律業(yè)內(nèi)人士這樣說(shuō)：“大陸地區(qū)人民來(lái)臺(tái)投資如能確實(shí)遵守相關(guān)法規(guī)規(guī)定，又能避免與預(yù)防來(lái)臺(tái)投資之糾紛，則不但來(lái)臺(tái)投資之財(cái)產(chǎn)權(quán)必會(huì)受到保障，且因雙方合作能結(jié)合兩岸產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，同心協(xié)力一同搶占大陸及全球市場(chǎng)，歸來(lái)必能創(chuàng)造兩岸產(chǎn)業(yè)的雙贏之結(jié)果。”[3]（4）人才儲(chǔ)備不夠。臺(tái)灣地區(qū)的行政模式及其具體管理制度以及相對(duì)應(yīng)的法律淵源與大陸均不同，當(dāng)前涉臺(tái)的知識(shí)課程在各類高等院校開設(shè)較少，專門的研究機(jī)構(gòu)也不多，陸資入臺(tái)的各種職業(yè)培訓(xùn)也未真正啟動(dòng)。熟悉或精通兩岸管理和法律的專業(yè)人員的嚴(yán)重匱乏無(wú)疑加大了陸資入臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。（5）糾紛解決渠道不暢通。兩岸間關(guān)于陸資入臺(tái)問(wèn)題尚未達(dá)成協(xié)議，我國(guó)所加入的國(guó)際公約不適用于解決相關(guān)糾紛；雖然兩岸均為WTO成員，但WTO協(xié)議僅調(diào)整與貿(mào)易有關(guān)的一些糾紛，因此WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制難以完全解決陸資入臺(tái)所產(chǎn)生的所有糾紛。所以一旦發(fā)生糾紛，只能靠?jī)砂秴f(xié)商，在不確定性的政治因素影響下必將耗費(fèi)大量人力、物力，糾紛的解決也隨之不確定。

二、政府因應(yīng)陸資入臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的角色定位

陸資入臺(tái)是大陸企業(yè)實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，拓展市場(chǎng)的重要平臺(tái)，同時(shí)通過(guò)建立兩岸“直接、雙向”的投資格局，借鑒和吸收臺(tái)灣地區(qū)先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，也為兩岸企業(yè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合資合作和共創(chuàng)雙贏提供歷史性契機(jī)。[4]面對(duì)陸資在臺(tái)存在的種種風(fēng)險(xiǎn)，政府至少在以下方面應(yīng)當(dāng)有所為：

（一）政策的指引者

政府應(yīng)制定入臺(tái)投資的中長(zhǎng)期導(dǎo)向，充分評(píng)估臺(tái)灣地區(qū)各市縣的政治經(jīng)濟(jì)狀況，分析環(huán)境優(yōu)劣以及可能出現(xiàn)的政治風(fēng)險(xiǎn)種類、危害性大小，一方面多出臺(tái)鼓勵(lì)措施激勵(lì)陸資積極入臺(tái)投資，另一方面應(yīng)采取必要的手段和方式警示陸資審慎投資，以合理地引導(dǎo)企業(yè)。區(qū)分不同的投資主體，對(duì)國(guó)有企業(yè)采取嚴(yán)格的審批制，對(duì)涉及資本大規(guī)模轉(zhuǎn)移、重要技術(shù)外流的須嚴(yán)格審查，以防止國(guó)有資產(chǎn)流失；鼓勵(lì)非公有制企業(yè)和個(gè)人入臺(tái)投資，特別是中小企業(yè)應(yīng)采取寬松的審批制，在申報(bào)材料上簡(jiǎn)化，審批期限上也盡可能縮短。多采取諸如稅收優(yōu)惠、融資便捷以及在原材料供給、人力資源開發(fā)利用和其他各種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件的保障上優(yōu)待的措施。引導(dǎo)入臺(tái)陸資投資地域和投資行業(yè)上的平衡。引導(dǎo)投資人必須重視自身風(fēng)險(xiǎn)防范體制的建設(shè)，在風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨之前建立完備的防范，有備無(wú)患，使損失最小化。建立健全投資風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估機(jī)制，注重不斷認(rèn)知新情況、新風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)提出具體指導(dǎo)意見(jiàn)；成立入臺(tái)投資保險(xiǎn)的專項(xiàng)研究項(xiàng)目，科學(xué)制定保險(xiǎn)模式；細(xì)化投保范圍；與兩岸信用保險(xiǎn)公司或其他專門機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，引導(dǎo)投資人針對(duì)投資過(guò)程中所出現(xiàn)的各種法律風(fēng)險(xiǎn)，積極向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投保。引導(dǎo)大陸入臺(tái)投資者在投資過(guò)程中遵循多元化的投資理念，依據(jù)臺(tái)灣地區(qū)可能發(fā)生的各類政治性風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)的固有性質(zhì)和程度，通過(guò)對(duì)投資主體、投資客體、投資形式等多方面實(shí)行多元化的投資，合理配置在臺(tái)投資組合，以此來(lái)降低各種風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的影響力。

（二）公共信息的服務(wù)者

陸資入臺(tái)前了解臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)濟(jì)情況、政策、法律等相當(dāng)重要，信息不對(duì)稱往往關(guān)系到其投資項(xiàng)目的收益甚至成敗，然而有時(shí)候這些信息憑投資者之力是很難完全獲悉的。相較之下，政府在信息收集和整理時(shí)卻擁有天然的優(yōu)勢(shì)。因此，許多國(guó)家的政府會(huì)通過(guò)專設(shè)機(jī)構(gòu)向本國(guó)的投資者提供投資區(qū)域的相關(guān)情報(bào)。如美國(guó)通過(guò)海外私人投資公司為本國(guó)投資者提供一系列的投資前期服務(wù)，包括出版關(guān)于國(guó)際上主要國(guó)家和地區(qū)的投資環(huán)境的出版物，幫助投資者分析這些國(guó)家或地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、商業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和市場(chǎng)情況及其投資機(jī)會(huì)，并建立相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)；組織投資者前往投資國(guó)家或地區(qū)進(jìn)行投資前期的考察，與當(dāng)?shù)剡M(jìn)行交流研討等。[5]入臺(tái)投資者需要掌握的相關(guān)信息包括商業(yè)信息，如當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)力水平、文化發(fā)展程度、相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況、政府的經(jīng)濟(jì)管理能力等等，以便有明確的投資目的和計(jì)劃；法律信息，如當(dāng)?shù)嘏c投資相關(guān)的所有法律、行政命令、行政程序和司法判例等，防止投資者在投資過(guò)程中因不懂法而侵犯他人合法權(quán)益或自身合法權(quán)益被侵害；科技信息，如當(dāng)?shù)乜茖W(xué)技術(shù)發(fā)展和進(jìn)步水平等，有助于投資者調(diào)查和研究投資項(xiàng)目的可行性。為此各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)適應(yīng)信息社會(huì)發(fā)展的要求，加快信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，設(shè)立各類信息或情報(bào)中心，建立專門的數(shù)據(jù)庫(kù)，及時(shí)發(fā)布可信的市場(chǎng)動(dòng)態(tài)和行情分析、行業(yè)監(jiān)管法律規(guī)范、產(chǎn)品基本標(biāo)準(zhǔn)和其他各方面市場(chǎng)信息，并提供適當(dāng)?shù)淖稍兎?wù)；鼓勵(lì)有條件的投資者加強(qiáng)跨國(guó)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的研究、開發(fā)和應(yīng)用，與國(guó)外大型信息中心或數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)接，能夠及時(shí)掌握國(guó)際金融、貿(mào)易、科技及經(jīng)營(yíng)管理等方面的信息，進(jìn)而拓展成全球范圍商情和管理的信息網(wǎng)絡(luò)控制系統(tǒng)。對(duì)入臺(tái)投資者開展投資政策與實(shí)務(wù)培訓(xùn)，幫助其短時(shí)間內(nèi)了解和熟悉兩岸投資的政策、法律規(guī)范以及投資運(yùn)作流程等；通過(guò)召開座談會(huì)、投資形式報(bào)告會(huì)等多種載體為投資者提供政策指導(dǎo)、商品進(jìn)出口及國(guó)際市場(chǎng)行情等信息咨詢，加強(qiáng)兩岸企業(yè)與政府之間、企業(yè)與企業(yè)之間的經(jīng)驗(yàn)交流；推動(dòng)兩岸產(chǎn)品展銷會(huì)、交易會(huì)常態(tài)化、多樣化，組織投資者入臺(tái)參觀考察，等等。同時(shí)，建立預(yù)警機(jī)制, 對(duì)可能出現(xiàn)的危機(jī)狀態(tài)或政治風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)空范圍及風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行識(shí)別、預(yù)報(bào)，并向投資者提出防范措施的建議。

（三）人才隊(duì)伍的培育者

入臺(tái)陸資目前人才資源較為匱乏，即便有也僅是單一通曉某一方面的知識(shí)，而缺乏精通經(jīng)濟(jì)、管理、法律、外語(yǔ)等知識(shí)的通才。從短期看，在大陸地區(qū)專業(yè)人士赴臺(tái)從事專業(yè)活動(dòng)仍受限制的情勢(shì)下，政府引導(dǎo)入臺(tái)投資者聘請(qǐng)臺(tái)灣地區(qū)的專業(yè)事務(wù)所和專業(yè)人士提供相關(guān)服務(wù)無(wú)疑是首選，因?yàn)樵谂_(tái)灣地區(qū)，他們有執(zhí)業(yè)的優(yōu)勢(shì)：熟悉各方面情況，精通與陸資入臺(tái)相關(guān)的管理流程，也有豐富的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，能夠?yàn)殛戀Y入臺(tái)提供服務(wù)，而這種服務(wù)應(yīng)是盡可能維護(hù)大陸投資者的正當(dāng)權(quán)益，使之實(shí)現(xiàn)利益最大化并免受不法行為的侵害。從中長(zhǎng)期考慮，政府應(yīng)利用與企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)和高等院校等進(jìn)行聯(lián)合技術(shù)研發(fā)的機(jī)會(huì)，建立入臺(tái)投資企業(yè)教育網(wǎng)絡(luò)，提供技術(shù)培訓(xùn)和企業(yè)人才隊(duì)伍培養(yǎng)，為企業(yè)提供其所需的技術(shù)、管理、營(yíng)銷和法律人才，提高企業(yè)職工隊(duì)伍的整體素質(zhì)。借助來(lái)大陸學(xué)習(xí)、提升學(xué)歷的臺(tái)灣地區(qū)學(xué)生，通過(guò)多種渠道對(duì)畢業(yè)后有志于回臺(tái)并為大陸投資企業(yè)服務(wù)的，以提供貸款或獎(jiǎng)學(xué)金等形式幫助其完成學(xué)業(yè)。另外，利用社會(huì)力量如行業(yè)協(xié)會(huì)等培養(yǎng)人才也是有效的作法。政府還應(yīng)鼓勵(lì)入臺(tái)投資企業(yè)營(yíng)造寬松、靈活的內(nèi)部環(huán)境來(lái)保持人才的合理流動(dòng)：通過(guò)考察考核等手段，了解和掌握各類人才的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，將優(yōu)秀人才安置到更有利于其發(fā)揮作用的崗位上；鼓勵(lì)企業(yè)和各類高校、研究所、實(shí)驗(yàn)室及研究基地發(fā)展合作伙伴關(guān)系，使研究人員能自由流動(dòng)。這種人員流動(dòng)對(duì)各類人才開闊視野、更新知識(shí)、拓展能力大有益處。

（四）協(xié)處機(jī)制的建設(shè)者

兩岸均為 WTO組織成員方，因此 WTO有關(guān)協(xié)議適用于陸資入臺(tái)引發(fā)的貿(mào)易糾紛，其中TRIMS是 WTO中與投資有關(guān)的最重要的協(xié)議，TRIMS的核心內(nèi)容是各成員方實(shí)施與貿(mào)易有關(guān)的投資時(shí)，禁止實(shí)施違反國(guó)民待遇原則和取消數(shù)量限制原則等一切可能對(duì)貿(mào)易產(chǎn)生限制或扭曲作用的投資措施，包括當(dāng)?shù)爻煞菀?、貿(mào)易平衡要求、進(jìn)口用匯限制、國(guó)內(nèi)銷售要求等。其所規(guī)定的透明度原則，要求每一成員方加強(qiáng)其投資政策法規(guī)以及做法的透明度。因此政府可以通過(guò)WTO有關(guān)機(jī)制監(jiān)督和推動(dòng)這些規(guī)則的實(shí)施。當(dāng)然這些協(xié)議存在著調(diào)整范圍較窄等缺陷。對(duì)于存在的問(wèn)題，政府應(yīng)以WTO或者其他渠道積極推動(dòng)規(guī)則的改進(jìn)。但在缺陷尚存的情勢(shì)下，政府則必須通過(guò)促進(jìn)兩岸協(xié)商達(dá)成協(xié)議以鼓勵(lì)和保護(hù)入臺(tái)陸資。當(dāng)磨擦日益增多，投資者的合法權(quán)益受到損害時(shí)，除不得以通過(guò)司法程序解決糾紛外，政府應(yīng)促進(jìn)兩岸建立糾紛解決的社會(huì)參與機(jī)制，一方面鼓勵(lì)入臺(tái)投資者加入臺(tái)灣地區(qū)當(dāng)?shù)氐纳虝?huì)或行業(yè)協(xié)會(huì)，另一方面深化大陸地區(qū)商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)自身的改革，去“官化”，充分發(fā)揮它們的自治功能，為投資者“走進(jìn)臺(tái)灣”，擔(dān)當(dāng)糾紛調(diào)處或仲裁的角色，盡量使更多的糾紛以和解、調(diào)解等平和、高效、便捷的方式得以化解；而當(dāng)窮盡調(diào)解、訴訟仍無(wú)法解決時(shí)，單個(gè)投資者在強(qiáng)勢(shì)的貿(mào)易政策和法律面前尤顯得勢(shì)單力薄，這時(shí)政府應(yīng)“用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)”的原則采取必要的保護(hù)措施，以最大程度保護(hù)入臺(tái)投資者的合法權(quán)益，消除入臺(tái)陸資發(fā)展的后顧之憂。

三、公共利益的行政法解讀：政府因應(yīng)陸資入臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的理論基礎(chǔ)

如前文所述，政府因應(yīng)陸資入臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)扮演政策的指引者、公共信息的服務(wù)者、人才隊(duì)伍的培育者、協(xié)處機(jī)制的建設(shè)者等角色，這種角色定位源于行政法上對(duì)公共利益的解讀。

“公共利益的概念，由最高位階的憲法以降，所有國(guó)家之行為—— 立法、行政、司法，皆廣泛使用公益作為其行為‘合法性’的理由以及行為之動(dòng)機(jī)。”[6]“公共利益不僅在法律、法學(xué)、行政及司法實(shí)務(wù)上以各種形式或不同的表達(dá)方式，而被普遍使用，甚至可以說(shuō)是一個(gè)用以架構(gòu)公法規(guī)范體系及公權(quán)力或國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的根本要素或概念?！盵7]我國(guó)不論在公法領(lǐng)域或是私法領(lǐng)域，均有公共利益條款的存在。我國(guó)憲法規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！钡沃^公共利益，憲法并沒(méi)有作出界定?！段餀?quán)法》第7條規(guī)定：“物權(quán)的取得和行使，應(yīng)當(dāng)遵守法律，尊重社會(huì)公德，不得損害公共利益和他人合法權(quán)益”，第42條第1款規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”?！段餀?quán)法》是否需要對(duì)公共利益的概念作出界定，理論界曾有激烈的爭(zhēng)議。王利明教授認(rèn)為，在《物權(quán)法》中界定公共利益的概念十分困難，僅僅寄望于通過(guò)《物權(quán)法》對(duì)公共利益概念的界定，來(lái)解決征收中存在的問(wèn)題，是《物權(quán)法》所不能承受之重。[8]立法實(shí)踐中，全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員胡康生就物權(quán)法草案修改情況作說(shuō)明時(shí)表示，對(duì)這一具有爭(zhēng)議的問(wèn)題，法律委員會(huì)經(jīng)反復(fù)研究認(rèn)為，在不同領(lǐng)域內(nèi)，在不同情形下，公共利益是不同的，情況相當(dāng)復(fù)雜?！段餀?quán)法》作為民事法律，不宜也難以對(duì)各種公共利益作出統(tǒng)一規(guī)定。據(jù)此，法律委員會(huì)建議《物權(quán)法》對(duì)“公共利益”不作具體界定，而以由有關(guān)單行法律作規(guī)定為宜。[9]從立法實(shí)踐上看，行政法上涉及公共利益的立法條款最多。在我國(guó)傳統(tǒng)的立法思想中，公共利益具有絕對(duì)的正當(dāng)性，即當(dāng)私人利益與公共利益發(fā)生沖突時(shí)，個(gè)人的利益毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)當(dāng)服從公共利益。大量的行政管理法律規(guī)范及政府機(jī)關(guān)的行政行為慣性，明確表達(dá)了這樣的觀點(diǎn)。因此“公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害公共利益”的立法規(guī)定，自然地被解讀為“公共利益優(yōu)先于私人利益”，從而否定了公共利益與私人利益的平等地位。從政府因應(yīng)陸資入臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)所應(yīng)扮演的角色看，“行政的出發(fā)點(diǎn)是公共利益”，[10]這里的公共利益應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力的公益性，而并非傳統(tǒng)思維所認(rèn)為的公共利益高于私人利益。人民主權(quán)理論認(rèn)為，政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理權(quán)是人民授予的，因此政府扮演的角色只能是“公仆”。政府的行為實(shí)際上是在提供服務(wù)，一種公共服務(wù)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們將能夠向社會(huì)所有成員提供服務(wù)的稱之為“公共產(chǎn)品”。然而“政府并不是惟一的提供者”，[11]除政府外，行業(yè)協(xié)會(huì)等非政府組織和公民個(gè)體都可以成為“公共產(chǎn)品”的提供者。公共利益不能通過(guò)市場(chǎng)選擇機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)，“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)只是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)只是社會(huì)生產(chǎn)生活的一個(gè)方面，市場(chǎng)法則在國(guó)家管理和社會(huì)生活中的作用必須嚴(yán)格限制在特定的范圍之內(nèi)，不能允許市場(chǎng)的利潤(rùn)法則踐踏社會(huì)的道德法則，侵害社會(huì)公益?！盵12]因此在“公共產(chǎn)品”的提供者中，政府的公共特性及權(quán)力行使張力決定了它是公共利益的最主要供給者。

當(dāng)然，法治要求政府在實(shí)現(xiàn)和維護(hù)好公共利益同時(shí)，不能以公共利益為藉口，肆意破壞公共利益和個(gè)人利益的平衡。政府必須在法的嚴(yán)密管束下，謹(jǐn)慎地界定公共利益范圍和處理公共利益問(wèn)題。凱爾森說(shuō)，“人們總不能否認(rèn)維護(hù)私人利益也是合乎公眾利益的。如果不然的話，私法的適用也就不至于托付給國(guó)家機(jī)關(guān)”。[13]因此需要“合理地尋找各種利益相互協(xié)調(diào)的機(jī)制，既要強(qiáng)化公共利益的正當(dāng)性，又要強(qiáng)化對(duì)個(gè)人利益的保護(hù)力度，使兩者在協(xié)調(diào)中發(fā)展”。[14]袁曙宏教授指出，由于一種公共利益的實(shí)現(xiàn)經(jīng)常是以其他公共利益和私人利益的減損作為代價(jià)的，因此立法機(jī)關(guān)在界定公共利益時(shí)就應(yīng)當(dāng)遵循合理性原則（或者比例性原則）：要對(duì)局部公共利益與整體公共利益、短期公共利益與長(zhǎng)期公共利益加以權(quán)衡；對(duì)可能減損的私人利益與可能增長(zhǎng)的公共利益加以權(quán)衡；對(duì)實(shí)現(xiàn)公共利益的不同方式加以權(quán)衡。通過(guò)這些權(quán)衡，最大限度地避免因小失大。[15]

[1] 袁飛.開放101項(xiàng),臺(tái)灣地區(qū)呼應(yīng)陸資登島愿望[N].第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào),2009-05-28(A3) .

[2] 精英兩岸法律網(wǎng).臺(tái)第二階段新增開放 42個(gè)陸資來(lái)臺(tái)投資項(xiàng)目[EB/OL].(2011-08-11)[2012-03-19].http://www.elearn.org.cn/cn/Html/?908. html.

[3] 王立民.陸資入臺(tái)的法制準(zhǔn)備[N].文匯報(bào).2010-04-12(12).

[4] 陳恩,王方方,譚小平.陸資入臺(tái)的過(guò)程、現(xiàn)狀、作用和障礙探析[J].產(chǎn)業(yè)評(píng)論,2010(3):81.

[5] 龔慧峰.一家?guī)椭绹?guó)私人企業(yè)到發(fā)展中國(guó)家投資的公司—— 美國(guó)海外私人投資公司[J].國(guó)際展望,1989(12):27-28.

[6] 陳新民.憲法基本權(quán)利之基本理論(上)[M].臺(tái)北:臺(tái)灣三民書局,1992:133.

[7] 陳新民.德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論(上冊(cè))[M].濟(jì)南:山東人民出版社,2001:182.

[8] 王利明.界定公共利益:物權(quán)法不能承受之重[N].法制日?qǐng)?bào),2006-10-21(4).

[9] 崔麗,程剛.物權(quán)法草案對(duì)公共利益未作具體界定.[EB/OL].(2006-08-23)[2012-03-25].http://news.xinhuanet.com/fortune/2006-08/23/content_4994747.htm.

[10] [德]哈特穆特?毛雷爾.行政法學(xué)總論[M].高家偉,譯.北京:法律出版社,2000:6.

[11] 世界銀行.變革世界中的政府—— 1997年世界發(fā)展報(bào)告[M].北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1997:4.

[12] 夏勇.依法治國(guó)—— 國(guó)家與社會(huì)[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2004:70.

[13] [奧]凱爾森.法與國(guó)家的一般理論[M].沈宗靈,譯.北京:中國(guó)大百科全書出版社,1996:232.

[14] 韓大元.“憲法文本中‘公共利益’的規(guī)范分析”[J].法學(xué)論壇,2005(1):9.

[15] 袁曙宏.“公共利益”如何界定?[N].人民日?qǐng)?bào),2004-08-11.

D922.112

A

1674-8557（2012）02-0020-05

2012-04-10

福建省社科規(guī)劃項(xiàng)目（2010B060）

宋靖（1974-），女，福建莆田人，福建江夏學(xué)院法學(xué)系副教授；周禹（1973-），男，福建長(zhǎng)樂(lè)人，福建省福州市鼓山地區(qū)人民檢察院檢察員。

王魏紅）