平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)法制保障課題組

平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃法制保障若干問題研究

平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)法制保障課題組

平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施不可避免地會涉及到海峽兩岸以及實(shí)驗(yàn)區(qū)與內(nèi)地其他地方的復(fù)雜法律關(guān)系，涉及經(jīng)濟(jì)、社會、文化等領(lǐng)域的重大法律問題，因而在規(guī)劃實(shí)施過程中，法制保障的理論支持、制度平臺和規(guī)范體系須臾不可或缺。要通過中央立法、地方立法以及兩岸共同立法等多種途徑為規(guī)劃的實(shí)施提供法制保障。立法應(yīng)當(dāng)積極吸收、借鑒臺灣地區(qū)的民商事法律制度，努力為臺灣同胞參與社會管理創(chuàng)造法制條件，為臺胞“第二生活圈”營造良好的法制環(huán)境，并建立健全專業(yè)化的涉臺司法制度。

平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)；發(fā)展規(guī)劃；法制需求；制度創(chuàng)新

平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃是我國有史以來第一個對臺綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)規(guī)劃，也是國家以規(guī)劃的形式賦予平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)比經(jīng)濟(jì)特區(qū)更加開放、更加優(yōu)惠的政策。由于平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的目標(biāo)在對臺，使命在對臺，發(fā)展定位是構(gòu)建兩岸同胞的共同家園，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施不可避免地會涉及到海峽兩岸以及實(shí)驗(yàn)區(qū)與內(nèi)地其他地方的復(fù)雜法律關(guān)系，涉及經(jīng)濟(jì)、社會、文化等領(lǐng)域的重大法律問題，在規(guī)劃實(shí)施過程中，法制保障的理論支持、制度平臺和規(guī)范體系須臾不可或缺。但目前圍繞實(shí)施規(guī)劃，學(xué)界的研究大多停留在行政和經(jīng)濟(jì)層面，很少作法制層面的深入探討和思考，加強(qiáng)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃法制保障問題的研究十分必要。

一、為平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃提供法制保障的多角度考量

（一）從行政法學(xué)的角度看平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃對法制保障的需求

行政規(guī)劃，通常是指“行政主體在實(shí)施公共事業(yè)及其他活動之前，綜合提示有關(guān)行政目標(biāo), 事前制定出規(guī)劃藍(lán)圖，并進(jìn)一步制定為實(shí)現(xiàn)該綜合目標(biāo)所必須的各項(xiàng)政策性大綱的活動?！盵1]在當(dāng)前公共行政管理中，行政規(guī)劃作為一種新興的行政手段被廣泛應(yīng)用，但“由于行政規(guī)劃之種類功能繁多，什么內(nèi)容的規(guī)劃屬于何種類型的行政行為以及其法律效果，規(guī)劃的結(jié)構(gòu)及其法制化之建立已成為行政法學(xué)研究的重要課題?！盵2]

目前行政法學(xué)界對行政規(guī)劃的分類有較多的標(biāo)準(zhǔn)。在眾多分類中，最具有法律意義的是依據(jù)規(guī)劃的法律約束力所作的劃分。行政法學(xué)者將其歸納為建議性規(guī)劃、拘束性規(guī)劃、影響性規(guī)劃三種。所謂建議性規(guī)劃，是一種提供資訊、判斷、預(yù)測等信息，以供公眾和社會參考，具有指導(dǎo)性的規(guī)劃。如：2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)及實(shí)施綱要、西部開發(fā)戰(zhàn)略、國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要等等。這種規(guī)劃屬于行政法上的事實(shí)行為，不具有法律約束力。拘束性規(guī)劃又稱強(qiáng)制性規(guī)劃，這種規(guī)劃具有法律約束力，并以強(qiáng)制力為后盾，如城市總體規(guī)劃等。影響性規(guī)劃，又被稱為調(diào)控性規(guī)劃，它并不通過命令和強(qiáng)制的手段，而是通過對符合規(guī)劃行為的刺激（如補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、改善道路等基本設(shè)施），或者通告違反規(guī)劃行為的不利后果（如稅收負(fù)擔(dān)）來實(shí)施。[3]

從平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃的具體內(nèi)容來看，規(guī)劃除了從國家戰(zhàn)略的層面明確平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的發(fā)展定位、發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)外，主要是通過賦予平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)在通關(guān)模式、財稅支持、投資準(zhǔn)入、金融保險、土地配套等方面一系列的政策支持與保障，對平潭開放開發(fā)予以促進(jìn)和支持。因此，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃在法律性質(zhì)上屬于影響性規(guī)劃，不具有法律上的約束力，其影響力表現(xiàn)在這種規(guī)劃“具有先行性與引導(dǎo)性，即具有引導(dǎo)其他行政行為，甚至在一定程度上，具有引導(dǎo)立法行為的功能”[4]。由規(guī)劃的這一法律性質(zhì)所決定，規(guī)劃的有效貫徹實(shí)施必須要有法制的密切跟進(jìn)作為保障，這既是增強(qiáng)規(guī)劃的約束力和執(zhí)行力的需要，也是規(guī)劃的影響和指向所在。

（二）從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃對法制保障的需求

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度是一種規(guī)范人們行為的規(guī)則，并有正式制度和非正式制度之分。[5]憲法和法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等確定的法律制度屬于有形的并在國家強(qiáng)制力作用下的正式制度。政策、倫理秩序和風(fēng)俗習(xí)慣屬于非正式的制度。平潭開放開發(fā)對制度的需求顯而易見。在諸多的制度供給中，政策支持是必要的，也是較為重要的，但作為一種非正式的制度安排，政策無論是在法律效力上還是在規(guī)范性、系統(tǒng)性和可持續(xù)性上都具有很大的局限性。一是規(guī)范性不足。從規(guī)劃的內(nèi)容上看，規(guī)劃賦予實(shí)驗(yàn)區(qū)的有些特殊政策，如海關(guān)、稅收、土地、財政、金融等，都涉及全國人大常委會的職權(quán)，在法律依據(jù)上值得商榷。二是欠缺系統(tǒng)性。從規(guī)劃的整體內(nèi)容來看，目前比較具體和可操作的只有經(jīng)濟(jì)合作方面的政策安排，而平潭先行先試最難、也是最重要的“五個共同”的合作新模式，以及社會、政治等方面的內(nèi)容，在規(guī)劃中都只有宏觀性的大致意見，缺乏系統(tǒng)、具體、可操作的制度安排。三是不具可持續(xù)性。由于每一項(xiàng)重大政策的爭取都需要付出巨大努力，其困難程度可想而知，這在很大程度上決定了政策式的驅(qū)動模式不具有可持續(xù)性，難以成為平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的常態(tài)化路徑。

與政策相比，法律作為正式的制度安排有著明顯的比較優(yōu)勢：一是可以為政策的實(shí)施提供充分的法律依據(jù)，通過將規(guī)劃中有關(guān)政策的內(nèi)容轉(zhuǎn)化上升為法律，提高政策執(zhí)行的法律效力；二是可以將規(guī)劃中較為宏觀又最需要細(xì)化的內(nèi)容予以具體化，形成系統(tǒng)、科學(xué)、規(guī)范的制度安排，為構(gòu)建兩岸同胞共同家園發(fā)揮引導(dǎo)、保障和促進(jìn)作用；三是可以為臺胞提供良好的法治環(huán)境。臺灣地區(qū)是法治地區(qū)，對臺灣地區(qū)人民來說，穩(wěn)定可預(yù)期的法律環(huán)境要比臨時的短期的政策優(yōu)惠更為重要；四是地方立法尤其是自主性的地方立法，可以根據(jù)規(guī)劃的實(shí)施情況和需要，相對方便快捷地提供制度供給，更具自主性和可持續(xù)性。因此，只有將平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃的政策措施納入到法制保障之中，使之成為系統(tǒng)的、可持續(xù)的制度創(chuàng)新和變遷的組成部分，才能從根本上為平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)提供完善的制度環(huán)境，促進(jìn)平潭開放開發(fā)穩(wěn)步向前發(fā)展。

（三）從區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的角度看平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃對法制保障的需求

近年來，國務(wù)院相繼批準(zhǔn)了二十多個區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，但實(shí)施這些區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略更多的是依靠政策性的制度安排，調(diào)整區(qū)域發(fā)展的地方性法規(guī)不僅為數(shù)極少，而且還處在不斷的探索和試驗(yàn)階段。法律法規(guī)的嚴(yán)重缺失和滯后、政策調(diào)整的原則性和隨意性，都與依法治國的要求不相符。從實(shí)際運(yùn)作的情況看，一些地方的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略在具體實(shí)施過程中陷入了“創(chuàng)新性違法”的困境。[6]作為全國首個對臺綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，其重要性以及對兩岸關(guān)系和平發(fā)展的深遠(yuǎn)意義，遠(yuǎn)非國內(nèi)其他區(qū)域戰(zhàn)略可比擬。更為特殊的是，其他區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略都只是在一種政治體制下、一個法律體系內(nèi)的制度安排，而平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)，面對的是與內(nèi)地在政治體制、社會管理、法律體系上都有很大差異的臺灣地區(qū)，尋求的是在“一國兩制”框架下對臺交流合作的新路徑。在這種形勢下，為了保障規(guī)劃的有效實(shí)施，法制保障的理論支持、制度平臺和規(guī)范體系不僅不可或缺，而且需要加快跟進(jìn)。

二、平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃法制保障的路徑選擇

（一）由全國人大常委會作出《關(guān)于平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)的決定》，使平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的國家戰(zhàn)略具有更高的權(quán)威性和法律效力

《立法法》第 8條規(guī)定，“下列事項(xiàng)只能制定法律：（一）國家主權(quán)的事項(xiàng)；（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（三）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；（六）對非國有財產(chǎn)的征收；（七）民事基本制度；（八）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（九）訴訟和仲裁制度；（十）必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的其他事項(xiàng)?！?/p>

從平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容來看，很多問題實(shí)際上都涉及全國人大及其常委會的職權(quán)，需要轉(zhuǎn)化為全國人大常委會立法的形式來推進(jìn)和保障。一是兩岸“共同規(guī)劃、共同開發(fā)、共同經(jīng)營、共同管理、共同受益”的本質(zhì)特征是“主權(quán)統(tǒng)一、治權(quán)共享、以我為主”。即在主權(quán)統(tǒng)一的前提下，實(shí)驗(yàn)區(qū)的兩岸同胞可以逐步由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域共同管理，向社會領(lǐng)域乃至政治領(lǐng)域共同管理過渡，實(shí)現(xiàn)治權(quán)共享。這就在一定程度上涉及到主權(quán)的行使方式問題，屬于全國人大常委會的職權(quán)。二是規(guī)劃賦予實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的有些特殊政策，如海關(guān)、稅收、土地、財政、金融等屬于全國人大及其常委會的專屬立法權(quán)。三是從規(guī)劃設(shè)定的發(fā)展目標(biāo)看，未來 20年，平潭要建設(shè)成為百萬人口的現(xiàn)代化海島城市，其中臺胞要占大幾十萬人，將來涉臺法律關(guān)系的法律適用問題、涉臺訴訟、仲裁等問題，也都涉及全國人大常委會的職權(quán)。四是規(guī)劃的內(nèi)容涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等各個領(lǐng)域的對臺交流合作，在實(shí)施過程中不可避免地會觸及乃至突破大量的現(xiàn)行法律，沒有法律上的授權(quán)也很難實(shí)施。

因此，應(yīng)當(dāng)把平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)事業(yè)納入最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的決策范圍，由全國人大常委會通過立法程序作出《關(guān)于平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)的決定》，這既能充分體現(xiàn)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)對兩岸和平發(fā)展的重大戰(zhàn)略意義，也能通過對平潭開放開發(fā)中的重大問題做出戰(zhàn)略性、原則性、指導(dǎo)性和權(quán)威性的規(guī)定，保證這項(xiàng)事業(yè)的合憲性和合法性。

（二）由福建省人大常委會編制平潭開放開發(fā)專項(xiàng)立法規(guī)劃，為平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施提供全方位的法制支持

平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃的豐富內(nèi)涵、復(fù)雜內(nèi)容和特殊定位，決定了實(shí)施好規(guī)劃所需要的立法不是單項(xiàng)的，而是一個近期與長遠(yuǎn)相結(jié)合、綜合與專項(xiàng)相配套的法規(guī)團(tuán)組。可以從平潭開放開發(fā)的需要出發(fā)，充分發(fā)揮立法的引導(dǎo)、促進(jìn)和保障作用，編制專項(xiàng)立法規(guī)劃，形成一個“1+1+X”的法規(guī)團(tuán)組，為平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施提供全方位的法制支持。專項(xiàng)立法規(guī)劃的基本構(gòu)架是：

1.“一個決定”

充分運(yùn)用人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)，出臺《福建省人民代表大會關(guān)于促進(jìn)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的決定》。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體規(guī)劃涉及的一些法律問題，尤其是平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能運(yùn)作等方面的問題，需要通過省人民代表大會授權(quán)才能解決。比如平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會實(shí)行計(jì)劃、預(yù)算單列及其審查批準(zhǔn)問題等等。此外，出臺決定還可以賦予實(shí)驗(yàn)區(qū)對本省地方性法規(guī)的“變通執(zhí)行權(quán)”，擴(kuò)大平潭對臺先行先試的空間。

2.“一個條例”

制定《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)條例》，作為平潭開放開發(fā)的基礎(chǔ)性立法，細(xì)化落實(shí)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，對平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)、管理體制、兩岸共建共管模式、后ECFA時代兩岸經(jīng)貿(mào)合作、兩岸教育合作、人才合作、旅游合作、文化合作、人員往來、海關(guān)特殊監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面做出框架性規(guī)定。為了使這項(xiàng)立法有足夠空間，要繼續(xù)積極爭取全國人大授予特別立法權(quán)，允許對相關(guān)法律、行政法規(guī)作出變通性規(guī)定。

3.“配套法規(guī)”

隨著規(guī)劃的實(shí)施及平潭開放開發(fā)的推進(jìn)，可以根據(jù)兩岸交流合作的需要，逐步制定平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的專項(xiàng)法規(guī)，編入各年度立法計(jì)劃，分步完成，使平潭開放開發(fā)形成一個較為健全的法制保障體系。

（三）探索兩岸共同立法，為構(gòu)建兩岸同胞共同家園奠定法制基礎(chǔ)

規(guī)劃提出，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)是構(gòu)建兩岸同胞的共同家園。既然是“共同家園”，就不能僅從大陸單方面的意愿出發(fā)作制度的“頂層設(shè)計(jì)”，應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)照到臺灣人民的需求，通過兩岸共同立法，使實(shí)驗(yàn)區(qū)法規(guī)更好地體現(xiàn)共同家園的“共同”屬性和兩岸同胞的“共同”意志。

在“共同立法”的層次上，可以從淺入深，依次采取四種模式：一是“參與立法”，通過召開立法座談會、論證會、聽證會等方式，讓臺灣同胞特別是在實(shí)驗(yàn)區(qū)工作生活的臺灣同胞參與到實(shí)驗(yàn)區(qū)立法中，使他們的意見得到充分的吸納和體現(xiàn)；二是“委托立法”，采取招投標(biāo)的方式，委托臺灣地區(qū)的知名法律研究機(jī)構(gòu)起草實(shí)驗(yàn)區(qū)法規(guī)，形成草案后提交立法機(jī)關(guān)；三是“合作立法”，由兩岸相關(guān)方面有代表性的團(tuán)體組織及個人共同組成起草委員會，在協(xié)商合作的基礎(chǔ)上起草實(shí)驗(yàn)區(qū)法規(guī)，形成草案后提交立法機(jī)關(guān)；四是“約法”，指的是平等主體之間的約定、契約、協(xié)議、協(xié)定等，民國初年的“臨時約法”，新中國成立初期的“共同綱領(lǐng)”均屬于約法類型。可以考慮平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)除了國防、外交等涉及主權(quán)的事務(wù)外，允許兩岸同胞經(jīng)過平等協(xié)商，達(dá)成類似“村規(guī)民約”的自治協(xié)議，采取雙方都愿接受的方式進(jìn)行自主管理。

三、平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃法制保障的制度創(chuàng)新

創(chuàng)新兩岸合作新路徑，為促進(jìn)兩岸關(guān)系發(fā)展探索新路、開辟空間，是中央大力支持平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)發(fā)展規(guī)劃的核心內(nèi)容。在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃中，涉及“創(chuàng)新”、“先行先試”的提法多達(dá)幾十處，成為貫穿規(guī)劃始終的主基調(diào)。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)立法要充分體現(xiàn)規(guī)劃精神，把引導(dǎo)創(chuàng)新、促進(jìn)創(chuàng)新、保障先行先試，作為制度設(shè)計(jì)的主要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（一）積極借鑒臺灣地區(qū)的民商事法律制度

兩岸長期的分離狀態(tài)，以及政治、經(jīng)濟(jì)和民眾認(rèn)知上的不同，客觀上造成兩岸法制具有較大差異。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)發(fā)展規(guī)劃提出，要“構(gòu)建兩岸同胞共同生活、共創(chuàng)未來的特殊區(qū)域，促進(jìn)兩岸經(jīng)濟(jì)社會的融合發(fā)展”。實(shí)現(xiàn)這一“融合”的目標(biāo)，增強(qiáng)臺灣同胞對共同家園的認(rèn)同感和歸屬感，首要的是要在法制的相互融合上下功夫，使臺胞到了平潭有一個熟悉親切、易于接受的法治環(huán)境。

在這方面，上世紀(jì)八十年代，為了促進(jìn)香港回歸祖國，鄧小平同志就提出，深圳可以移植香港的法律制度。1988年深圳市成立了“借鑒、移植香港和國外法規(guī)領(lǐng)導(dǎo)小組”[7]，經(jīng)過近十年的努力，制定了一套與香港法以及國際主要經(jīng)濟(jì)特區(qū)和自由貿(mào)易區(qū)的法律相近相融的法規(guī)體系， 為香港的順利回歸發(fā)揮了制度“試驗(yàn)田”作用。2011年，為了深化粵、港、澳合作，珠海市人大常委會把營造一個與港澳地區(qū)相通的法制環(huán)境，作為《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)橫琴新區(qū)條例》的核心內(nèi)容。深圳市人大常委會通過的《前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》，則創(chuàng)制性地引入了與香港接軌的行政管理模式，借鑒吸收了香港的商事仲裁、企業(yè)商事登記、法律查明制度等。這些“一國兩制”實(shí)踐中積累的成功經(jīng)驗(yàn)都值得平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)立法借鑒。

（二）為臺灣同胞參與社會管理創(chuàng)造法制條件

規(guī)劃提出，要“選擇具備條件的部分區(qū)域、部分領(lǐng)域，開展兩岸共同規(guī)劃、共同投資、共同經(jīng)營、共同管理、共同受益的合作試點(diǎn)”。在這“五個共同”中，最為核心的是“共同管理”。也就是說，臺灣同胞在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)，和大陸居民一樣都是社會管理的主體。應(yīng)當(dāng)看到，臺灣地區(qū)民主法制起步比較早，公民社會發(fā)育比較健全。我國臺灣地區(qū)在世界上第二個頒布“志愿者服務(wù)條例”，僅晚于西班牙；審議式民意調(diào)查、公民陪審團(tuán)、公民會議、愿景工作坊等丹麥、美國先進(jìn)的公眾參與方式在臺灣地區(qū)方興未艾[8]。臺灣地區(qū)非政府組織（NGO）發(fā)展蓬勃，在公益、文化、教育、醫(yī)療等社會事業(yè)中發(fā)揮了十分顯著的作用。[9]臺灣地區(qū)社區(qū)發(fā)展運(yùn)動自1965年起發(fā)展了四十多年等等。[10]這些社會管理模式，在某種程度上說已經(jīng)滲透到臺灣人民的行為方式、思想觀念和日常生活之中。

因此，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)立法要實(shí)現(xiàn)“共同管理”，就要積極創(chuàng)新社會管理模式，在公眾參與、社區(qū)發(fā)展、基層自治、社會組織、志愿服務(wù)等方面借鑒臺灣經(jīng)驗(yàn)，盡可能地為臺灣同胞營造為他們所熟悉的社會管理模式，使臺灣同胞體會“賓至如歸”的感覺。可以選擇平潭的一至兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)行封閉管理、雙向開放的特殊管理方式，成為類似于臺灣的社會管理特殊區(qū)域；允許在實(shí)驗(yàn)區(qū)居住滿一定年限的臺灣居民參與人大代表選舉，參與社區(qū)和村民自治組織；創(chuàng)建臺灣社區(qū)或臺灣村，實(shí)行臺灣的基層自治制度等。

（三）為打造臺胞“第二生活圈”營造良好的法制環(huán)境

2012年 2月，在國新辦舉行的“平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃暨人才招聘計(jì)劃有關(guān)情況發(fā)布會”上，福建省政府蘇樹林省長表示，“下一步推動平潭的開放開發(fā)，我們重點(diǎn)要在宜居、宜業(yè)上下功夫，讓臺灣同胞在平潭工作和生活就像在臺灣地區(qū)一樣熟悉和方便，打造臺灣同胞第二生活圈”。為了實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，需要通過法制建設(shè)，完善醫(yī)療、社保、就業(yè)、教育、戶籍、臺灣同胞權(quán)益保護(hù)等相關(guān)制度，研究出臺方便臺灣同胞在平潭就業(yè)生活的相應(yīng)措施，使臺灣同胞在實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)留得住、生活得好。

一是要擴(kuò)大臺灣同胞享受居民待遇的范圍。目前，我省已有不少地方性法規(guī)賦予了臺灣同胞與大陸居民同等的待遇，如《福建省〈實(shí)施中華人民共和國臺灣同胞投資保護(hù)法〉辦法》、《福建省促進(jìn)閩臺農(nóng)業(yè)合作條例》等，但享受這些同等待遇的還僅限于來閩投資及從事農(nóng)業(yè)合作的臺灣同胞。從打造臺胞“第二生活圈”的需要出發(fā)，今后的范圍需要進(jìn)一步擴(kuò)大，只要是在平潭工作和生活的臺胞都應(yīng)享受這一待遇。比如，臺灣同胞子女在實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)就讀，可享受義務(wù)教育；在平潭居住滿一定年限的臺灣同胞，可以參加社會保險；達(dá)到法定條件的臺灣同胞可以申請保障性住房等。通過賦予居民待遇，增強(qiáng)臺胞對“共同家園”的認(rèn)同感和歸屬感。

二是完善相關(guān)機(jī)制，為平潭和臺灣兩地社會保險制度銜接創(chuàng)造條件。兩岸之間如果沒有建立社會保險制度的銜接機(jī)制，臺胞在實(shí)驗(yàn)區(qū)生活就業(yè)就會面臨社會保險的制度“斷層”，兩岸間人員的自由流動就會面臨許多障礙。為了打造平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)人才高地，更好地吸引臺灣地區(qū)人才落地平潭，應(yīng)當(dāng)建立兩地社保繳費(fèi)年限互認(rèn)、社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)、社保信息系統(tǒng)對接機(jī)制等等，方便來實(shí)驗(yàn)區(qū)就業(yè)的臺胞辦理社會保險業(yè)務(wù)。

三是法律適用問題。由于兩岸在就業(yè)、生活方面的許多法律制度都存在較大的差異，臺胞在平潭會感到一定程度上的不適應(yīng)。要“讓臺灣同胞在平潭工作和生活就像在臺灣一樣熟悉和方便”，可以在某些領(lǐng)域，允許直接適用臺灣法律，打造一個“小臺灣”。比如，在臺灣同胞聚居區(qū)，允許臺灣同胞經(jīng)協(xié)商一致，選擇適用臺灣地區(qū)物業(yè)管理制度進(jìn)行管理；在臺資企業(yè)集中區(qū)，允許臺資企業(yè)在招聘臺灣地區(qū)人才時，適用臺灣地區(qū)“勞動基準(zhǔn)法”簽訂勞動合同；在臺胞子弟學(xué)校，允許適用臺灣地區(qū)教育管理制度，包括使用臺灣地區(qū)教科書、繁體字等；允許雙方經(jīng)協(xié)商一致，按照臺灣地區(qū)“大學(xué)法”的辦學(xué)體制和管理模式進(jìn)行高校管理等。

（四）建立健全專業(yè)化的涉臺司法制度

規(guī)劃實(shí)施后，隨著兩岸經(jīng)貿(mào)交流、人員往來的不斷擴(kuò)大，涉臺民商事糾紛也將隨之增多。實(shí)驗(yàn)區(qū)立法要在涉臺仲裁、審判等司法制度上注重創(chuàng)新，積極回應(yīng)臺灣同胞的司法需求。

在涉臺仲裁方面，由于仲裁可以根據(jù)當(dāng)事人的合意自主選擇適用臺灣地區(qū)民商事法律，臺灣同胞往往更愿意通過仲裁途徑解決爭議，仲裁制度在實(shí)驗(yàn)區(qū)將有廣闊的應(yīng)用空間?？梢栽谥俨梅ǖ目蚣軆?nèi)，研究制定一套專業(yè)化的涉臺仲裁規(guī)則。比如，兩岸在平潭共同設(shè)立兩岸商事仲裁機(jī)構(gòu)，專門受理涉臺仲裁案件。仲裁員從臺灣地區(qū)法律、經(jīng)貿(mào)專家和各領(lǐng)域的臺灣地區(qū)專才和大陸人士中選聘，優(yōu)先選聘臺灣地區(qū)人士；仲裁庭由三名仲裁員組成的，至少要有兩名臺灣地區(qū)仲裁員；雙方當(dāng)事人都是臺胞的，三名仲裁員都可以是臺灣地區(qū)仲裁員等等。

在涉臺審判方面，根據(jù)2011年1月1日最高人民法院出臺的《關(guān)于審理涉臺民商事案件法律適用問題的規(guī)定》，法院審理涉臺案件已可以適用臺灣地區(qū)民商事法律。但由于兩岸法制存在較大差異，內(nèi)地法院審判人員對于臺灣地區(qū)法律比較陌生。為了做好涉臺案件審判工作，應(yīng)當(dāng)根據(jù)全國人大常委會《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》，選用符合條件的臺灣地區(qū)人士擔(dān)任陪審員，邀請臺灣地區(qū)調(diào)解員參與調(diào)解；聘請臺灣地區(qū)專家擔(dān)任人民法院專家咨詢委員，提供臺灣地區(qū)法律意見；在福建省高級人民法院直至平潭縣人民法院的三級法院，均設(shè)立涉臺案件專門審判庭，以此提高涉臺案件審判的專業(yè)化水平。

[1] 姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學(xué)出版社,1999:208.

[2] 翁岳生.行政法[M].北京:中國法制出版社,2002:798.

[3] 陳新民.中國行政法原理[M].北京:中國政法大學(xué)出版社, 2002:239-241.

[4] 李昕.分析、規(guī)制與救濟(jì)—— 論行政規(guī)劃的法治化[EB/OL].(2007-06-04) [2012-02-10].http://law.china.cn/features/content_2994690.htm

[5] 諾斯.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效[M].劉守英,譯.上海:上海三聯(lián)書店,1994:4.

[6] 劉俊祥.人大應(yīng)該為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的改革試驗(yàn)與制度創(chuàng)新提供合法性保障[J].人大研究,2009(12):43.

[7] 張文顯.繼承、移植、改革:法律發(fā)展的必由之路[EB/OL].(2004-03-03) [2012-02-10].http://www.iolaw.org.cn/show News.aspid=5311.

[8] 馬奔.創(chuàng)新的烏托邦還是有效的民主治理:對臺灣審議民主實(shí)踐的分析[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較,2009(2):124.

[9] 王茹.臺灣的非營利組織與公民社會建構(gòu)[J].臺灣研究集刊,2004(4):26.

[10] 李鑫毅.臺灣社區(qū)營造及對我們的啟示[J].現(xiàn)代企業(yè)教育,2007(7):103.

D927.57

A

1674-8557（2012）02-0099-07

2012-03-01

課題組組長為福建省人大常委會游勸榮副秘書長、辦公廳主任。課題組成員包括福建省人大常委會法工委行政立法處徐華處長、福建省人大常委會法工委辦公室吳黎靜副主任、福建省人大常委會辦公廳秘書處羅炳良副主任科員。

（責(zé)任編輯 王魏紅）